668/2005
Zneužití hospodářského postavení při sjednání ceny
Ej 317/2004
Ceny: zneužití hospodářského postavení při sjednání ceny; porušení cenových předpisů
k § 2 odst. 3, § 15 odst. 3 a § 16 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách
I. Správní orgán pochybil, pokud hledisko cenového vývoje na srovnatelných trzích, z něhož je třeba podle § 16 odst. 2 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, vycházet při posuzování zneužití hospodářského postavení při sjednání ceny podle § 2 odst. 3 tohoto zákona, spojil pouze s existencí trhu, na němž se uplatňuje účinná hospodářská soutěž. Citovaný zákon váže toto hledisko pouze na existenci srovnatelného trhu jako takového a cenový vývoj na něm, nikoliv však již na podmínku, že takovým trhem může být pouze trh, na němž existuje účinná hospodářská soutěž.
II. Na obce při výkonu samostatné působnosti, popř. na právnické osoby jimi k výkonu této působnosti založené, se vztahuje § 2 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, zakazující jim zneužít hospodářské postavení k získání nepřiměřeného hospodářského prospěchu tím, že do ceny nájmu zahrnou neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk; pokud tento zákaz poruší, dopustí se porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 téhož zákona.
III. Ukládá-li § 2 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, zákaz zahrnout do sjednané ceny neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk, je třeba ve smyslu § 2 odst. 1 tohoto zákona sjednanou cenu posuzovat jen ve vztahu k předmětu nájmu; cena nájmu může zahrnovat pouze oprávněné náklady a přiměřený zisk vztahující se k pronajatému majetku. Cena nájmu již nemůže zahrnout náklady související se zajištěním dalších činností, které pro žalobce vyplývají z výkonu zákonem stanovené samostatné působnosti obcí při zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod. Z pohledu zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, není rozhodné, k jakému účelu jsou použity finanční prostředky získané ze smluvních ujednání, na něž se vztahuje ustanovení § 2 odst. 3 téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2004, čj. 6 A 45/2000-77)
Věc:
Dobrovolný svazek obcí J. v Č. proti Ministerstvu financí o uložení pokuty.Rozhodnutím Finančního ředitelství v Českých Budějovicích ze dne 16. 11. 1999 byla žalobci uložena pokuta ve výši 15 893 000 Kč za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon o cenách“), jehož se žalobce dopustil tím, že jako prodávající – pronajímatel zneužil svého hospodářského postavení při sjednávání ceny podle § 2 odst. 3 zákona o cenách tím, že za rok 1997 vyfakturoval kupujícímu – nájemci (akciová společnost V.) za pronájem oddělitelného majetku obcí, který zůstal v majetku žalobce, a neoddělitelného majetku Vodárenské soustavy Jižní Čechy v zůstatkové ceně 1 995 483 tis. Kč sjednanou cenu ve výši 123 400 tis. Kč, zahrnující neoprávněné náklady. Obvyklá cena za pronájem tohoto majetku provozovaného nájemcem v roce 1997, stanovená v souladu s § 16 odst. 2 zákona o cenách, činí 107 507 tis. Kč. Z odůvodnění rozhodnutí je patrný závěr správního orgánu, že žalobce jako vlastník oddělitelného majetku obcí v něm sdružených a neoddělitelného majetku Vodárenské soustavy Jižní Čechy má na předmětném území monopolní postavení v oblasti pronajímání tohoto vodohospodářského zařízení, prostřednictvím něhož jsou uskutečňovány dodávky vody a odvádění a čištění odpadních vod. Při posuzování toho, zda žalobce zneužil svého hospodářského postavení při sjednání ceny za pronájem, postupoval správní orgán podle § 16 zákona o cenách s tím, že nebylo možno vycházet z cenového vývoje na srovnatelných trzích, neboť nebyl nalezen srovnatelný případ pronájmu obdobného zařízení na soutěžním trhu a nebylo možno provést srovnání sjednaných podmínek a ceny tohoto pronájmu s podmínkami a cenou srovnatelného zboží sjednanou na trhu, kde by v době uzavření dohody o ceně existovala účinná hospodářská soutěž. Správní orgán proto vycházel především z úrovně původní (výchozí) ceny pronájmu, za niž vzal cenu uplatňovanou za pronájem v roce 1995, z vývoje nákladů v čase a z potřeby dosažení přiměřeného zisku. Z porovnání cen pronájmu v letech 1995, 1996 a 1997 ve vztahu k objemu pronajatého majetku správní orgán dovodil, že oproti vývoji v letech 1995 a 1996, kdy došlo ke zvýšení ceny pronájmu v určité relaci k nárůstu hodnoty pronajatého majetku, pokles ceny pronájmu v roce 1997 neodpovídal podstatnému snížení objemu pronajatého majetku. Při posuzování dalších tržních podmínek hodných zřetele vycházel správní orgán z úvahy, že náklady související s pronajímaným majetkem musí nést v ceně nájemného ten, kdo má tento majetek skutečně pronajatý; kontrolou vzal za prokázané, že cenou za pronájem fakturovanou obchodní společnosti Vodovody a kanalizace Jižní Čechy, a.s., byly zčásti hrazeny náklady související s majetkem, který obce převzaly do své správy a který již akciová společnost v předmětném období prostřednictvím žalobce neprovozovala. Důsledkem toho pak byla i následná deformace věcně usměrňovaných cen vody předané, vodného i stočného, neboť nájemné je jednou z rozhodujících položek kalkulací těchto cen. Kontrolou a provedeným řízením bylo podle správního orgánu prokázáno, že žalobce zneužil svého hospodářského postavení při sjednávání ceny podle § 2 odst. 3 zákona o cenách, když do sjednané ceny zahrnul neoprávněné náklady. Obvyklou cenu správní orgán stanovil na základě srovnání cen a nákladů v různých obdobích ve výši 107 507 tis. Kč.
Proti tomuto rozhodnutí finančního ředitelství podal žalobce odvolání, v němž namítal, že rozhodnutí bylo vydáno na podkladě neúplného a nesprávně zjištěného skutkového stavu a nesprávného hodnocení dosud provedených skutkových zjištění a důkazů. Na základě tohoto odvolání žalovaný svým rozhodnutím ze dne 26. 4. 2000 změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak, že uložil pokutu ve výši 3 675 000 Kč; výši obvyklé ceny za pronájem majetku provozovaného nájemcem v roce 1997 zvýšil výrokem svého rozhodnutí na částku 119 725 tis. Kč. Z odůvodnění rozhodnutí se podává, že se žalovaný ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně s výjimkou propočtu obvyklé ceny; dovodil, že při posuzování obvyklé ceny je třeba brát v úvahu i výsledky hospodaření v předcházejícím roce 1996. V tomto roce vybrané nájemné nepokrylo oprávněné náklady, došlo tak ke ztrátě, a cena nájemného roku 1997 tedy musí zahrnovat i prostředky k pokrytí této ztráty, přičemž je třeba vycházet ze skutečných důsledků této ztráty na hospodaření kontrolovaného roku 1997.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, ve které mimo jiné namítal, že žalobce byl založen obcemi k výkonu jejich samostatné působnosti podle § 14 odst. 1 písm. r) tehdy účinného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, není podnikatelem a účastníkem hospodářské soutěže, a nemůže na něho tedy být pohlíženo jako na subjekt, na který se vztahuje § 2 odst. 3 zákona o cenách. Konkrétními ekonomickými údaji pak argumentoval, že nájemné roku 1997 bylo naopak nižší, než odpovídá finančním potřebám.
Nejvyšší správní soud, který věc převzal k dokončení řízení podle § 132 s. ř. s., napadené rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně trpící týmiž nedostatky zrušil pro nezákonnost a též pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Žalobce v prvním žalobním bodu namítá, že správní orgány obou stupňů ignorovaly, že na žalobce je nutno pohlížet z hlediska jeho postavení nikoliv jako na subjekt, jehož činnost souvisí s hospodářskou soutěží ve smyslu § 2 obchodního zákoníku či ve smyslu § 2 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ale jako na subjekt, který plní zákonnou povinnost vymezenou Ústavou a na ni navazujícím zákonem o obcích.
Námitka žalobce není důvodná. Není pochybné, že v té době účinný zákon o obcích výslovně svěřoval zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod samostatné působnosti obcí, a jednalo se tak o záležitosti, které obce spravovaly samostatně. Jde tedy o oblast, v níž obce na svém území samostatně rozhodují (a nesou i odpovědnost) o způsobu zajištění potřebných činností, kterých je k zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod pro obyvatele třeba, včetně rozhodování jak o provozování k tomu potřebných stávajících zařízení, tak i o investicích do zařízení stávajících či budoucích. Rovněž není pochybné, že žalobce byl založen příslušnými obcemi za účelem společné správy a provozu veřejných vodohospodářských zařízení a kanalizace, tedy k výkonu výše uvedené samostatné působnosti obcí, které k výkonu této své samostatné působnosti žalobce založily.
I při výkonu samostatné působnosti jsou však obce povinny se řídit zákony a obecně závaznými právními předpisy (prováděcími předpisy) vydanými k jejich provedení (§ 13 odst. 2 zákona o obcích) a na tuto vázanost nelze pohlížet jako na rozpor s právem obcí na samosprávu garantovanou Ústavou; vstupují-li proto obce, popř. žalobce či jiné obdobné právnické osoby, při výkonu samostatné působnosti do právních vztahů, pak se tyto právní vztahy řídí právními předpisy soukromého či veřejného práva, jimiž jsou takové právní vztahy regulovány, a to bez ohledu na to, že jejich stranou je obec při výkonu své samostatné působnosti, ledaže by výslovně příslušná právní úprava vylučovala pro takový případ jejich aplikaci. Rozdíl mezi výkonem samostatné působnosti obcí a jimi vykonávané přenesené působnosti spočívá v tom, že při výkonu přenesené působnosti jsou obce vázány nejen zákony a prováděcími předpisy, ale též usneseními vlády, směrnicemi ústředních správních úřadů apod. Pro posouzení dané věci je proto rozhodující, zda při zajišťování samostatné působnosti obcí spočívající v zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod se na obce (a tedy i na žalobce, který jejich samostatnou působnost v předmětné oblasti realizuje) vztahuje zákon o cenách či nikoliv.
Zákon o cenách v § 1 vymezuje předmět své úpravy. Podle odstavce 1 se vztahuje na uplatňování, regulaci a kontrolu cen výrobků, výkonů, prací a služeb pro tuzemský trh, včetně cen zboží z dovozu a cen zboží určeného pro vývoz; podle odstavce 3 platí postup podle tohoto zákona i pro převody práv a dále též pro převody a přechody vlastnictví k nemovitostem, včetně užívacích práv k nemovitostem. Z působnosti zákona jsou podle odstavce 4 vyloučeny odměny, úhrady, poplatky, náhrady škod a nákladů, úroky a tarify mezinárodní dopravy a spojů, upravené zvláštními předpisy. Z takto vymezeného předmětu úpravy zákona o cenách je nutno dovodit, že obce při výkonu své samostatné působnosti nejsou z dosahu zákona o cenách vyloučeny, a že se tedy na ně – a tím i na žalobce – zákon o cenách vztahuje; obce jsou tak povinny dodržovat při výkonu své samostatné působnosti povinnosti tímto zákonem uložené.
Ukládá-li proto zákon o cenách v § 2 odst. 3 prodávajícímu (pronajímateli) zákaz zneužít svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem (nájmem) za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk, vztahuje se tento zákaz i na obce, popř. na žalobce či žalobci obdobné právnické osoby, pokud majetek sloužící k plnění jejich samostatné působnosti zcizují nebo jej pronajímají. Pokud obce s takovým majetkem nakládají, nemají odlišné postavení od jiných prodávajících (pronajímatelů), byť předmětný majetek spravují jako veřejnoprávní
korporace
ve veřejném zájmu.Ani zákon o ochraně hospodářské soutěže obce, popř. právnické osoby jimi zřízené k výkonu jejich samostatné působnosti, z dosahu své regulace nevylučuje. Podle svého § 2 odst. 1 písm. a) se citovaný zákon vztahuje na fyzické a právnické osoby, které se účastní hospodářské soutěže, bez ohledu na to, zda jsou podnikatelé či nikoliv. Lze-li ze zákona o ochraně hospodářské soutěže dovodit, že hospodářskou soutěž lze charakterizovat jako činnost fyzických a právnických osob na relevantním trhu za účelem uspět v co nejširším rozsahu a získat na takto vymezeném trhu nejvýhodnější postavení, pak nepochybně i činnost obcí (popř. právnické osoby jimi k výkonu jejich působnosti zřízené) při zásobování pitnou vodou a odvádění a čištění odpadních vod, popřípadě při pronájmu zařízení k těmto účelům sloužících či jejich zcizování, je hospodářskou soutěží.
Pokud tedy žalobce pronajímal v předmětné době společnosti V. oddělitelný majetek obcí v jeho majetku a neoddělitelný majetek Vodárenské soustavy Jižní Čechy, byl povinen respektovat při sjednávání ceny nájmu ustanovení zákona o cenách. Svědčilo-li mu výhodnější hospodářské postavení, než v jakém se nacházel nájemce, stíhal jej podle § 2 odst. 3 zákona o cenách zákaz zneužít svého hospodářského postavení k získání nepřiměřeného hospodářského prospěchu tím, že do ceny nájmu zahrne neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk; pokud tento zákaz porušil, dopustil se porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 zákona o cenách.
Žalobce v dalším žalobním bodu namítá, že žalovaný ve svém rozhodnutí zaujal nesprávné stanovisko, že nájemné z pronajímaného majetku by mělo krýt výhradně potřeby reprodukce tohoto pronajímaného majetku, a nikoliv též investiční potřeby související s rozestavěnými stavbami majetku, který pronajímán není.
Námitka žalobce není důvodná. V předmětné věci byla posuzována cena nájemného sjednaná mezi žalobcem a společností V. smlouvou o nájmu vodohospodářských zařízení. Ukládá-li § 2 odst. 3 zákona o cenách zákaz zahrnout do sjednané ceny neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk, je třeba ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o cenách sjednanou cenu posuzovat ve vztahu k předmětu nájmu, neboť pronajímaný majetek je podle citovaného ustanovení zbožím, které je předmětem smlouvy o nájmu, uzavřené mezi žalobcem a uvedenou akciovou společností. Předmětná smlouva o nájmu se nevymyká obecné regulaci nájemních smluv předpisy soukromého práva a ani z hlediska zákona o cenách na ni nelze pohlížet jako na smluvní vztah, který regulaci zákona o cenách nepodléhá. Cena nájmu sjednaná mezi žalobcem a uvedenou společností, za předpokladu, že žalobci při uzavření nájemní smlouvy svědčilo výhodnější postavení, tak mohla ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o cenách zahrnovat pouze oprávněné náklady vztahující se k pronajatému majetku, nikoliv však náklady související se zajištěním dalších činností, které pro žalobce vyplývají z výkonu zákonem stanovené působnosti obcí při zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod. Z pohledu zákona o cenách rovněž není rozhodné, k jakému účelu jsou použity finanční prostředky získané ze smluvních ujednání, na něž se vztahuje ustanovení § 2 odst. 3 tohoto zákona; proto ani žalobcovo tvrzení (žalovaným nezpochybněné), že výnosy nájemného byly plně použity k tvorbě a správě veřejných statků žalobcem spravovaných, nemůže nic změnit na tom, že pokud cena nájemného zahrnovala neoprávněné náklady (náklady nesouvisející s pronajatým majetkem), porušil žalobce cenové předpisy podle § 15 odst. 3 zákona o cenách.
Podle další žalobcovy námitky je z ustanovení zákona o cenách, prováděcí vyhlášky k němu (vyhláška Ministerstva financí č. 580/1990 Sb.) i zákona o ochraně hospodářské soutěže patrno, že tyto právní předpisy se nemají vztahovat na případy, kdy finanční vztahy mají povahu financování zákonných povinností. Proto také zákon o cenách výslovně hovoří o hospodářském postavení (postavení subjektů v oblasti trhu), a nikoli o postavení jako takovém, neboť má být odlišeno, že postavení určitého subjektu plynoucí ze zákona a s ním spojené plnění zákonných povinností ve veřejném zájmu není postavením hospodářským (tržním). Žalovaný na tento problém naráží a v návaznosti na to (a podle názoru žalobce v rozporu se zákonem) konstruuje a aplikuje na daný případ jen některá hlediska uvedená v § 16 odst. 2 zákona o cenách a např. uzavírá, že není možno zjistit cenový vývoj na srovnatelných trzích, neboť takové trhy neexistují. Žalovaný podle žalobce zcela přehlíží, že nejde o absenci srovnatelného trhu z hlediska jeho faktické existence, ale o absenci ve smyslu právním, neboť obce a svazky jimi založené s vodohospodářským majetkem neobchodují, nevedou s ním (ani vést nesmějí) žádnou hospodářskou soutěž: tento majetek pouze budují, rozšiřují, ochraňují a zajišťují jeho provoz a do nájmu jej svěřují pouze tehdy, pokud je tím možno efektivněji zajistit zásobování vodou či svádění a čištění odpadních vod.
Jak již soud výše vyložil, nelze žalobci přisvědčit v tom, že zákon o cenách či zákon o ochraně hospodářské soutěže se nemají vztahovat na případy, kdy finanční vztahy mají povahu financování zákonných povinností; stejně tak to platí i o vyhlášce Ministerstva financí č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách. Ta – jako prováděcí předpis k zákonu o cenách – se může pohybovat jen v rámci zákona a k jeho provedení.
I když žalobcova námitka zpochybňující aplikaci ustanovení § 16 odst. 2 zákona o cenách směřovala ke zpochybnění, zda na daný vztah vůbec lze aplikovat ustanovení zákona o cenách, je třeba žalobci přisvědčit v tom, že žalovaný i správní orgán prvního stupně aplikovali ve svých rozhodnutích v rozporu se zákonem hlediska uvedená v ustanovení § 16 odst. 2 zákona o cenách. Rovněž tak je třeba žalobci přisvědčit, vytýká-li správním orgánům obou stupňů, že neprovedly žádná skutková zjištění k okolnosti zjištění cenového vývoje na srovnatelných trzích, i když jak v rámci jihočeského regionu, tak i celé republiky obdobné systémy zajišťování zásobování vodou existují a správní orgány, aniž provedly dokazování, se spokojily s konstatováním, že srovnatelný trh neexistuje a nelze sledovat ani obdobný cenový vývoj.
Zákon o cenách v § 16 odst. 2 stanoví kontrolním orgánům povinnost při posuzování toho, zda došlo ke zneužití hospodářského postavení při sjednání ceny, vycházet především z cenového vývoje na srovnatelných trzích, potřeby dosažení přiměřeného zisku, původní ceny a vývoje nákladů a dalších tržních podmínek hodných zřetele. I když uvedený výčet hledisek, z nichž má správní orgán při posuzování zneužití hospodářského postavení při sjednání ceny vycházet, je výčtem příkladmým, lze současně dovodit, že je povinností správního orgánu z takto příkladmo vypočtených hledisek vycházet a případně je, podle okolností konkrétního případu, doplnit i o hlediska další.
Žalovaný i správní orgán prvního stupně pochybili, pokud hledisko cenového vývoje na srovnatelných trzích, z něhož je třeba vycházet při posuzování zneužití hospodářského postavení při sjednání ceny podle § 2 odst. 3 zákona o cenách, spojují pouze s existencí trhu, na němž se uplatňuje účinná hospodářská soutěž. Zákon o cenách předmětné hledisko váže pouze na existenci srovnatelného trhu jako takového a cenový vývoj na něm, nikoliv však již na podmínku, že takovým trhem může být pouze trh, na němž existuje účinná hospodářská soutěž.
Soud se ztotožňuje se závěrem správních orgánů, že obcím, a tedy i žalobci, svědčí v předmětné věci monopolní postavení při pronajímání vodohospodářského zařízení, prostřednictvím kterého jsou uskutečňovány dodávky vody a odvádění a čištění odpadních vod. Stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 17. 3. 1998, které na podporu tohoto závěru správní orgány opatřily a učinily podkladem svého rozhodnutí a kterým soud provedl důkaz, bylo legitimním podkladem, vydaným správním orgánem v rámci působnosti stanovené v § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže.
Je nepochybné, že na trhu, na němž má soutěžitel monopolní postavení ve smyslu § 9 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, soutěžitel není soutěži vystaven; to však neznamená, že by v takovém případě trh neexistoval. Nachází-li se v takovém postavení žalobce jako dodavatel vody a čištění odpadů v příslušném regionu a v daném případě i jako pronajímatel vodohospodářských zařízení, prostřednictvím nichž jsou dodávky uskutečňovány, nevylučuje tato skutečnost sama o sobě existenci jiných srovnatelných trhů, na nichž se uskutečňují dodávky vody a čištění odpadů či jsou pronajímána vodohospodářská zařízení k těmto účelům sloužící, byť obcím, popřípadě právnickým osobám obdobným žalobci, na těchto trzích rovněž svědčí monopolní postavení. Jak vyplývá ze správního spisu i napadeného rozhodnutí, žalovaný existenci takových srovnatelných trhů nepopírá. Právní názor žalovaného o neexistenci srovnatelného trhu, a tím i o vyloučení zákonného hlediska posouzení cenového vývoje na srovnatelných trzích, z něhož měl podle § 16 odst. 2 zákona o cenách při posuzování zneužití hospodářského postavení žalobce při sjednání ceny nájmu vodohospodářských zařízení společnosti V. vycházet, je v rozporu se zákonem. Bylo povinností žalovaného zjistit a ověřit cenový vývoj na srovnatelných trzích, na nichž byla v posuzované době pronajímána vodohospodářská zařízení, a na základě takto zjištěných podkladů a ve spojení s dalšími zákonem stanovenými hledisky posoudit, zda žalobce při sjednání ceny nájmu zneužil své hospodářské postavení a porušil cenové předpisy či nikoliv; jestliže tak žalovaný neučinil, rozhodoval na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu.
Porovnání cenového vývoje na srovnatelných trzích je jedním z rozhodujících hledisek, z nichž musí posouzení zneužití hospodářského postavení žalobce při sjednání ceny pronajímaných vodohospodářských zařízení vycházet, a zjištění takové ceny má zásadní význam jak pro samotný úsudek o porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 zákona o cenách, tak i pro případnou výši sankce, pokud žalobce cenové předpisy porušil.
(šk)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.