Vydání 4/2023

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2023, čj. 9 As 116/2022-166)

V tomto řízení musel Nejvyšší správní soud posoudit otázku, zda žalovaní, jimiž jsou vybraná ministerstva a vláda, postupovali protiprávně tím, že nepřijali dostatečná opatření, jimiž by v reakci na klimatickou změnu poměrně snížili skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990. Tímto postupem mělo dojít k zásahu do práv žalobců.

Jak bude podrobně rozebráno níže, na tuto otázku odpověděl Nejvyšší správní soud záporně. Česká republika totiž v oblasti sjednávání závazků plynoucích z mezinárodního klimatického práva jedná kolektivně v rámci EU. Evropská unie sice přijala v roce 2020 kolektivní závazek snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990. Dosud ovšem nedošlo k závaznému „rozpočítání“ tohoto kolektivního závazku mezi jednotlivé členské státy v těch sektorech, v nichž je takové rozpočítání možné. Odporovalo by zdrženlivosti soudní moci, pokud by správní soudy vstupovaly již nyní do politických a legislativních procesů dosud probíhajících na unijní úrovni s kategorickými závěry o tom, jak má vypadat individualizovaný závazek ČR. Na ČR tak v tuto chvíli dopadají pouze výrazně méně ambiciózní povinnosti, jež jsou odrazem kolektivního závazku přijatého Evropskou unií již v roce 2015 a jež již byly promítnuty do nyní platného a účinného sekundárního práva EU. Závěr Městského soudu v Praze, že kolektivní závazek EU ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990 znamená závazek každého jednotlivého členského státu, včetně ČR, ke snížení právě v této výši, neobstál z důvodů podrobně vyložených níže. Takový závěr nebylo možné opřít ani o mezinárodní či ústavní garance lidských práv, a to zejména z důvodu jejich obecnosti.

Tím Nejvyšší správní soud samozřejmě nijak nezpochybňuje existenci člověkem vyvolané klimatické změny, ani povinnost žalovaných na ni svou aktivitou reagovat. Nejvyšší správní soud se ovšem v tomto rozsudku z důvodů níže vyložených nemohl vyjadřovat a nevyjádřil k obecnějším otázkám, zda opatření žalovaných reagující na klimatickou změnu byla obecně dostatečná, či nikoli.

Žalobci podali k městskému soudu žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaných, spočívajícímu v tom, že státní orgány jsou pasivní v oblasti ochrany před změnou klimatu a jejími škodlivými následky (dále jen „klimatická žaloba“). Uvedli jednak hrozby do budoucna, pokud lidstvo zhruba do roku 2030 radikálně nesníží své skleníkových plynů, a jednak konkrétní negativní dopady, které již v současnosti pociťují jednotliví žalobci.

Žalobce a) je zapsaným spolkem, jehož cílem je ochrana přírody a krajiny. Sdružuje přes dvě stě osob, které se cítí ohroženy změnou klimatu, proto je i žalobce a) jako celek dotčen na právu na příznivé životní prostředí. Žalobci b), c), d) a e) jsou fyzické osoby, namítající zásah do práva na život, na ochranu zdraví a na soukromý a rodinný život; žalobce e) navíc doložil zprávu z psychologického vyšetření svědčící o zhoršení jeho psychického stavu v souvislosti s klimatickou krizí. Žalobci b) a c) jsou zemědělci a při své zemědělské činnosti se potýkají s důsledky změny klimatu, neboť čelí suchu a nedostatku vody v krajině, posunu vegetačních období, snižování frekvence a kvality seče a poškození ovocných stromů. Žalobce d) se jako člen rodinného závodu podílí na obhospodařování pozemků určených k plnění funkce lesa, na nichž se v důsledku vyšších teplot, delšího vegetačního období a delších epizod sucha vytvářejí podmínky příznivé pro výskyt lesních škůdců, což ve svém důsledku snižuje ekonomickou i environmentální hodnotu lesa, a zasahuje tak do jeho vlastnického práva a práva vykonávat hospodářskou činnost. Vlastníkem pozemků určených k plnění funkce lesa je i žalobce g). Žalobkyně f) se cítila dotčena na vlastnickém právu a právu na územní samosprávu, jednak jako vlastnice lesa dotčeného vlivem degradace lesních porostů, eroze příkrých svahů a častých pádů stromů na turismus a volnočasové aktivity občanů na svém území, jednak v důsledku snížení biodiverzity, výskytu chráněných druhů rostlin a živočichů a úbytku pitné vody ve studnách a studánkách na svém území. Dále žalobci uvedli dopady, které pociťují i všechny ostatní osoby (zvýšení počtu tropických dnů, snížení počtu mrazových dnů, zvýšení výskytu povodní a požárů vegetace, změny distribuce vegetačních pásem, dopad na produkci zemědělských plodin a na stav lesů, zejména jehličnatých, zvýšená zdravotní zátěž v důsledku veder a povodní a také tzv. environmentální úzkost). Zásah do jejich práv měl započít nejpozději dne 4. 11. 2017, kdy se ČR stala smluvní stranou Pařížské dohody.

Žalovaným vytýkali žalobci nedostatečnou aktivitu v oblasti ochrany klimatu, která prostupuje celkovým přístupem žalovaných ke změně klimatu, ať se jedná o nastavení cílů rozhodných strategických dokumentů, přípravu dotačních politik, návrhy legislativy, usměrňování správní praxe a v případě vlády o řízení, sjednocování a kontrolu činnosti ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy. Proti takové nečinnosti se lze bránit jedině žalobou na ochranu před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.

Rozlišili na straně jedné mitigační opatření, směřující ke snižování emisí skleníkových plynů, a na straně druhé adaptační opatření, směřující k přizpůsobení obyvatel, hospodářství a životního prostředí novým podmínkám, jako jsou vlny veder a sucha či dopady na lidské zdraví. Nedostatečnost mitigačních a adaptačních opatření vede jednak k zásahu do individuálních práv žalobců, jednak porušuje ochranu klimatu, což zakládá zásah do práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). K pasivní legitimaci jednotlivých žalovaných připomněli, že Ministerstvo životního prostředí (dále jen „MŽP“) je podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen „kompetenční zákon“), ústředním orgánem státní správy pro státní ekologickou politiku, ochranu ovzduší, přirozené akumulace vod, zemědělského půdního fondu a posuzování vlivů na životní prostředí. Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“) odpovídá za využití nerostného bohatství, energetiku a teplárenství, které jsou hlavním zdrojem emisí skleníkových plynů. Ministerstvo dopravy (dále jen „MD“) spravuje dopravu a odpovídá za tvorbu a uskutečňování státní politiky v oblasti dopravy. Do Ministerstva zemědělství (dále jen „MZ“) náleží vodní hospodářství, zemědělství a ochrana lesů, tj. složky životního prostředí obzvlášť významné z hlediska adaptace na změnu klimatu. Vláda má ve vztahu k namítaným zásahům koordinační a sjednocující funkci dle § 28 odst. 1 kompetenčního zákona.

Z Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu (č. 80/2005 Sb. m. s.; dále jen „UNFCCC“, neboli ) z roku 1992 dovodili žalobci povinnost žalovaných poměrně snížit skleníkových plynů na úroveň odpovídající globální potřebě snížení emisí skleníkových plynů. Tu doložili různými mitigačními scénáři, jež by měly udržet globální nárůst teploty do konce 21. století pod 2 C, v závislosti na uhlíkovém rozpočtu pro celý svět (celkové množství antropogenních, tedy člověkem způsobených, emisí skleníkových plynů, které je možné vypustit, aniž by byla překročena sjednaná maximální hladina globálního oteplování), respektive na čerpání jeho poměrné části připadající na ČR. Vědeckými studiemi prokazovali, že ČR nevykazuje dostatečné tempo snižování emisí, jež by bylo nutné pro dodržení jejího uhlíkového rozpočtu. Z judikatury různých zahraničních soudů dovodili, že každý stát, včetně ČR, je odpovědný za konkrétní příspěvek ke změně klimatu, který způsobil, a nemůže nechávat řešení problému globálního oteplování na zbytku světa. Strategické cíle orgánů výkonné moci jsou vyjádřeny v Politice ochrany klimatu v ČR, schválené usnesením vlády č. 207 ze dne 22. 3. 2017 (dále jen „POK“). Zde vyjádřené cíle však nenaplňují požadavky Pařížské dohody a vedly by k významnému přečerpání uhlíkového rozpočtu ČR (pro období po roce 2020 jde kumulativně o vypuštění emisí CO v množství asi 2,5krát vyšším, než předpokládá pro ČR Pařížská dohoda). Některá opatření obsažená v POK k ochraně klimatu vůbec nepřispívají (uhlíková daň či příprava zákona o snižování závislosti na uhlíkových palivech). Konkrétní výtky žalobců směřovaly i vůči tomu, jak žalovaní naplňují novou Státní politiku životního prostředí České republiky 2030 s výhledem do 2050 (schválená usnesením vlády č. 21 ze dne 11. 1. 2021), jež reflektuje cíl EU, schválený v prosinci 2020, snížit skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % oproti roku 1990. Žalobci shrnuli, že strategické dokumenty ani reálné kroky žalovaných neodpovídají právní povinnosti předcházet nebezpečné změně klimatu a nevedou k udržení růstu globální teploty pod 1,5 C, respektive 2 C. Žalovaní tak selhávají ve své prevenční povinnosti, čímž zasahují zejména do práva žalobců na příznivé životní prostředí.

Žalovaní neplní ani svou povinnost přijímat dostatečná opatření k adaptaci na změnu klimatu, jež vyplývá zejména z pozitivních závazků pro realizaci práva na život a na ochranu soukromého a rodinného života, ale také z čl. 7 odst. 2 Pařížské dohody a § 9 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Strategie a plány žalovaných zjevně nevedou k cíli dosažení potřebné míry adaptace, a navíc řada opatření ze základních programových dokumentů k adaptaci z roku 2015 (Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR a Národní akční plán adaptace na změnu klimatu, který byl přijat k implementaci této strategie a obsahuje zvláštní cíle pro jednotlivé sektory) ani není dostatečně plněna, jak přiznalo i samo MŽP.

Žalobci proto požadovali, aby městský soud deklaroval, že žalovaní svou nečinností porušili § 11 ve spojení s § 5 a § 8 zákona o životním prostředí, čl. 2 odst. 1 písm. a), čl. 2 odst. 2, čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Pařížské dohody a § 21 kompetenčního zákona, čímž zasáhli do ústavně zaručených veřejných subjektivních práv žalobců dle čl. 6, 11, 31 a 35 Listiny, a čl. 2 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „EÚLP“). Žalobci dále požadovali, aby soud žalovaným nařídil nezákonný zásah ukončit přijetím nezbytných a přiměřených opatření ke snížení emisí skleníkových plynů a k adaptaci na změnu klimatu, a to ve lhůtě šesti měsíců od vynesení rozsudku.

Městský soud o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 15. 6. 2022, čj. 14 A 101/2021-248. Vůči vládě žalobu odmítl (výrok I.). Vláda sice může výjimečně vystupovat jako správní orgán, její usnesení může mít povahu individuálního správního aktu a její nečinnost může být nezákonným zásahem. Žalobci však ve věci namítali exekutivní nečinnost žalovaných, která měla v případě vlády spočívat ve smyslu § 28 odst. 1 kompetenčního zákona v nedostatečné koordinaci ministerstev při řešení klimatické krize a ve schvalování nedostatečně ambiciózních strategických a koncepčních dokumentů. Při této činnosti vystupuje vláda jako nositel vládní moci, kterou uplatňuje dovnitř veřejné správy přijímáním usnesení vlády. Její (ne)činnost nesměřovala vůči adresátům působení veřejné správy, ale výhradně dovnitř veřejné správy. Nemá tudíž v dané věci pasivní legitimaci.

Aktivní procesní legitimaci pro řízení podle § 82 s. ř. s. měli všichni žalobci.

Podle městského soudu bylo splněno všech pět podmínek pro konstatování nezákonného zásahu. K podmínce (i) zkrácení na právech žalobců městský soud konstatoval, že žalobní námitky směřují k ochraně klimatu, tj. k ochraně veřejného zájmu na příznivých podmínkách života na Zemi, čímž přesahuje institut zásahové žaloby. Žalobci však kromě toho poukazovali na hrozící nedostatek vody na místní úrovni, na zvýšení průměrné teploty a s tím spojené zdravotní dopady a na častější požáry, vlny sucha a povodně. Takto vymezený zásah do práva na příznivé životní prostředí je přímý, neboť již nejde o globální následky změny klimatu, ale o jejich místní nežádoucí projevy. Skutečnost, že se zásah týká práv relativně neurčité množiny dalších osob, totiž celé populace ČR, sama o sobě nevylučuje přímé zkrácení práv žalobců, kteří do této skupiny náleží. Obdobně postupoval Správní soud v Berlíně (), který v bodě 73 rozsudku ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 10 K 412/18, uvedl: „“ S tímto přístupem se městský soud ztotožnil, neboť přímost zásahu není vyloučena tím, že jsou žalobci bezprostředně zkráceni na právech teprve nepříznivými dopady změny klimatu, nikoli samotnou údajnou nezákonnou nečinností žalovaných při ochraně klimatu. Opačný výklad by však podle městského soudu představoval přehnaný právní formalismus znemožňující klimatickou litigaci.

K podmínce (ii) městský soud shledal, že globální oteplování způsobené vypouštěním skleníkových plynů nepříznivě ovlivňuje klimatické podmínky potřebné k lidskému životu, čímž zasahuje do práva na příznivé životní prostředí, které je zaručeno čl. 35 odst. 1 Listiny, chránícím i právo na žití v klimatických podmínkách umožňujících nerušený výkon životních potřeb člověka. K samotnému konstatování zásahu postačuje zjištění změn k horšímu, s ohledem na princip předběžné opatrnosti dle § 13 zákona o životním prostředí tedy není rozhodné, že nejzávažnější dopady změny klimatu zatím nenastaly.

Podmínku (iii) zásahu posuzoval městský soud samostatně ve vztahu k mitigačním a k adaptačním opatřením. Ani z bodu 46 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018-62, neplyne kategorický závěr, že soud nemůže nikdy Pařížskou dohodu přímo použít. Pařížská dohoda naopak představuje výkladovou pomůcku pro určení rozsahu povinností žalovaných plynoucích z práva na příznivé životní prostředí. Pařížská dohoda přímo nevymezuje uhlíkový rozpočet ČR, ale konečný cíl mezinárodního společenství směřující k odvrácení nebezpečné změny klimatu. Teploty, které nesmějí být překročeny do konce století, samy o sobě k soudnímu přezkumu nedostačují, protože z nich na první pohled není jasné, jaký podíl má konkrétní stát. Žalobci doložili národní uhlíkový rozpočet určený univerzitním posudkem, podle nějž je určený uhlíkový rozpočet ČR 800 Mt CO od ledna 2021 do konce století. Proces výpočtu popsaný v tomto posudku však podle městského soudu obsahuje příliš mnoho proměnných, např. snížení uhlíkového rozpočtu za roky 2018 a 2019, způsob přiřazení rozpočtu rozvinutým zemím, EU za rok 2018, přepočet pomocí tzv. namísto HDP atd. V mezinárodním společenství či vědecké komunitě neexistuje přesvědčivá shoda určující konkrétní závazek ČR. Žalované proto nezavazuje hodnota národního uhlíkového rozpočtu vypočítaná tímto postupem. Ani Pátá a Šestá hodnotící zpráva Mezivládního panelu pro změnu klimatu, konkrétně zpráva Třetí pracovní skupiny týkající se mitigace, neuvádí konkrétní uhlíkový rozpočet ČR, jehož optikou by bylo možné posuzovat plnění zákonných povinností žalovaných. V bodě 13.2.2 kapitoly 13 zprávy Třetí pracovní skupiny je uvedeno, že uhlíkový rozpočet může být stanoven formou národně určeného příspěvku k cíli Pařížské dohody (dále jen „NDC“, neboli ). To však není případ ČR, jejíž příspěvek je stanoven skrze NDC Evropské unie (dále jen „EU NDC“), a to procentuálním snížením emisí o 55 % do roku 2030.

Městský soud proto zjišťoval, zda jsou cíle Pařížské dohody specifikovány jinak než pomocí uhlíkového rozpočtu. Smluvní strany Pařížské dohody mají povinnost každých pět let (2020, 2025 atd.) zaslat své NDC sekretariátu UNFCCC. Z rejstříku UNFCCC vyplývá, že příspěvek ČR k cílům Pařížské dohody je stanoven v prvním aktualizovaném EU NDC ze dne 18. 12. 2020. Skutečnost, že EU NDC neobsahuje jednotlivé příspěvky členských států EU ve smyslu čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody, nemůže vyloučit odpovědnost těchto států dle jejího čl. 4 odst. 18. Opačný výklad by popíral smysl a účel Pařížské dohody, která je založena na odpovědnosti jednotlivých členských států organizace regionální hospodářské integrace a společné odpovědnosti těchto států s danou organizací (městský soud v tom odkázal na rozsudek nizozemského Nejvyššího soudu () ze dne 20. 12. 2019, , dále jen „“, bod 7.3.2). Vzhledem k tomu, že ČR neposkytla sekretariátu UNFCCC vlastní NDC, zdánlivě by stačilo k vyloučení její odpovědnosti, aby EU uvedla v zastoupení svých členských států společný cíl snížení emisí bez konkrétního cíle pro jednotlivé státy. ČR se však neúčastní režimu Pařížské dohody pouze zprostředkovaně skrze své členství v EU, ale také samostatně. Účinná kontrola plnění Pařížské dohody vyžaduje, aby smluvní strany měly stanoveny určité příspěvky. Proto je nutno příspěvek ke snížení emisí dle EU NDC vykládat též jako individuální, nikoli pouze jako celounijní.

Na základě výkladu anglického znění čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody dospěl městský soud k závěru, že toto ustanovení stanoví povinnost implementovat mitigační opatření směřující k dosažení cíle NDC. Z hlediska systematiky vzal v potaz také UNFCCC, coby dřívější mezinárodní smlouvu, na niž Pařížská dohoda navazuje. UNFCCC stanovuje základní rámec ochrany klimatu na mezinárodní úrovni a její čl. 4 odst. 1 písm. b) zakládá povinnost smluvních stran implementovat mitigační opatření stanovená v národních programech. UNFCCC v čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 2 písm. a) a b) obsahuje obdobné povinnosti jako čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody, avšak s tím podstatným rozdílem, že je nespojuje s cílem stanoveným v NDC. Právě důraz Pařížské dohody na NDC, který je zjevný z jejího čl. 4 odst. 2 věty druhé a čl. 4 odst. 17, vede k naplnění povinností plynoucích z UNFCCC. Městský soud proto shrnul, že čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody po smluvní straně požaduje, aby její mitigační opatření směřovala k dosažení cíle NDC. Závazek ČR přijímat mitigační opatření s cílem dosáhnout snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990 je proto dle městského soudu dostatečně konkrétní, aby jej mohl přímo aplikovat a jeho plnění přezkoumat.

Na tomto závěru podle městského soudu nic nemění ani to, že na úrovni EU bylo dne 30. 6. 2021, jako součást Zelené dohody pro Evropu, přijato nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119, kterým se stanoví rámec pro dosažení klimatické neutrality a mění nařízení (ES) č. 401/2009 a nařízení (EU) 2018/1999 („evropský právní rámec pro klima“). To představuje právní rámec pro příspěvek EU jako celku k cílům Pařížské dohody. Nový cíl EU v podobě snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s úrovní z roku 1990 bude postupně vtělen do pramenů sekundárního práva EU v oblasti ochrany klimatu, které zakládají jednotlivým členským státům určité povinnosti. Skutečnost, že snížení emisí o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám roku 1990 dosud EU nepromítla do podoby konkrétních národních cílů (skrze novelizaci sekundárního práva tzv. balíčkem „Fit for 55“), nevylučuje závaznost Pařížské dohody pro ČR. Ochrana klimatu na úrovni EU bez dalšího nepodmiňuje ochranu podle Pařížské dohody, oba nástroje působí vedle sebe a mohou se překrývat. EU sice může členským státům uložit dílčí redukční povinnosti odvíjející se od HDP, nicméně ani případné budoucí stanovení nižších individuálních redukčních cílů jednotlivým státům EU v porovnání s EU NDC [dle přílohy návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/842 o závazném každoročním snižování emisí skleníkových plynů členskými státy v období 2021–2030 přispívajícím k opatřením v oblasti klimatu za účelem splnění závazků podle Pařížské dohody a o změně nařízení (EU) č. 525/2013, má ČR snížit skleníkových plynů do roku 2030 oproti úrovním v roce 2005 o 26 %] nevylučuje ambicióznější závazek ČR podle Pařížské dohody (shodně rozsudek , bod 7.3.3, druhý pododstavec), protože ČR je sama smluvní stranou Pařížské dohody. Pokud se cíle členských států EU obsažené v sekundárním právu EU odlišují od cílů smluvních stran Pařížské dohody, pak se při posuzování jejich odpovědnosti uplatní podle městského soudu vyšší standard ochrany. Městský soud nadto poukázal na § 5 zákona o životním prostředí, který umožňuje zatěžovat území pouze takovou lidskou činností, při níž nedochází k poškozování životního prostředí, a na jeho § 9 a § 13, obsahující princip prevence a předběžné opatrnosti.

Městský soud proto dále zjišťoval, zda ČR řádně plní závazek plynoucí jí z čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody ve spojení s EU NDC, tj. zda provádí vnitrostátní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % ve srovnání s rokem 1990. Tento závazek je podle teorie lidských práv tzv. progresivním (postupným) závazkem plynoucím z práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny (nález ÚS ze dne 23. 1. 2018, sp. zn. I. ÚS 2637/17, č. 10/2018 Sb. ÚS, bod 46), protože nezavazuje přímo k okamžitému splnění redukčního cíle, nýbrž k náležité péči při přijímání mitigačních opatření, která povedou ke splnění tohoto cíle v budoucnu. Podle městského soudu nelze s ohledem na princip předběžné opatrnosti dle § 13 zákona o životním prostředí čekat s kontrolou plnění Pařížské dohody až do roku 2030 a připustit těžko odstranitelné poškození klimatu způsobené případnou nečinností žalovaných v dřívějších letech. Navíc dle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody mají státy povinnost provádět vnitrostátní mitigační opatření tak, aby dosáhly cílů stanovených ve svých příspěvcích, což je povinnost okamžitá. Závazek mít dostatečně určitý a realistický plán konkrétních mitigačních opatření, který povede k dosažení daného výsledku (snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990), je tedy závazkem okamžitým; žalovaní jej měli splnit nejpozději ke dni 18. 12. 2020. Povinnost náležité péče spočívá v učinění přiměřených kroků vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů dle EU NDC, ve smyslu pravidel environmentální spravedlnosti vyjádřených v čl. 4 odst. 13 a 14 Pařížské dohody. Podle principu předběžné opatrnosti dle § 13 zákona o životním prostředí nelze přijetí mitigačních opatření odkládat, takže opatření by měla být včasná. Z toho dovodil, že závazek mít dostatečně určitý a realistický plán konkrétních mitigačních opatření, který povede ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 proti hodnotám v roce 1990, je závazkem okamžitým a žalovaní jej měli plnit nejpozději ke dni 18. 12. 2020, kdy byl formálně oznámen EU NDC.

Dle městského soudu je splnění závazku z Pařížské dohody do roku 2030 za stávajících podmínek možné, ale vyžaduje přijetí dodatečných opatření. Ačkoli lze plnění POK posuzovat spíše kladně, protože u všech tematických sektorových a průřezových oblastí (s výjimkou monitoringu) přesahuje podíl počtu splněných a průběžně plněných opatření 50 %, nejedná se o plnění bezchybné. Největší nedostatky zjistil městský soud u průřezových politik a opatření a v oblasti energetiky, kde byla více než třetina z celkového počtu opatření plněna jen částečně, případně nebyla plněna vůbec. Městský soud uvedl v bodě 269 rozsudku další oblasti s nezanedbatelným počtem opatření plněných pouze částečně nebo dosud v přípravě: sektor implementace, monitoringu a vyhodnocování, sektor konečné spotřeby energie a sektor mezinárodní ochrany klimatu a rozvojové spolupráce. Zemědělství a lesnictví si zdánlivě počínají dobře (pouze zhruba 18 % opatření je plněno částečně nebo v přípravě a zbytek je plněn průběžně), ale ze závěrečného doporučení vyplývá nutnost zásadně přehodnotit dosavadní přístupy v rámci druhové skladby lesa a při obnově lesních porostů ctít jejich přirozenou druhovou skladbu. Dle samotného MŽP stávající opatření nestačí k dosažení cíle Pařížské dohody, neboť na s. 33 a 34 vyhodnocení POK konstatovalo: „.“ Totožný závěr vyplývá z národní inventury antropogenních emisí skleníkových plynů pro ČR uveřejněné v roce 2021.

Městský soud dále zjišťoval, zda jednotliví žalovaní připravují transparentní, přesná a úplná mitigační opatření k nápravě nedostatků zjištěných ve vyhodnocení POK ze září 2021. Žalovaní neuvedli žádný legitimní důvod, proč je aktualizace POK plánována až na rok 2023, resp. proč je výstup posouzení dopadů balíčku „Fit for 55“ nezbytný pro plnění individuálního závazku ČR dle Pařížské dohody. Usnesení vlády č. 207 z 22. 3. 2017 sice MŽP ukládá povinnost zpracovat aktualizaci POK do 31. 12. 2023, jedná se však pouze o nejzazší možný termín. MŽP ovšem musí postupovat v souladu s progresivní povahou závazku podle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody a bez zbytečného odkladu vypracovat určitá a úplná mitigační opatření směřující k dosažení cíle EU NDC.

V prodlení s plněním této povinnosti je nejen MŽP, ale též ostatní žalovaní. Právě koordinovaný, integrovaný a výrazně nadresortní přístup při přípravě a implementaci POK podmiňuje její následnou účinnost. Všechna žalovaná ministerstva mají ve své kompetenci oblasti, které se týkají vypouštění skleníkových plynů do ovzduší či jejich redukce. Soudní zákaz pokračovat v porušování práv žalobců tudíž nemůže směřovat pouze proti jednomu žalovanému, ale vůči všem žalovaným ministerstvům. Všichni žalovaní jsou nečinní v rozporu s Pařížskou dohodou, protože doposud společně nepřipravili konkrétní plán mitigačních opatření (včetně jejich obsahu, časového rámce plnění a očekávaného přínosu) k překlenutí rozdílu ve snižování emisí mezi scénářem se stávajícími politikami a opatřeními (pokles emisí o 45,1 %) a scénářem s dodatečnými opatřeními (pokles emisí o 57 %) dle str. 34 vyhodnocení POK. V okamžiku soudního rozhodnutí nebylo zřejmé, jakým konkrétním způsobem chce ČR svého závazku dosáhnout. Aktualizované EU NDC bylo přijato sekretariátem UNFCCC dne 18. 12. 2020 a žalovaní nemají rozumný důvod vyčkávat s vypracováním a následnou implementací opatření až do roku 2023.

Za splněné označil městský soud i podmínku, že (iv) , a podmínku (v) . Připustil, že ke změně klimatu by došlo i v případě dostatečné činnosti žalovaných při mitigaci a adaptaci na změnu klimatu. Kdyby však žalovaní řádně plnili své závazky, klimatická změna by byla mírnější a odvrácení její nebezpečné verze by bylo pravděpodobnější. Nekonání žalovaných je dílčí příčinou stávajících nepříznivých dopadů změny klimatu. Individuální odpovědnost smluvních států Pařížské dohody nelze vyloučit s odkazem na výši emisních příspěvků jiných států. Takový přístup by znemožnil účinnou právní ochranu v případě, že daný stát není dle světového měřítka významným emitentem skleníkových plynů, a neodpovídal by zásadě společné, byť rozdílné, odpovědnosti smluvních stran podle čl. 2 odst. 2 Pařížské dohody (k tomu odkázal na bod 5.7.7 rozsudku a na bod 74 rozsudku Správního soudu v Berlíně ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 10 K 412/18). Nečinnost žalovaných zkrátila žalobce na jejich právu na příznivé životní prostředí, byť se na tomto následku podílely také jiné příčiny.

Výrokem III. rozsudku proto městský soud konstatoval, že zásah MŽP, MPO, MZ a MD spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 je nezákonný. Výrokem IV. jim zakázal v tomto porušování práv žalobců pokračovat.

Městský soud naopak nezkoumal, zda byli žalobci v důsledku nečinnosti žalovaných zkráceni také na právu vlastnickém, právu na soukromý a rodinný život, právu na život a zdraví, právu vykonávat hospodářskou činnost a právu na samosprávu. Právní postavení žalobců by případným konstatováním zkrácení na těchto právech nebylo nijak dotčeno, protože pro nápravu trvajícího zásahu dle § 87 odst. 2 s. ř. s. je rozhodující konkrétní vymezení zásahu, nikoli počet zasažených práv.

Naopak výrokem V. zamítl žalobu v části směřující vůči neprovedení dostatečných adaptačních opatření. V čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody smluvní strany stanovily globální adaptační cíl zahrnující zvyšování adaptační kapacity, posilování odolnosti a snižování zranitelnosti vůči změně klimatu s cílem přispět k udržitelnému rozvoji a zajistit přiměřenou reakci v oblasti adaptace v souvislosti s teplotním cílem uvedeným v čl. 2. Na úrovni EU je povinnost adaptace upravena v čl. 5 nařízení 2021/1119. Žalovaní jsou na jeho základě povinni přijmout a provádět adaptační opatření, nikoli dosáhnout konkrétních cílů v určitém čase. Volba konkrétních adaptačních opatření náleží do správní úvahy žalovaných, kteří jsou k ní odborně způsobilí, a správnímu soudu s ohledem na princip dělby moci nepřísluší do této oblasti zasahovat.

Městský soud sice neměl k dispozici vyhodnocení plnění adaptačních cílů dle čl. 14 Pařížské dohody, které bude provedeno až v roce 2023, čerpal však z rozsáhlého posouzení adaptace na národní úrovni v podobě vyhodnocení, které v roce 2019 provedlo MŽP a Česká informační agentura životního prostředí (CENIA) na základě Národního akčního plánu adaptace na změny klimatu z konce roku 2019. Na tomto základě shledal, že většina adaptačních opatření je splněna nebo průběžně plněna. Existují však také opatření, která jsou plněna částečně, případně nejsou plněna vůbec. Dle městského soudu jsou závažnými nedostatky zejména snížená adaptační schopnost lesů, které jsou z velké části složeny z dřevinných monokultur; rostoucí nebezpečí větrné a vodní eroze zemědělské půdy; nevhodně provedená odvodňovací zařízení působící zrychlený odtok vody z krajiny; nestanovení vhodných způsobů hospodaření a nemotivování zemědělsky hospodařících subjektů v říčních nivách k použití vhodných postupů hospodaření.

Městský soud také posuzoval, zdali žalovaní v okamžiku rozhodnutí soudu splnili povinnost přijmout a provádět adaptační strategii, plynoucí z čl. 5 odst. 4 nařízení 2021/1119. Zaměřil se výhradně na postup MŽP a MZ, neboť žalobci namítali pochybení při adaptaci v oblasti ochrany půdy, lesa a vody, kterých se měla dopustit právě tato ministerstva. Při tomto posouzení označil přijetí aktualizovaného Národního akčního plánu adaptace na změny klimatu pro období 2021–2025 v září 2021 za splnění povinnosti žalovaných přijmout adaptační plán podle čl. 5 odst. 4 nařízení 2021/1119, protože navržená adaptační opatření reagují zejména na nepříznivé následky změny klimatu v oblasti lesního a vodního hospodářství a zemědělství; materiál vznikl v široké meziresortní spolupráci při zapojení vědeckých institucí a nevládních neziskových organizací; a čerpal z odborných analytických podkladů. Navržená adaptační opatření směřují ke zvyšování adaptační kapacity ve smyslu čl. 7 odst. 1 Pařížské dohody a čl. 5 odst. 1 nařízení 2021/1119.

Městský soud se též zabýval splněním povinnosti provádět adaptační opatření. Důkazy předložené na jeho výzvu žalovanými označil za přesvědčivé, protože obsahovaly specifikaci opatření a úkolů, uváděly kontaktní osoby, vyhodnocení plnění k roku 2022, a zejména plán plnění, popis dosavadního plnění, jakož i rozhodné skutečnosti bránící plnění daného úkolu. Městský soud shrnul, že žalovaní postupují v oblasti adaptace na změnu klimatu kupředu, byť některá opatření plní s různou mírou úspěšnosti.

Rozsudek městského soudu napadli kasačními stížnostmi jednak žalobci a) a f), jednak samostatně žalovaní 2), 3), 4) a 5), tedy MŽP, MPO, MZ a MD.

2.1 Kasační stížnost MŽP

Žalovaný 2), tedy MŽP, napadl kasační stížností výroky III., IV. a VI. napadeného rozsudku. Podle MŽP městský soud nesprávně posoudil právní povahu a rozsah klimatických závazků ČR. Evropská unie a všechny její členské státy dosáhly Dohody o společném postupu dle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody. Česká republika se tak jako člen této Dohody o společném postupu dne 18. 12. 2020 zavázala formou EU NDC jednat při plnění závazků Pařížské dohody společně s ostatními stranami této dohody a výhradně dle jejích podmínek v souladu s čl. 4 odst. 16, 17 a 18 Pařížské dohody.

Městský soud nesprávně vyhodnotil splnění podmínky dotčenosti u jednotlivých žalobců. Ve vztahu k žalobci a) vycházel z nesprávného závěru, že environmentální spolky mohou namítat zásahy do práva na příznivé životní prostředí kdykoli, a to i pokud mají být způsobeny obecně závaznými opatřeními s celostátní působností. V takovém případě však už nejde o zásahovou žalobu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., nýbrž o tzv. žalobu ve veřejném zájmu (), jejíž přezkum je českým právním řádem vyloučen. Žalobci v řízení neunesli břemeno tvrzení ani břemeno důkazní, když neuvedli konkrétní skutečnosti a důvody, proč se podle nich jednání žalovaných stalo nezákonným a je možné je považovat za nezákonný zásah.

MŽP označilo za rozporné a zmatečné, pokud městský soud na jedné straně uznal, že žalovaná ministerstva nezákonně zasahovala do veřejných subjektivních práv žalobců, přičemž k tomuto zásahu došlo primárně na základě usnesení vlády (v odůvodnění rozsudku výslovně vytkl pouze neaktualizování POK z roku 2017, jež je pro jednotlivá ministerstva závazná), a na druhé straně zároveň žalobu proti vládě odmítl.

Městský soud také při posouzení věcné projednatelnosti a následné důvodnosti žaloby nezodpověděl správně zásadní otázku, co to věcně jsou tzv. vnitrostátní mitigační opatření podle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody a jakou právní formu mohou mít. Dle MŽP musejí být mitigační opatření chápána tak, že se jedná o všechny prostředky, které má stát k dispozici k prosazení klimatických cílů, ke kterým se zavázal. Pokud má být dosaženo cílů Pařížské dohody ve vztahu ke zmírnění globální změny klimatu, musí se zapojit většina veřejnosti (rozhodující je i spotřebitelské chování), nevládní sektor, obce a soukromý sektor, nikoli pouze stát prostřednictvím zásahů státních orgánů. Stát má totiž jen omezenou možnost urychlit přechod ke klimaticky neutrálnímu hospodářství a společnosti. Žádný z druhů státních mitigačních opatření nemá v českém právním řádu takovou právní formu, aby mohla přímo zasahovat do práv žalobců (resortní strategie a plány schválené usnesením vlády), popřípadě se jedná o činnost, která nemůže podléhat soudnímu přezkumu ze strany správních soudů. Pokud žádný z druhů státních mitigačních opatření nesplňuje podmínku přezkoumatelnosti správním soudem v rámci řízení o nezákonném zásahu, nemůže tuto podmínku splňovat ani nedostatečný plán přijetí takových opatření, který městský soud uznal za nezákonný zásah v bodě 280 napadeného rozsudku. Správním soudům je svěřena pravomoc přezkoumávat akty a nečinnost správních orgánů, nikoli nahrazovat zákonodárnou iniciativu a nastavovat vládní politiku, tedy vstupovat do moci zákonodárné a výkonné.

MŽP v řízení před městským soudem doložilo, že k plnění svých mezinárodních klimatických závazků zavedlo a průběžně provádí celou řadu účinných vnitrostátních mitigačních opatření, což městský soud bez řádného zdůvodnění nevzal v úvahu. Stejně tak městský soud nevzal v úvahu, resp. nesprávně posoudil obsah a podobu mezinárodních klimatických závazků ČR, přestože MŽP v řízení jasně uvádělo, proč je při jeho snaze o dosažení cílů Pařížské dohody stěžejní evropská klimatická politika a evropský právní rámec (především probíhající revize evropských předpisů navržená Komisí v rámci balíčku „Fit for 55“), a to s odkazem na zásadní skutečnost, že členské státy a EU uzavřely a společně oznámily sekretariátu UNFCCC koncem roku 2020 Dohodu o společném plnění společného vnitrostátně stanoveného příspěvku EU NDC, jejíž podmínky jsou pro ČR závazné ve smyslu čl. 4 odst. 2 a 16, 17 a 18 Pařížské dohody.

Vnitřní rozpor rozsudku spočíval také v tom, že dle jeho bodů 322 a 328 žalovaná ministerstva nezákonně zasahují do práva žalobců na příznivé životní prostředí, protože v rozporu s čl. 4 odst. 2 větou druhou Pařížské dohody nemají konkrétní plán mitigačních opatření potřebných k dosažení snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 v porovnání s hodnotami v roce 1990. Výrok IV. napadeného rozsudku ovšem zakázal pokračovat v porušování práv žalobců nestanovením konkrétních mitigačních opatření. Je však zásadní rozdíl mezi nečinností při plnění údajné povinnosti mít formálně vypracovaný nějaký souhrnný plán mitigačních opatření (tedy seznam zamýšlených opatření, postup a časový harmonogram jejich provádění) a povinností konkrétní mitigační opatření stanovit (tedy přijmout, schválit a implementovat).

Napadený rozsudek městského soudu byl také nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky naplnění všech kumulativně stanovených podmínek pro přípustnost zásahové žaloby dle § 82 s. ř. s. Nebyla totiž splněna zejména podmínka přímého dotčení práv žalobců v přímé souvislosti s tvrzeným nezákonným zásahem a nebyla prokázána nezákonnost tohoto zásahu. Městský soud při jejich posouzení vycházel výhradně z rozsudků zahraničních soudů, které nejsou pro české správní orgány ani soudy přímo závazné, a zároveň ve vztahu k otázkám příčinné souvislosti nerespektoval judikaturu českých soudů. Městský soud označil podmínku příčinné souvislosti za splněnou, přestože v bodě 199 napadeného rozsudku uznal námitky žalovaných, že žalobci namítali zkrácení na svých právech nepříznivými dopady změny klimatu, tedy nikoli konkrétními akty nebo nečinností veřejné správy při ochraně klimatu. Zcela nepřesvědčivě působilo i neodůvodněné rozlišování mezi dopady změny globálního klimatu a dopady místních klimatických podmínek v bodech 197 a 198 napadeného rozsudku. Žalobci ostatně dostatečně nevymezili, které konkrétní akty správních orgánů žalovali, tedy které konkrétní úkony správních orgánů považovali za nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.

Městský soud také nedostatečně posoudil, zda byla žalobní tvrzení dostatečně konkrétní pro přezkum ve správním soudnictví, když žalobci namítali pouze obecnou exekutivní nečinnost žalovaných v podobě nedostatečného nastavení cílů strategických dokumentů, nesjednocování činnosti ministerstev, nenavržení legislativy atd. Městský soud se měl držet takto nastaveného předmětu žaloby, což však neučinil. Žalobci nenapadali vydání nebo obsah konkrétních strategických resortních politik a plánů schválených usneseními vlády, nicméně z bodů 278 až 281 napadeného rozsudku lze dovodit, že městský soud za nezákonný zásah považuje právě neaktualizování POK ke dni rozhodnutí soudu. Zároveň však městský soud tento svůj závěr o charakteru nezákonného zásahu nepromítl do znění výroků III. a IV. napadeného rozhodnutí, čímž je zatížil nezákonností. Navíc, i kdyby POK neodpovídala klimatickým závazkům ČR (jakkoli to MŽP popíralo), nebylo by možné tento dokument nebo jeho neaktualizování označit za nezákonný zásah dle § 82 s. ř. s., jelikož tento dokument nestanovuje přímo žalobcům žádná práva nebo povinnosti. Městský soud ostatně přehlédl, že toto usnesení vlády stanovuje datum aktualizace až do 31. 12. 2023.

Přezkum různých strategických dokumentů, typicky resortních politik, schválených usneseními vlády, není ze strany správních soudů v českém právním prostředí možný, ostatně vláda při jejich přijímání nevystupuje jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Správním soudům nepřísluší přezkoumávat ani legislativní činnost žalovaných či právní nastavení finanční politiky státu. Pokud jde o dotační politiku státu, podléhá soudnímu přezkumu ze strany správních soudů pouze rozhodování o přidělování dotací konkrétním osobám, nikoli samo nastavení dotačních pravidel.

Městský soud napadené rozhodnutí postavil pouze na subjektivním pocitu žalobců, že exekutivní orgány státu nedělají v oblasti své činnosti související s ochranou klimatu dostatečně velkorysou politiku, což však nemůže stačit ke shledání důvodnosti zásahové žaloby dle § 82 a násl. s. ř. s. Ke dni podání žaloby ani do dne podání kasační stížnosti MŽP marně neuplynul žádný závazný termín pro jakékoliv plnění, který by mu byl závazně stanoven vnitrostátními předpisy, mezinárodní smlouvou, unijními předpisy či platnými usneseními vlády. Žaloba tak měla být zamítnuta jako nedůvodná pro neexistenci nezákonné nečinnosti MŽP v oblasti klimatické politiky. Sám městský soud přiznal, že Pátá a Šestá hodnotící zpráva Mezivládního panelu pro změnu klimatu (Třetí pracovní skupiny týkající se mitigace) neuvádí konkrétní uhlíkový rozpočet ČR, jehož optikou by bylo možné posuzovat plnění zákonných povinností žalovaných. Z těchto zpráv nevyplývá ani povinnost určitého procentuálního snížení emisí skleníkových plynů jednotlivých států do roku 2030. Po tomto správném odmítnutí závaznosti tzv. uhlíkového rozpočtu ČR, jehož nedodržení ze strany žalovaných žalobci označili za nezákonný zásah a jehož dodržení se domáhali, měl městský soud žalobu zamítnout jako nedůvodnou. Namísto toho správní žalobu podstatně doplňoval a rozšiřoval, čímž nepřípustně nahradil vůli žalobců a rozhodl mimo žalobní návrh.

Městský soud také nesprávně vyhodnotil nezákonnost tvrzeného zásahu ve vztahu k přijatým mitigačním opatřením v oblasti klimatu. Sám v bodě 242 rozsudku přiznal, že národní uhlíkový rozpočet vypočtený autory univerzitního posudku předloženého žalobci nepředstavuje konkrétní závazek ČR plynoucí z Pařížské dohody. Již to mělo vést k zamítnutí žaloby, jelikož žalobci se v petitu žaloby domáhali výhradně toho, aby žalovaní přijali ve lhůtě šesti měsíců nezbytná a přiměřená opatření směřující ke snížení emisí skleníkových plynů emitovaných v ČR a vedoucí k zachování uhlíkového rozpočtu ČR ve výši 800 Mt CO od ledna 2021 do konce století. Na tom žalobci setrvali ještě na jednání soudu dne 15. 6. 2022 i přes poučení soudu, že pojem „uhlíkový rozpočet“ pozitivní právo nezná. I přes takto jednoznačně vyjádřenou vůli žalobců městský soud napadeným rozsudkem rozhodl mimo předmět podané žaloby, čímž nepřípustně zasahoval do předmětu řízení.

Městský soud se dostatečně nezabýval procesem stanovení a kontroly klimatických závazků dle Pařížské dohody. Z jejího textu a příslušných pravidel a rozhodnutí Konference smluvních stran není možné přesně odvodit, jaká by měla být výše závazku jednotlivých smluvních stran a jakým způsobem by měl být tento závazek naplňován, natož aby jeho naplňování podléhalo soudnímu přezkumu. ČR se nezavázala ke snížení svých emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 oproti hodnotám v roce 1990. Naopak závazky vyplývající z legislativy EU jsou mnohem jednoznačnější a jejich plnění je přezkoumatelné. Ustanovení čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody ukládá každé smluvní straně pouze povinnost připravit, sdělit a zachovávat další vnitrostátně stanovené příspěvky (NDC), kterých chce dosáhnout. Smluvní strany provádějí vnitrostátní mitigační opatření tak, aby dosáhly cílů těchto příspěvků (čl. 4 odst. 2 věta druhá), a mají povinnost každých pět let (2020, 2025 atd.) zaslat své NDC sekretariátu UNFCCC. Z rejstříku UNFCCC vyplývá, že ČR tuto svou povinnost splnila, když uzavřela společně s ostatními státy EU za účelem plnění cílů Pařížské dohody Dohodu o společném plnění dle čl. 4 odst. 2, 16, 17 a 18 Pařížské dohody. EU a členské státy tedy přijaly společný závazek, který je stanoven v prvním aktualizovaném EU NDC. Cíl snížení emisí o alespoň 55 % do roku 2030 vůči úrovni emisí v roce 1990 podle Pařížské dohody nelze přímo převést na závazek ČR ve stejné výši. Pro rok 2030 bude mít ČR konkrétní závazek snížení emisí pouze v některých sektorech. Pro sektory zahrnuté v systému obchodování s povolenkami (EU ETS) existuje redukční emisní cíl stanovený pouze na úrovni EU. Aktuálně platný cíl POK do roku 2030 odpovídá snížení emisí ČR o zhruba 50 % oproti roku 1990. Městský soud se tedy mýlí, když uvádí, že „“. Cíle a úsilí vyžadované od jednotlivých členských států nejsou totožné.

V bodech 260 a 261 napadeného rozsudku se městský soud nepatřičně odvolává na princip progresivních závazků v oblasti sociálních práv. Není však zřejmé, že se má vztahovat rovněž na oblast ochrany životního prostředí a klimatu. Míru postupného naplňování závazku za celé období 2021–2030 lze hodnotit nejdříve s ohledem na hodnotu emisí skleníkových plynů za rok 2021, která však bude známa a následně oficiálně reportována až v roce 2023. Většina zásadních opatření pro snižování emisí skleníkových plynů v EU a jejích členských státech vyplyne z legislativního balíčku „Fit for 55“, který je aktuálně projednáván v Radě EU a Evropském parlamentu a jehož konečná podoba bude známa až na přelomu let 2022 a 2023. Ten obsahuje katalog legislativních a jiných mitigačních opatření, která budou implementována na úrovni EU i členských států a povedou k dosažení společného cíle EU, tedy snížení emisí o alespoň 55 % do roku 2030 v porovnání s rokem 1990. Nutnou podmínkou pro aktualizaci POK je konečná podoba balíčku „Fit for 55“, protože teprve z ní vyplynou individuální cíle pro ČR a podmínky plnění, včetně např. sektorů nově zahrnutých do emisního obchodování (budovy a doprava). Naopak individuální závazek ČR dle Pařížské dohody neexistuje. Pravidla transparentnosti, přesnosti a úplnosti uvedená v čl. 4 odst. 13 a 14 Pařížské dohody, která městský soud zdůrazňuje v bodě 262 rozsudku, se nevztahují na přípravu mitigačních opatření, ale na vykazování a vyhodnocování jejich plnění. Městský soud nezohlednil, že cíl snížení emisí o 26 %, zmiňovaný v bodě 273 rozsudku, se týká pouze emisí nezahrnutých do systému obchodování s emisními povolenkami, přičemž v případě ČR tyto sektory reprezentují pouze asi polovinu z celkového objemu emisí skleníkových plynů. Zdá se, že této skutečnosti si nebyl městský soud vědom, a tudíž vyvodil mylný právní závěr, když porovnával cíl pro celkové na úrovni EU (55 %) s cílem pro dílčí sektory (mimo EU ETS) v ČR (26 %).

MŽP dále polemizovalo s některými dalšími konkrétními tvrzeními městského soudu ohledně obsahu závazků ČR a nedostatečnosti jejich naplňování ze strany žalovaných. Městský soud se zcela neodůvodněně zaměřil pouze na POK a přehlížel obsah jiných koncepčních dokumentů a resortních strategií, které žalovaní v řízení předložili. MŽP proto podrobně uvádí obsah a dopady některých svých dotačních programů, které neuvádělo v řízení o žalobě, neboť tvrzení žalobců byla v tomto ohledu příliš obecná. Právě dotační politika MŽP je zásadním mitigačním opatřením v oblasti klimatu, jehož jednoznačný přínos ke klimatickému úsilí městský soud z neobjasněných důvodů odmítl uznat. Nastavení parametrů dotační politiky však ze své podstaty nemůže být zásahem orgánu veřejné správy, jehož nezákonnosti je možné se domáhat zásahovou žalobou.

MŽP proto bylo přesvědčeno, že zásahová žaloba měla být městským soudem odmítnuta nejen vůči vládě, ale i vůči ostatním žalovaným, popř. zamítnuta jako nedůvodná, jelikož nebyly naplněny kumulativní podmínky důvodnosti žaloby dle § 82 s. ř. s., jmenovitě podmínka existence a nezákonnosti zásahu ani podmínka přímého dotčení veřejných subjektivních práv žalobců v přímém důsledku nezákonného zásahu.

2.2 Vyjádření MZ ke kasační stížnosti MŽP

MZ se ve vyjádření ztotožnilo s kasační stížností MŽP. Navázalo na ni v tom, že městský soud rozhodl též o nezákonnosti činnosti MZ, kterou však zdůvodnil pouze tím, že „zjednání nápravy je možné pouze při dodržení nadresortního přístupu“, aniž by vyložil, co tento neurčitý pojem znamená. Navíc není patrné, proč uvedený nadresortní přístup nezdůvodnil i zahrnutí dalších ministerstev či vlády.

2.3 Kasační stížnost MPO

Žalovaný 3), tedy MPO, napadlo kasační stížností výroky III., IV. a VI. napadeného rozsudku. Uvedlo, že nebyly splněny všechny podmínky požadované v § 82 s. ř. s. Nebylo totiž prokázáno, že tvrzená nečinnost MPO sama o sobě zasáhla do právní sféry žalobců, tedy že by nedošlo k zásahu do jejich práva na příznivé životní prostředí, ke zhoršení klimatu, nedostatku vody na místní úrovni či zvýšení průměrné teploty, pokud by MPO přijalo všechna žalobci požadovaná či očekávaná opatření. Městský soud za nezákonný zásah označil neaktualizování POK ke dni rozhodnutí soudu. Takové usnesení vlády však nelze označit za úkon správního orgánu a vláda při jeho přijímání nevystupovala jako správní orgán.

Závěr městského soudu, že MPO nemá určitý a realistický plán konkrétních mitigačních opatření, neměl oporu v provedeném dokazování. Napadené výroky rozsudku městského soudu byly obecné, neurčité a nevymahatelné a uložily vágně formulované povinnosti bez jasného časového rámce.

2.4 Vyjádření žalobců ke kasační stížnosti MŽP a MPO

Žalobci ve vyjádření ke kasačním stížnostem MŽP a MPO odmítli tvrzení, že jejich žaloba měla povahu , neboť v ní namítali přímé zkrácení na svých právech, které doložili i důkazy. K tvrzení žalovaných, že chyběla příčinná souvislost mezi jejich nečinností a nezákonným zásahem do práv žalobců, připomněli v souladu s městským soudem, že každý další příspěvek emisí skleníkových plynů způsobuje další nárůst globální teploty. Žalobci nenapadali konkrétní akty veřejné moci, ale nezákonný zásah způsobený současným působením všech politik a nástrojů a spočívající v nesplnění závazného cíle snižování emisí skleníkových plynů ze strany všech žalovaných, kteří zde vystupují jako správní orgány. Nezákonným zásahem tedy není pouze neaktualizování POK. Trvali na tom, že pro ČR je závazný přinejmenším EU NDC, tedy unijní cíl snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030. Jak EU, tak ČR jsou smluvními stranami Pařížské dohody, takže se EU NDC vztahuje i na samotnou ČR, která má tudíž povinnost snížit skleníkových plynů v ČR do roku 2030 přinejmenším o 55 % oproti roku 1990. Tvrzení MŽP, že ČR směřuje k naplnění EU NDC, označili za nepravdivé či alespoň nepodložené a vycházející ze zastaralých analýz. Pravdivé není ani tvrzení MŽP, že Státní politika životního prostředí 2030 s výhledem do 2050 obsahuje konkrétní katalog mitigačních opatření.

Podle žalobců ani nedošlo k překročení předmětu řízení, neboť výroky III. a IV. rozsudku městského soudu, které MŽP kritizovalo, jsou „podmnožinou“ výroku, jehož se žalobci domáhali na s. 47 a 48 žaloby. V ní požadovali mimo jiné, aby byla žalovaným uložena povinnost zachovat uhlíkový rozpočet ČR ve výši 800 Mt CO, což je mnohem ambicióznější než soudem uložená povinnost snížit uhlíkových plynů o 55 % do roku 2030. Podle posudku vědců z Manchesterské univerzity () by totiž k dodržení uvedeného uhlíkového rozpočtu bylo nezbytné snížit CO o zhruba 84 %. Městský soud své částečné vyhovění dostatečně zdůvodnil v bodě 335 rozsudku. Výroky napadeného rozsudku jsou dle žalobců vykonatelné a dostatečně určité, na čemž nic nemění ani absence lhůty ve výroku. Žalovaná ministerstva mají na základě rozsudku povinnost začít jednat co nejdříve po jeho právní moci, tedy přijmout konkrétní plán mitigačních opatření. Nestanovení konkrétní lhůty, jejíž stanovení ostatně není zákonným požadavkem, jistě nemůže být důvodem pro zrušení napadeného rozsudku.

2.5 Kasační stížnost MZ

Žalovaný 4), tedy MZ, napadlo kasační stížností výroky III., IV. a VI. napadeného rozsudku. Připomnělo, že ve výrocích III. a IV. městský soud shledal nezákonnost spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření ze strany všech čtyř žalovaných ministerstev. Vůči MZ však žalobci žádné návrhy týkající se mitigačních opatření neučinili, takže městský soud rozhodl nad rámec žaloby.

Věcně pak městskému soudu vytklo, že nereflektoval aktuální podobu některých klíčových dokumentů, zejména změny provedené v letech 2020 a 2021 v souvislosti s přijímáním nové Společné zemědělské politiky. Uvedlo některé z konkrétních změn přijatých v posledních letech a také další změny, zejména v oblasti poskytování zemědělských dotací, platné od roku 2023. Všechny tyto změny mají přispívat ke zmírňování změny klimatu a přizpůsobovat se jí.

2.6 Vyjádření žalobců ke kasační stížnosti MZ

Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti MZ uvedli, že městský soud dostatečně zdůvodnil, proč za jednoho z původců nezákonného zásahu označil i MZ. Důvodem bylo, že v gesci MZ jsou některé adaptační nástroje v sektoru využití půdy či změn ve využívání půdy a lesnictví, které jsou úzce provázané s mitigačními závazky. Adaptační opatření, která MZ vyjmenovalo ve své kasační stížnosti, naopak nejsou pro cíle v oblasti mitigace změny klimatu.

2.7 Kasační stížnost MD

Žalovaný 5), tedy MD, napadlo kasační stížností rozsudek městského soudu v celém rozsahu. Podle něj žalobci neprokázali porušení jakéhokoliv konkrétního zákonného ustanovení či zákonné povinnosti a na jeho základě konkrétní zásah do konkrétních práv žalobců, jak požaduje § 82 s. ř. s. Z výroku IV. rozsudku městského soudu nebylo zřejmé, v čem má spočívat ze strany MD ukončení pokračování v porušování práv žalobců. Ti navíc neprokázali, že by přijetí jimi požadovaných opatření vedlo ke změně klimatu, resp. ke zmírnění či odstranění jejích škodlivých následků, ani nespecifikovali, která konkrétní opatření k ochraně klimatu mělo MD přijmout, aby naplnilo jejich očekávání, a nedošlo tak k tvrzenému zkrácení jejich práv. Žalobci neprokázali příčinnou souvislost tvrzeného nezákonného zásahu se zkrácením svých práv. Pokud by MD přijalo všechna žalobci očekávaná opatření, bylo by možné tvrdit, že by nedošlo ke zkrácení práva na příznivé životní prostředí, ke zhoršení klimatu, resp. k nedostatku vody na místní úrovni, zvýšení průměrné teploty a s tím spojeným zdravotním dopadům? Globální změnu klimatu nelze měřit pouze místně na konkrétním území a pouze zásahem (nečinností) jednoho státu. Městský soud tak nesprávně posoudil splnění podmínek § 82 s. ř. s.

MD v řízení dostatečně prokázalo, že v oblasti ochrany klimatu není nečinné ani pasivní. Plně reflektuje závazky vyplývající České republice z Pařížské dohody. Předložilo podrobný souhrn mitigačních opatření, která přijalo ve své působnosti. Část republikového příspěvku rezortu dopravy ve smyslu čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody představuje zejména dokument Dopravní politika České republiky pro období 2021–2027 s výhledem do roku 2050 (dále též „Dopravní politika“), schválený usnesením vlády č. 259 ze dne 8. 3. 2021. Tu zpracovalo na základě celostátní POK a evropských a celostátních průřezových strategických dokumentů a na ně navazujících koncepcí. Přijatá opatření v oblasti ochrany klimatu ve své gesci splnilo nebo průběžně plní, s výjimkou opatření č. 4E (Přesun části přepravních výkonů nákladní dopravy ze silnic na železnici), které je velmi finančně, ekonomicky a legislativně náročné, a je proto plněno pouze částečně s doporučením v budoucnu navázat na novou směrnici pro intermodální dopravu a dopravní politiku. Všechny uvedené strategie a politiky schvalované usnesením vlády nicméně nejsou obecně závazným předpisem, nýbrž jen interním aktem vlády coby vrcholného orgánu moci výkonné. Kontrola jejich naplňování proto přísluší samotné vládě, nikoli správním soudům, jak plyne i z rozsudku městského soudu ze dne 4. 5. 2022, čj. 3 A 13/2022-37.

MD dále nesouhlasilo s bodem 328 napadeného rozsudku, podle něhož MD v rozporu s čl. 4 odst. 2 větou druhou Pařížské dohody nemá konkrétní plán mitigačních opatření potřebných k dosažení 55% snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 v porovnání s hodnotami v roce 1990. Pařížská dohoda je postavena na principu vnitrostátně stanovených příspěvků, které mohou být vyjádřeny řadou různých způsobů, a na principu dobrovolnosti stanovení výše závazků. Smluvní strany Pařížské dohody se mezi sebou nedohodly, co musí každý stát udělat, aby bylo dosaženo jejího cíle. Jestliže neexistuje jednoznačně právně stanovený podíl ČR, nelze jeho hypotetické nedodržení považovat za rozpor s právem a vyvozovat z něj právní odpovědnost MD. Uvedené platí jak pro podíl ČR na závazcích vyplývajících z Pařížské dohody, tak pro podíl jednotlivých částí české státní správy, reprezentované některými žalovanými v nynějším řízení. Podle čl. 14 Pařížské dohody uskutečňuje pravidelné hodnocení provádění této dohody, plnění jejího účelu a jejích dlouhodobých cílů Konference smluvních stran. Totéž proto nemůže příslušet správním soudům. První globální hodnocení bude dle Pařížské dohody provedeno až v roce 2023 a následně každých 5 let. Podle čl. 14 odst. 3 Pařížské dohody budou z výsledku globálního hodnocení smluvní strany vycházet při aktualizaci a posilování svých opatření, a to vnitrostátně určeným způsobem, takže bude věcí politického rozhodnutí, zda tak učiní přijetím nové legislativy. Klimatická žaloba, stejně jako napadený rozsudek, jsou tedy předčasné, neboť dosud nelze odsoudit žalované za nečinnost a hodnotit dostatečnost jejich kroků.

2.8 Vyjádření MZ a žalobců ke kasační stížnosti MD

MZ se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti MD ztotožnilo s názorem, že výroky rozsudku městského soudu byly velmi obecné, a bude proto prakticky nemožné doložit jejich splnění a domáhat se jejich vymáhání. Městský soud se také nevypořádal s nespornou skutečností, že jakékoli úsilí na úrovni ČR či EU nebude mít znatelný dopad na klimatickou změnu, případně její dopady na žalobce. Žaloba byla navíc podána předčasně, neboť první globální hodnocení bude provedeno až v roce 2023.

Žalobci ve svém vyjádření ke kasační stížnosti MD uvedli, že výroky rozsudku městského soudu byly dostatečně konkrétní. Na tom nic nemění, že volba konkrétních prostředků pro dosažení ochrany práv žalobců spadá do diskrece žalovaných. Městský soud také dostatečně prokázal porušení konkrétních právních ustanovení ze strany MD, konkrétně čl. 35 odst. 1 Listiny ve vazbě na čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody. Dopravní politika, na niž MD poukazovalo, vychází z cíle snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 pouze o 40 %, což nesplňuje požadavky Pařížské dohody. Hodnocení plnění jejích cílů není předčasné, neboť mechanismus ochrany před nezákonným zásahem není nijak závislý na hodnocení plnění cílů Pařížské dohody Konferencí smluvních stran, ostatně smluvní strany jsou vázány již od okamžiku jejího přijetí. Městský soud také dostatečně prokázal příčinnou souvislost mezi nečinností žalovaných a změnou klimatu a správně konstatoval, že jednotlivé státy nejsou společnými a nerozdílnými škůdci. Naopak každý ze států je odpovědný za konkrétní příspěvek ke změně klimatu, který způsobil. Není zároveň pravdou, že by hodnocení stanovení strategických cílů a opatření nespadalo do působnosti správních soudů.

2.9 Kasační stížnost žalobců a) a f)

Žalobci a) a f), tedy Klimatická žaloba, z. s., a obec Svatý Jan pod Skalou (dále jen „stěžovatelé“), napadli kasační stížností výroky I., III., IV. a V. rozsudku městského soudu.

Připomněli, že městský soud nevyhověl návrhu žalobců na určení povinnosti žalovaných snížit skleníkových plynů ve větším rozsahu, odpovídajícím dosažení klimatické neutrality ČR do roku 2050, a určení povinnosti přijmout nezbytná a přiměřená opatření k adaptaci na změnu klimatu. Městský soud v rozporu s čl. 1 a 2 nařízení 2021/1119 a čl. 2 Pařížské dohody dovodil pouze povinnost žalovaných dosáhnout určité úrovně snížení emisí skleníkových plynů k roku 2030. Nedošel však k závěru o existenci právní povinnosti žalovaných dosáhnout do roku 2050 klimatické neutrality a neuložil jim povinnost ukončit nezákonný zásah do práv žalobců, spočívající v absenci opatření směřujících k dosažení tohoto cíle. Městský soud také dospěl k nesprávnému závěru ohledně rozsahu povinnosti žalovaných dosáhnout snížení emisí CO o 55 % do roku 2030. Takto vyjádřená povinnost neodpovídá závazkům plynoucím z čl. 2 Pařížské dohody, resp. z čl. 1 a čl. 2 nařízení 2021/1119, a nemůže vést k naplnění cílů Pařížské dohody, tedy udržení nárůstu globální teploty o 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí, případně výrazně pod hranicí 2 °C. Žalobci na ústním jednání dne 15. 6. 2022 předložili kromě původního žalobního návrhu, tedy povinnosti zachování uhlíkového rozpočtu ČR ve výši 800 Mt CO od ledna 2021 do konce století, také alternativní varianty této části žalobního návrhu formulované jako povinnost žalovaných dosáhnout klimatické neutrality ČR do roku 2050 a vypuštění maximálně 800 Mt CO od ledna 2021 do doby dosažení klimatické neutrality na území ČR, nebo snížit CO na území ČR o 84 % v roce 2030 oproti roku 1990 a dosažení klimatické neutrality ČR do roku 2050. Městský soud však neshledal, že nezákonný zásah do práv žalobců spočívá i v neexistenci opatření, která by v dlouhodobějším časovém horizontu zajistila dosažení klimatické neutrality jako cílového stavu, předepsaného Pařížskou dohodou a nařízením č. 2021/1119.

Městský soud v bodě 233 rozsudku odmítl koncept národního uhlíkového rozpočtu. Stěžovatelé však připomněli, že i pokud by bylo obtížné určit podíl jednotlivých států na snižování emisí skleníkových plynů, je jednoznačné, že tyto musí v určitém okamžiku dosáhnout nuly – klimatické neutrality. Městský soud však nedovodil povinnost žalovaných směřovat k dosažení klimatické neutrality (ať již do roku 2050, v souladu s nařízením 2021/1119, nebo do vyčerpání odpovídajícího uhlíkového rozpočtu, v souladu s odbornými podklady předloženými žalobci). Podle městského soudu by tak bylo možné, aby skleníkových plynů v ČR po roce 2030 dále stagnovaly nebo rostly. Takový stav by však nevedl k ukončení nezákonného zásahu, kterého se žalovaní dopouštějí. Pokud má být dosaženo efektivní ochrany lidských práv žalobců i dalších osob, je potřebné, aby byly státy vázány povinnostmi plynoucími z Pařížské dohody nejen v rozsahu, který si libovolně stanoví v rámci národně stanoveného příspěvku (tzv. NDC), ale v rozsahu odpovídajícím dosažení závazného cíle udržení nárůstu teploty pod hranicí 1,5 °C, resp. 2 °C. Pokud by státy měly možnost stanovit si libovolně neambiciózní příspěvky ke globálnímu úsilí o snižování emisí skleníkových plynů, nebylo by z hlediska ochrany práv jednotlivců nic platné, že takto stanovené závazky naplňují. Žalobci proto dovozovali závazný podíl ČR na snižování emisí skleníkových plynů a jemu odpovídající maximální množství budoucích emisí právě z potřeby omezit nárůst globální teploty pod hranicí 1,5 °C, resp. výrazně pod 2 °C. Městský soud proto pochybil, když při výkladu Pařížské dohody dospěl k závěru, že z povinnosti státu přispívat k naplnění cíle této dohody podle čl. 2 odst. 1 písm. a) a usilovat o dosažení vrcholu emisí skleníkových plynů co nejdříve podle čl. 3 a 4 nelze dovodit konkrétní povinnost žalovaných.

O jednoznačnosti tohoto závazku svědčí i skutečnost, že vědci dosáhli konsensu na tzv. globálním uhlíkovém rozpočtu, který je třeba dodržet, aby bylo cíle Pařížské dohody dosaženo. Tento globální uhlíkový rozpočet ve výši 900 Gt CO od ledna 2018 jako „globální závazek“ plynoucí z Pařížské dohody uznal v bodě 239 rozsudku také městský soud, který však následně odmítl z Pařížské dohody dovodit podíl ČR na tomto globálním uhlíkovém rozpočtu. Žalobci poukazovali na posudek expertů z Manchesterské univerzity, kteří při stanovení uhlíkového rozpočtu ČR do konce století vycházeli z právních principů stanovených v Pařížské dohodě. Nelze proto souhlasit s tvrzením v bodě 242 rozsudku, že posudek „“. Naopak se jedná o standardní způsob určení rozsahu závazků státu podle Pařížské dohody, se kterým pracuje doktrína i zahraniční soudy. Koncept uhlíkového rozpočtu jako vyjádření povinností státu plynoucích z Pařížské dohody přijal také první senát německého Spolkového ústavního soudu () v rozhodnutí ze dne 24. 3. 2021, , stížnosti č. 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20 a 1 BvR 288/20. Může být sice obtížné určit konkrétní mitigační cíle nebo velikost uhlíkového rozpočtu jednotlivých států. Obtížnost či nejistota výpočtu však nemůže vést k úplné rezignaci soudu na určení spravedlivého podílu ČR na globálním uhlíkovém rozpočtu. Pokud nebyl městský soud spokojen s metodologií zvolenou experty z Manchesterské univerzity v posudku Kvantifikace dopadů Pařížské dohody pro Českou republiku, měl žalobce buď vyzvat k předložení alternativního výpočtu, nebo jej sám obstarat jiným způsobem, např. skrze nezávislý znalecký posudek. Sami stěžovatelé k tomu uvedli různé druhy výpočtů a jejich výsledky z hlediska nezbytné míry snížení emisí skleníkových plynů. Městský soud se tak dopustil nesprávného posouzení právní otázky, když dovodil příliš nízký cíl snížení emisí CO do roku 2030.

Městský soud dále nesprávně posoudil otázku plnění povinností žalovaných v oblasti adaptace na změnu klimatu, když v bodě 320 rozsudku shledal, že „“. Podle stěžovatelů naopak žalovaní neprokázali, že by bylo dosaženo trvalého pokroku v oblasti adaptace na změnu klimatu nebo že k tomu stanovená opatření alespoň směřují, jak vyžaduje čl. 5 odst. 1 nařízení 2021/1119. Žalovaní naopak v rozporu s jeho čl. 5 odst. 4 připravili plán a strategii, které nejsou způsobilé tohoto pokroku dosáhnout. Na základě dosavadních výsledků totiž nedochází k žádnému, natož trvalému pokroku z hlediska zranitelnosti a adaptační strategie. To potvrzují tzv. indikátory zranitelnosti, jejichž vyhodnocení prováděla Česká informační agentura životního prostředí (CENIA) v letech 2014 a 2019. Z navrženého systému 98 indikátorů zde bylo pro rok 2017 pouze 10 indikátorů hodnoceno čistě pozitivně, 38 indikátorů bylo hodnoceno neutrálně a celkem 37 indikátorů bylo hodnoceno negativně, 13 indikátorů nebylo z důvodu nedostupnosti dat vůbec hodnoceno. Oproti roku 2014 došlo podle zprávy z roku 2019 ke zlepšení u 5 indikátorů a ke zhoršení rovněž u 5 indikátorů. Takovýto vývoj lze stěží označit za „trvalý pokrok“, který vyžaduje čl. 5 nařízení 2021/1119. Stejně tak z vyhodnocení Národního akčního plánu adaptace na změny klimatu z roku 2019 vyplývá, že ukazatele zranitelnosti životního prostředí z hlediska změny klimatu nejsou uspokojivé (jde např. o škody na zemědělské produkci, snižování ekologicko-stabilizační funkce a prostupnosti krajiny, ovlivnění biodiverzity, nedostatečnou přirozenou adaptační kapacitu lesů), čímž dochází k zásahu do práv žalobců. Zároveň ani samotné strategie nesplňují podmínky dle nařízení 2021/1119. Adaptační opatření v nich totiž nejsou formulována na základě posouzení dosaženého pokroku a ukazatelů v této oblasti. Stanovená adaptační opatření nemají nijak vyčísleny dopady plynoucí z jejich budoucího uskutečnění. I specifické cíle jsou formulovány natolik obecně, že nelze zhodnotit, zda jich vůbec bylo dosaženo. Městský soud proto pochybil, když se soustředil pouze na formální plnění adaptačních opatření a nikoli na jejich reálné dopady, čímž nesprávně posoudil právní otázku, zda adaptační strategie přijaté žalovanými a jejich provádění jsou dostatečné ke splnění právních povinností žalovaných v oblasti adaptace na změnu klimatu. Městský soud postupoval nesprávně, když neshledal povinnost žalovaných dosáhnout klimatické neutrality. V oblasti adaptace se městský soud zabýval pouze otázkou, zda jsou z formálního hlediska přijímány adaptační plány a opatření, popřípadě zda jsou tato opatření plněna. Neřešil však žalobní námitku, že samotná opatření obsažená v adaptačních strategiích jsou „bezzubě“ formulovaná, a proto nejsou způsobilá vést k trvalému pokroku v oblasti adaptace, jak vyžaduje nařízení 2021/1119 i další právní předpisy.

Městský soud navíc pochybil ve smyslu § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., když výrokem I. odmítl žalobu vůči vládě s odůvodněním, že vláda zde nevystupovala jako správní orgán. Stěžovatelé naopak připomněli, že i podle judikatury Nejvyššího správního soudu vláda nepochybně může vystupovat v postavení správního orgánu dle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že městský soud uznal, že v projednávané věci došlo k zásahu do základních práv žalobců, znamená popření postavení vlády jako správního orgánu odepření soudního přezkumu jí způsobených zásahů v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy. Činnost vlády v oblasti ochrany klimatu nespočívá jen v prostém schvalování strategií a koncepcí, ale také ve vzájemné koordinaci ministerstev, v dohledu nad nimi, ve stanovování strategického rámce a priorit pro výkon veřejné moci. Ochrana klimatu je nadresortní problém, k jehož řešení je třeba spolupráce více aktérů. Napadený rozsudek tedy nezaručoval, že bude nezákonný zásah ukončen, pokud by výrokem nebyla vázána také vláda, na jejíž zásadní roli ostatně poukázalo i MPO ve vyjádření ke klimatické žalobě. Stěžovatelé upozornili, že činnost vlády v oblasti ochrany klimatu je prokazatelně širší a komplexnější než pouhé schvalování strategických dokumentů. Navíc tyto dokumenty týkající se ochrany klimatu mají vliv na právní sféru jednotlivců, takže se jedná o výkon veřejné správy.

2.10 Vyjádření MŽP, MZ a vlády ke kasační stížnosti žalobců a) a f)

MŽP ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelů konstatovalo, že pokud stěžovatelé brojili i proti výrokům III. a IV. napadeného rozsudku, jimiž jim bylo vyhověno, dokázali tím, že městský soud rozhodl mimo jejich žalobní návrh a formuloval vlastní znění výroků odlišných od žalobních návrhů. MŽP odmítlo požadavek žalobců, zopakovaný v kasační stížnosti, dodržet tzv. národní uhlíkový rozpočet v objemu 800 Mt CO od ledna 2021 do dosažení klimatické neutrality. Sám o sobě by tzv. národní uhlíkový rozpočet nestačil k naplnění teplotního cíle Pařížské dohody, jenž závisí i na úsilí o snižování emisí jiných skleníkových plynů. Připomnělo, že téma adaptace na změnu klimatu se v ČR projevuje v řadě strategických dokumentů ostatních resortů, např. v Politice architektury a stavební kultury a v Implementačním plánu koncepce (Ministerstvo pro místní rozvoj), v Akčním plánu ČR pro rozvoj ekologického zemědělství či v Koncepci na ochranu před následky sucha pro území ČR (MZ). Samo MŽP plní požadavky čl. 5 nařízení 2021/1119 na adaptační programy a podporuje i řadu aktivit zaměřených na adaptaci na změny klimatu, jako je podpora sázení stromů, či osvěta obyvatel a obcí.

Na vyjádření MŽP zareagovali žalobci replikou, v níž připomněli, že ani klimatický cíl EU snížit skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 nemůže vést k naplnění cílů Pařížské dohody, na což dlouhodobě upozorňuje vědecká komunita v článcích, jejichž obsah žalobci v replice shrnují. Povinnost určit si a naplňovat NDC je pouze částí závazku plynoucího pro ČR z Pařížské dohody. Pokud tento NDC nevede k příspěvku k nárůstu globální teploty o maximálně o 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí, případně výrazně pod hranicí 2 °C, nelze považovat povinnosti dle Pařížské dohody za splněné. Podle různých vědeckých pracovišť by měl cíl snížení emisí pro ČR odpovídat snížení o 84 až 89 % do roku 2030 oproti roku 1990. Odkládání mitigace na později ostatně odmítl ve své judikatuře i Spolkový ústavní soud. Městský soud proto dospěl k nesprávnému závěru ohledně rozsahu povinností vyplývajících pro ČR z Pařížské dohody.

MZ ve svém vyjádření odmítlo argumenty obsažené v kasační stížnosti, které označilo za vágní a založené především na domněnkách a pocitech žalobců, že přijatá opatření v oblasti adaptace a městským soudem uložená opatření v oblasti mitigace nejsou dostatečná k ochraně jejich subjektivních práv. Pařížská dohoda obsahuje více úrovní závazků, z nichž dosažení úplné uhlíkové neutrality představuje až ten nejvyšší. Přechod mezi jednotlivými úrovněmi závazků je otázkou rozhodnutí členských států s přihlédnutím k jejich reálným ekonomickým a jiným možnostem. Pokud tedy podle stěžovatelů z Pařížské dohody již nyní vyplývá pro ČR povinnost dosáhnout uhlíkové neutrality, měli by toto své tvrzení rozvést a prokázat, že ČR tento závazek již přijala. Ani z nařízení 2021/1119 nelze dovodit povinnost ČR dosáhnout uhlíkové neutrality též samostatně. Nařízení nepředpokládá, že by uhlíková neutralita mohla být dosažena ve všech jednotlivých členských státech s ohledem na jejich rozdílné podmínky a ekonomické možnosti. K otázce adaptačních opatření MZ připomnělo, že je celá kasační stížnost vůči zamítavému výroku V. napadeného rozsudku postavena na nesouhlasu žalobců s posouzením ryze skutkové otázky dostatečnosti prováděných adaptačních opatření, což ale není kasační důvod ve smyslu § 103 odst. 1 s. ř. s. Navíc (nejen) v resortu zemědělství byla přijata a jsou prováděna opatření zajišťující trvalý pokrok v oblasti zvyšování adaptačních kapacit, což zřetelně vyplývá z důkazů předložených městskému soudu. Zprávy CENIA, jichž se stěžovatelé dovolávají, jsou relativně staršího data (roky 2014, tedy ještě před zahájením Pařížské konference, a 2019, jež vychází z údajů pro rok 2017), přičemž z kasační stížnosti nebylo jasné, nakolik jsou tyto údaje pro doložení tvrzení stěžovatelů.

Vláda ve svém vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelů pouze odkázala na své vyjádření k žalobě a navrhla kasační stížnost zamítnout.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze ve výrocích III., IV. a VI. zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení. Kasační stížnost žalobců a) a f) a žalovaného 5) proti výrokům I., II. a IV. zamítl.