1041/2007
Zrušení právního předpisu Ústavním soudem. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správ. orgánu
Ej 382/2004
Zrušení právního předpisu Ústavním soudem ve vztahu k rozhodování ve správním soudnictví. Rozhodnutí správního orgánu: nepřezkoumatelnost
k § 75 odst. 1 a § 76 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
I. Správní soud nemůže při přezkoumání rozhodnutí správního orgánu vyjít z právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), jestliže taková právní úprava byla v mezidobí zrušena Ústavním soudem pro neústavnost.
II. Rozhodl-li správní orgán jedním rozhodnutím se stejným výrokem o rozkladu podaném účastníkem správního řízení i o rozkladu podaném osobou, která účastníkem takového řízení nebyla (tak, že se rozklady zamítají a rozhodnutí správního orgánu se potvrzuje), je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2004, čj. 7 A 48/2002-98)
Prejudikatura:
č. 2/2003 a č. 690/2005 Sb. NSS.Věc:
A) Josef M. v B. a B) obec B., za účasti: 1) Věry K. v B., 2) Michala J. v B. 3) Městského úřadu H. 4) Krajské hygienické stanice Středočeského kraje, 5) Ředitelství silnic a dálnic ČR a 6) Správy a údržby silnic, proti Ministerstvu dopravy o povolení k užívání stavby.Ministerstvo pro hospodářskou politiku a rozvoj ČR vydalo dne 30. 9. 1992 stavební povolení pro stavbu úseku dálnice D 5 (dále jen "stavba"). Po dokončení stavby bylo dne 17. 1. 1997 na základě výsledku místního šetření a ústního jednání vydáno kolaudační rozhodnutí, které Ministerstvo dopravy a spojů zrušilo dne 30. 5. 1997 pro nezákonnost.
Ministerstvo dopravy a spojů - odbor pozemních komunikací vydalo dne 4. 10. 2000 nové kolaudační rozhodnutí, kterým bylo povoleno užívání stavby. V odůvodnění rozhodnutí se s námitkami žalobce B) vznesenými při ústním jednání vypořádalo tak, že odkázalo na závěry obsažené v záznamu o ústním jednání ze dne 5. 9. 2000; současně podotklo, že obec B. není ze zákona účastníkem kolaudačního řízení. Rovněž tak ke skutečnostem namítaným žalobcem A) správní orgán uvedl, že jeho námitky byly doručeny příslušnému orgánu až po termínu konání místního šetření a ústního jednání; správní orgán k nim tedy nepřihlíží. Dále správní orgán uvedl, že žalobce A) vystupuje jako soukromá osoba; proto není účastníkem kolaudačního řízení. Ostatní námitky týkající se prodloužení protihlukové stěny, lávky pro pěší a výstavby polní cesty byly podle přesvědčení správního orgánu vyřešeny v záznamu z místního šetření ze dne 5. 9. 2000, v němž byla uložena povinnost vyvolat příslušná jednání. Protihluková stěna byla vyloučena z kolaudačního rozhodnutí s tím, že bude kolaudována samostatně.
Rozkladu, kterým žalobci napadli toto rozhodnutí, ministr dopravy nevyhověl a dne 21. 2. 2002 jej zamítl.
V žalobách napadajících rozhodnutí o rozkladu namítli oba žalobci shodně, že napadené správní rozhodnutí je neurčité a zmatečné. Podmínky užívání stavby jsou podle nich vymezeny zcela obecně a nezávazně: jak mj. podotýká žalobce A), uložení neurčité povinnosti jednat o zajištění náhradní přístupové cesty k pozemkům neznamená uložení povinnosti odstranit zásah do jeho práv. Žalobci A) jakožto vlastníku dotčených pozemků bylo odepřeno právo účastnit se kolaudačního řízení, i když je vlastníkem pozemku, na kterém byla stavba postavena; tímto postupem bylo zásadním způsobem porušeno ústavně zaručené právo na ochranu jeho vlastnického práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod, jak vyslovil také Ústavní soud v nálezu ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99. Žalobci A) bylo rovněž odepřeno právo na podání námitek a stanovisek při ústním jednání konaném dne 5. 9. 2000 v rámci kolaudačního řízení, neboť přítomný zástupce žalovaného odmítl žalobcem podané námitky převzít s odůvodněním, že žalobce není účastníkem řízení. Žalovaný se poté námitkami nezabýval, jelikož byly podle jeho tvrzení doručeny poštou až po termínu, tj. 6. 9. 2000; opožděnost však byla zaviněna protiprávním jednáním zástupce žalovaného.
Žalobce B) zejména namítl, že nejsou upraveny vlastnické vztahy k pozemkům, přístupová cesta, v rozporu s příslušnými právními předpisy nejsou mastné dešťové vody ze stavby svedeny přes lapač - odlučovač a proudí do pstruhového potoka a do dvou rybníků. Kolaudační rozhodnutí umožnilo podle žalobce B) užívání stavby způsobem porušujícím závazné předpisy týkající se hluku. Oba žalobci považují ze shora uvedených důvodů za nezákonné jak rozhodnutí žalovaného, tak i kolaudační rozhodnutí vydané v I. stupni, a proto navrhli jeho zrušení.
Nejvyšší správní soud, na nějž věc přešla podle ustanovení § 132 s. ř. s. z Vrchního soudu v Praze, přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a dospěl k názoru, že žaloba je důvodná.
Z odůvodnění:
Pro posouzení věci ve správním soudnictví je rozhodující skutkový i právní stav v době rozhodování správního orgánu, který žalobou napadené rozhodnutí vydal, přičemž žaloba je v soudním řízení přezkoumávána v mezích žalobcových návrhů. Současně je nesporné, že soud přezkoumává zákonnost rozhodnutí ve vztahu k právní úpravě platné, resp. účinné v době vydání napadeného rozhodnutí.
Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává.
Ustanovení § 14 správního řádu vymezuje obecně pojem účastníka řízení, čímž orientuje správní orgány na to, aby zajistily v řízení aktivní účast těch, jichž se správní rozhodnutí týká, popř. může týkat. V souladu s obecným vymezením pojmu účastníka mohou toto postavení přiznat určitým osobám zvláštní předpisy.
Nálezem Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2000 uveřejněného pod č. 95/2000 Sb. bylo ke dni 31. 12. 2000 zrušeno ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
Nejvyšší správní soud musí k nálezu Ústavního soudu v této věci přihlédnout a nemůže pominout tuto zásadní změnu právního stavu, k níž došlo sice po datu vydání předmětného kolaudačního rozhodnutí, ale před datem, kdy ve věci rozhodoval žalovaný (21. 2. 2002), neboť právě jeho rozhodnutí je předmětem soudního přezkumu.
Dle názoru soudu nelze trvat na formálním naplnění procesního předpisu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) při vědomí, že by tím soud sice konal podle jeho textu, nikoli však smyslu. Žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno při respektování ustanovení zákona v době vydání účinného; zákonným postupem však bylo dosaženo zrušení daného ustanovení pro rozpor s Ústavou. Ačkoli Ústavní soud vyslovil protiústavnost ustanovení § 78 stavebního zákona, podle kterého byl účastníkem kolaudačního řízení pouze stavebník, vlastník stavby, popř. uživatel (provozovatel), byl-li v době zahájení znám, až k 31. 12. 2000, je zjevné, že ustanovení zákona vykazovalo znaky protiústavnosti již v době vydání kolaudačního rozhodnutí.
Vyloučení vlastníka pozemků, na kterých je realizována cizí stavba, z kolaudačního řízení - a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu - považoval Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní charakter. Nepovažoval-li tedy žalovaný žalobce A) a B) ve svém rozhodnutí - zejména když toto rozhodnutí bylo vydáno až v roce 2002, tedy v době, kdy omezení okruhu účastníků kolaudačního řízení bylo ústavním způsobem zrušeno, přičemž v řízení byla jejich práva vyplývající z vlastnictví k pozemkům dotčena - za účastníky řízení, postupoval nezákonně.
Zákonem č. 59/2001 Sb. ze dne 10. 1. 2001, kterým byl novelizován stavební zákon, bylo ustanovení § 78 upraveno tak, že účastníky kolaudačního řízení jsou stavebník, vlastník stavby, uživatel (provozovatel), je-li v době zahájení řízení znám, a vlastník pozemku, na kterém je kolaudovaná stavba umístěna, pokud jeho vlastnické právo může být kolaudačním rozhodnutím přímo dotčeno.
Napadají-li žalobci žalobou nezákonnost vydaného rozhodnutí, jsou s žalobou v tomto bodě úspěšní, a soud proto nemůže žalobu zamítnout z formálně právního důvodu spočívajícího v tom, že v době vydání rozhodnutí, které je napadáno, bylo předmětné zákonné ustanovení součástí tehdy platného právního pořádku, a nepřihlížet k tomu, že samo ustanovení, na základě něhož bylo rozhodnutí vydáno, bylo shledáno v rozporu s právní normou vyšší právní síly. Potvrdit zákonnost rozhodnutí žalovaného s vědomím vyslovené neústavnosti nepovažuje soud za ústavně konformní, a to tím spíše, že v době rozhodování žalovaného byl okruh účastníků kolaudačního řízení vymezen tak, že vlastníci dotčených pozemků nezvratně postavení účastníků řízení měli.
Povinností správního orgánu je přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu; nemůže být proto vázán pouze tím, co v odvolání uvede některý z účastníků. Správní orgán je povinen vypořádat se s námitkami uvedenými v podání účastníků řízení. Této povinnosti však žalovaný nedostál: nejen že se vůbec nevypořádal s otázkou postavení účastníka řízení u žalobce A), ale ani nikterak neodůvodnil, z jakých skutečností vycházel, když potvrdil rozhodnutí správního orgánu v I. stupni. Ve svém odůvodnění pouze konstatoval, jakým způsobem bylo navrženo řešení námitek tak, jak bylo uvedeno v záznamu z ústního jednání ze dne 5. 9. 2000; nikterak se však věcně nezabýval právě žalobcem B) namítanou neurčitostí podmínek v kolaudačním rozhodnutí uvedených. Žalovaný ve svém odůvodnění na jedné straně tvrdí, že žalobce A) není účastníkem řízení, na druhé straně však skutečnost, že nelze k jím podaným námitkám přihlížet, odůvodňuje tím, že námitky byly podány po lhůtě; považuje je tedy za námitky účastníka podané opožděně.
Odůvodnění rozhodnutí musí podle ustanovení § 47 odst. 3 správního řádu obsahovat skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodnutí, i to, jakými úvahami byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Smyslem odůvodnění správního orgánu je doložení správnosti a zákonnosti postupu správního úřadu, jakož i vydaného správního rozhodnutí. Z odůvodnění musí být zřejmé jak skutkové, tak právní předpoklady, z nichž správní orgán vycházel při hodnocení konkrétní skutkové podstaty a při její subsumpci pod určité ustanovení zákona: odůvodnění musí zejména obsahovat a vyčerpat celý
petit
návrhu, zejm. právní úvahy o něm a důvody, které k úřednímu výroku vedly.Žalovaný zamítl jako věcně nedůvodné námitky žalobce A), aniž, jak sám uvádí, považoval za nutné zabývat se procesní otázkou, zda je žalobce účastníkem stavebního řízení; přitom právě tato otázka je pro řízení stěžejní. Rozhodnutí je tak zmatečné, neboť žalovaný se v řízení věcně zabýval skutečnostmi namítanými osobou, která dle jeho názoru nebyla účastníkem stavebního řízení.
Rozklad je ve smyslu ustanovení § 61 správního řádu řádným opravným prostředkem sloužícím účastníkům správního řízení k nápravě dosud nepravomocných rozhodnutí v případech, kdy v I. stupni rozhodují ústřední orgány státní správy. Považoval-li tedy žalovaný žalobce A) za osobu, která není účastníkem řízení, přičemž tuto skutečnost tvrdil již správní orgán v I. stupni, nebyla splněna základní procesní podmínka pro řízení ve věci samé. Rozhodl-li žalovaný jedním rozhodnutím o rozkladu podaném účastníkem správního řízení i osobou, která účastníkem takového řízení nebyla, stejným výrokem, a to tak, že se rozklady zamítají a rozhodnutí správního orgánu se potvrzuje, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného trpí podstatnými vadami, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost, a proto je podle ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil. V dalším řízení bude správní orgán vycházet z právního názoru soudem v tomto rozsudku vysloveném.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.