Vydání 12/2012

[5] Sedmý senát Nejvyššího správního soudu, který má podle rozvrhu práce rozhodovat o této kasační stížnosti, dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 87/2009-72. Tam soud uvedl: „,skupina výrobců‘§

[6] Sedmý senát má naopak za to, že z uvedeného obecného pravidla nevyplývá povinnost, že právnická osoba, která má splňovat podmínky pro zařazení do programu jako „“, musí nezbytně vykazovat vlastnost spočívající v určité „“ své vlastnické struktury. Podle názoru sedmého senátu požadavek této „“ nevyplývá ani z dikce či systematiky příslušných ustanovení nařízení Rady a nařízení vlády, ani z jejich smyslu a účelu.

[7] Z článku 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady plyne stanovení účelu podpory seskupením producentů. Ve své podstatě jde o podporu společného postupu producentů při přizpůsobování produkce a výstupů producentů požadavkům trhu při uvádění zboží na trh (včetně interakce s velkoodběrateli) a při informování o jejich produkci. Nařízení Rady žádným způsobem nestanovuje předepsané (dovolené, resp. naopak zakázané) formy takového společného postupu, a tím méně, jaké vlastnosti mají mít subjekty, kterým má být podpora poskytována, z hlediska jejich vlastnické struktury apod.; to nechává na vnitrostátní úpravě členských států.

[8] Ustanovení § 2 písm. c) nařízení vlády obsahuje legální definici „“. Je jí obchodní společnost nebo družstvo (poznámka pod čarou v této souvislosti odkazuje na příslušná ustanovení obchodního zákoníku, konkrétně § 56 a § 221), jejichž předmětem činnosti je zajištění společného odbytu příslušné zemědělské komodity. Dále pak § 3 nařízení vlády stanoví, že Fond „í“, tj. je povinen zařadit, splní-li daná entita předepsané podmínky, skupinu výrobců do programu na základě její žádosti. „“ tak může být pouze taková entita, která je sama o sobě subjektem práva, navíc pouze subjektem práva určitého typu. Takovým subjektem může být pouze obchodní společnost nebo družstvo. Nikoli náhodou v této souvislosti nařízení vlády v poznámce pod čarou odkazuje na § 56 a § 221 obchodního zákoníku. Nutnou podmínkou pro to, aby se určitá osoba mohla stát „“, tedy je, aby se jednalo o některou z obchodních společností, jejichž typy jsou taxativně vymezeny v § 56 odst. 1 větě druhé obchodního zákoníku, anebo o družstvo (§ 221 a násl. obchodního zákoníku).

[9] Další nutnou podmínkou je, aby předmětem činnosti obchodní společnosti nebo družstva bylo Předmětem činnosti je zjevně míněn „“, jak jej upravují zejména § 35 písm. b), § 37 odst. 1 a § 68a odst. 2 písm. b) obchodního zákoníku, jakož i další ustanovení týkající se jednotlivých obchodních společností, resp. družstva. Zajištění činnosti společného odbytu může, avšak nemusí, být jediným předmětem podnikání (činnosti) právnické osoby.

[10] Podmínky pro zařazení „“ do programu, jež vyplývají z § 3 nařízení vlády, jsou již formulovány alternativně, a to buď roční obchodované produkce v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč, nebo členství (účast) nejméně 5 společníků nebo členů; společnost přitom musela vzniknout v období od 1. 5. 2004 do 31. 10. 2006.

[11] Souhrn podmínek vyplývajících z § 2 a § 3 nařízení vlády nutno považovat ve své podstatě za uzavřený, neboť jím zákonodárce vyjádřil všechny vlastnosti, které u subjektů, jež mají mít právo na poskytnutí v programu podle čl. 33d nařízení Rady, považoval za . Další podmínky by k tomu, aby mohly představovat omezení přístupu k dotaci, musely vyplývat z textu nařízení vlády nebo by musely být zřejmé ze smyslu a účelu s přihlédnutím k dalším podmínkám, za nichž je přístup k ní právem upraven. Jak již bylo shora uvedeno, správní orgán nemá při rozhodování o zařazení do dotačního programu žádný prostor pro uvážení, neboť z nepodmíněné dikce § 3 nařízení vlády [] vyplývá, že je povinen takový subjekt do programu zařadit, jsou-li splněny právem jednoznačně stanovené podmínky.

[12] Z textu nařízení vlády ani jiného právního předpisu, podle názoru sedmého senátu, nelze dovodit, že „“ musí být v každém případě právnickou osobou s více než jedním společníkem (členem). Pokud jde o smysl a účel , je naplněn zcela nezávisle na vlastnické struktuře právnické osoby, která je skupinou výrobců.

[13] Sedmý senát tak považuje výklad prvního senátu za nedůvodně a chybně identifikující vztah mezi smyslem a účelem dotačního programu podle čl. 33d nařízení Rady a institucionálními formami, jimiž jej lze naplňovat; oproti znění i smyslu a účelu příslušných právních předpisů zúžil okruh subjektů, které mají přístup k tomuto dotačnímu programu.

[14] Vzhledem k tomu, že se od tohoto názoru nemohl sám odchýlit, předložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.

[15] K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřilo Ministerstvo zemědělství tak, že základním cílem programu bylo vytvoření podmínek pro jednotlivé zemědělce, aby mohli svou produkci prodávat přes odbytovou organizaci (skupinu výrobců). Opatření bylo možno aplikovat pouze v nově přistoupivších státech a skutečně aplikováno bylo kromě České republiky ještě v Polsku, na Maltě, v Maďarsku a Lotyšsku. Všechny státy přitom stanovily ve svých národních programech podmínku minimálního počtu skupiny výrobců. Programovým dokumentem pro Českou republiku byl tzv. Horizontální plán rozvoje venkova pro období 2004–2006.

[16] Evropská komise vyhodnocující opatření pak mezi hodnotící kritéria zařadila mj. i srovnání odbytu oproti období jeho individuálního zajištění a využití společných skladovacích prostor při úspoře skladovacích kapacit jednotlivých výrobců atd. Z toho je zřejmé, že Evropská komise považuje za skupinu výrobců více než jednoho člena.

[17] Dále žalovaný poukazuje na skutečnost, že podmínkou pro poskytnutí je prodej celé tržní obchodované produkce prostřednictvím skupiny výrobců.

[18] Žalovaný také připomíná, že právní názor prvního senátu nebyl ojedinělý; změna judikatury by tak přinesla nerovnost v postavení subjektů, jimž nebyla ze stejných důvodů poskytnuta.

(...) [20] Spornou otázkou v daném případě je, zda obchodní společnost s jediným společníkem lze podřadit pod pojem „“ podle čl. 33d nařízení Rady a pod pojem „“ podle § 2 písm. c) nařízení vlády. Tato otázka je podstatná pro rozhodnutí o kasační stížnosti. Odlišný právní názor přitom byl vysloven nejen v již citovaném napadeném rozsudku prvního senátu čj. 1 As 87/2009-72, ale i v rozsudcích ze dne 11. 3. 2010, čj. 9 As 74/2010-71, ze dne 19. 7. 2010, čj. 2 As 47/2010-80 (ústavní stížnost proti tomuto rozsudku byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 17. 1. 2011, sp. zn. I. ÚS 2943/10), ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 68/2010-60, ze dne 6. 1. 2011, čj. 9 As 74/2010-71, a ze dne 1. 3. 2011, čj. 1 As 8/2011-64. Navazující problém byl v mezidobí, po předložení této věci rozšířenému senátu, řešen rozsudkem ze dne 6. 4. 2011, čj. 1 As 23/2011-53; první senát zde vyslovil, že v navazujícím rozhodnutí o poskytnutí lze znovu a samostatně posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky stanovené v nařízení vlády pro skupinu výrobců.

[21] Podmínky projednání věci rozšířeným senátem jsou splněny.

[22] Nařízení Rady stanovilo obecné cíle, jimiž bylo mj. přizpůsobení zemědělství změnám rozvoje trhu, politiky trhu a tržních pravidel, poptávce a preferencím spojeným s rozšířením Společenství, včetně posílení konkurenceschopnosti venkovských regionů. Nařízení Rady v rozhodném znění v kapitole IXa upravuje zvláštní opatření pro nové členské státy a stanoví podmínky, za nichž jim je poskytována dodatečná doplňková dočasná podpora. Podle čl. 33d odst. 1 je poskytována paušální podpora na usnadnění zřizování a správního provozu seskupení producentů, která mají za cíl:

Podle odstavce 2 téhož článku je podpora

[23] Součástí obecných zásad nařízení (hlava III, kapitola I, podkapitola II) jsou pravidla poskytování podpory. Podle čl. 37 bod 1 se podpora pro rozvoj venkova poskytne pouze na opatření, která jsou v souladu s právem Společenství. Podle bodu 4 téhož článku mohou členské státy stanovit dodatečné nebo přísnější podmínky pro poskytování podpory Společenství pro rozvoj venkova za předpokladu, že tyto podmínky budou v souladu s cíli a požadavky stanovenými v tomto nařízení.

[24] Podle čl. 56 nařízení Rady je toto závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech.

[25] Podmínky pro zařazení skupiny výrobců do programu upravuje nařízení vlády. V § 2 písm. c) definuje skupinu výrobců jako . Dále pak § 3 nařízení vlády stanoví, že Fond zařadí skupinu výrobců do programu na základě její žádosti, jestliže „. Rovněž v § 5 jsou obdobně stanoveny podmínky pro poskytování , přičemž konkrétně vymezuje podmínky, které musí splňovat „čé“ skupiny výrobců [odst. 1 písm. e), f)]. V § 6 odst. 2 nařízení vlády je uvedeno, že k žádosti musí být mj. připojeny kopie uzavřených smluv mezi skupinou výrobců a jejími členy o objemu, způsobu a výši úhrad příslušné roční obchodované produkce a kopie společných pravidel skupiny výrobců.

(...) [29] Nařízení vlády, jak ve svém názvu, tak i ve vymezení předmětu úpravy v § 1 rozlišuje rozhodování o zařazení skupiny výrobců do programu a rozhodování o poskytnutí , přičemž pro oba tyto účely vymezuje samostatné podmínky; předmět obou řízení se přitom nepřekrývá. Při splnění podmínek stanovených v § 3 má žadatel na zařazení do programu právo. Zařazení skupiny výrobců, zajišťujících společný odbyt zemědělských komodit do programu je rozhodnutím, které je nezbytné k tomu, aby subjekt (skupina výrobců) mohl žádat o poskytnutí v příslušném roce. Už samotné rozhodnutí o zařazení do programu tak je rozhodnutím o veřejném subjektivním právu žadatele. Podmínky pro zařazení do programu již při rozhodování o dotaci znovu posuzovány nejsou, byla-li skupina výrobců zapsána do programu do 31. 12. 2006, splňuje tím prvou podmínku stanovenou v § 5 odst. 1 písm. a) nařízení vlády. Není podstatné, že při zjišťování podmínek pro poskytnutí za každý příslušný kalendářní rok je rovněž zkoumáno, zda skupina výrobců splňuje podmínku roční obchodované produkce nejméně 3 000 000 Kč, anebo podmínku nejméně 5 členů [§ 5 odst. 1 písm. c) nařízení vlády], podobně jako je zkoumáno při zařazení do programu [§ 3 písm. a) nařízení vlády]. Nové zkoumání těchto podmínek při poskytování má vyloučit žadatele, u něhož došlo v mezidobí k takovým změnám, že přestal stanovené dotační podmínky splňovat. Nesleduje se zde přitom totožnost podmínek; není vyloučeno, aby subjekt zařazený do programu v důsledku četnosti skupiny při poklesu jejích členů naplnil podmínky pro poskytnutí rozsahem roční obchodované produkce. Zkoumání podmínek četnosti skupiny či obchodované produkce při poskytování není revizí podmínek zařazení do programu; ostatně v takovém případě by byl zcela nesmyslný postup žalovaného, který původní rozhodnutí o zařazení do programu měnil v přezkumném řízení.

[30] Při posouzení vlastní sporné otázky rozšířený senát zejména vážil základní účel poskytování dotací, jak je vymezen v nařízení Rady – je jím podpora společného odbytu sledující rozvoj venkova v nových členských státech, který byl náhle vystaven konkurenci jednotného trhu. Nařízení Rady předpokládá v čl. 33d poskytování paušální podpory subjektu, který nazývá „“. Podpora má sloužit k usnadnění zřizování a správního provozu tohoto seskupení, předpokládá se, že seskupení bude mít jednotlivé členy, kteří budou společně postupovat při uvádění zboží na trh ve všech fázích tohoto procesu. Výčet těchto fází v čl. 33d odst. 1 písm. b) pak jednoznačně předpokládá společný postup více subjektů. Jazykový výklad pojmu „“ neumožňuje jiný závěr, než že se jedná o sdružení několika samostatných zemědělských výrobců dosud samostatně zajišťujících odbyt produkce. Stejně tak z hlediska smyslu poskytování podpory je logické, že podporovány mají být subjekty, které se spojí ke společnému odbytu a podpora () jim napomůže nést náklady tohoto spojení, které jim následně, jako silnějšímu subjektu, umožní obstát v tržní konkurenci. Rozšířený senát tedy nepřisvědčil výkladu nabízenému předkládajícím senátem, že smysl a účel může být naplněn činností jediného (jednočlenného) subjektu; pak by totiž nebylo třeba podporovat sdružení výrobců a dotovat právě náklady spojené s jejich sdružováním. Tomuto účelu tedy nemůže vyhovovat zajištění odbytu jedním subjektem, na nějž jsou smluvně napojeny další subjekty jako dodavatelé. Nařízení Rady zjevně necílí na podporu odbytových subjektů, ale na to, aby sami prvovýrobci, mj. i v konkurenci odbytových subjektů, obstáli.

[31] Rozšířený senát vážil, zda není namístě přerušení řízení podle § 48 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU k vyložení pojmu „“. Znění nařízení včetně srovnání s jeho jinými jazykovými verzemi (anglicky: , francouzsky: , německy: , italsky: , polsky: , slovensky: ) však považuje za jednoznačné. Jedná se o tzv. , tedy věc, kdy je výklad evropského práva natolik jasný, že nevyvolává pochybnosti, jež by bylo nutno řešit položením předběžné otázky (k tomu srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. l0. 1982, , 283/81, Recueil, s. 3415).

[32] Nařízení vlády vydané podle § 2c odst. 5 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, je předpisem navazujícím na nařízení Rady a upravuje otázky jak hmotněprávní, tak i procesní. Okruh subjektů, na něž se vztahuje, je součástí podmínek hmotných. Otázkou pak je, zda pojem „“ užitý v nařízení vlády odpovídá pojmu „“, či zda se vnitrostátní předpis od nařízení Rady přípustně odchýlil. Nařízení Rady totiž v čl. 33d odst. 2 stanovilo, že podpora je „. Členský stát tak byl oprávněn samostatně vymezit okruh subjektů hodných poskytnutí podpory; byl však nepochybně vázán obecnými zásadami plynoucími z čl. 37 nařízení Rady zavazujícími k dodržení souladu s právem společenství (odst. 1) a umožňujícími stanovení přísnějších podmínek pro poskytování podpory, ovšem jen za předpokladu respektování cílů nařízení (odst. 4).

[33] Nařízení vlády jak v názvu, tak v konkrétních ustanoveních používá pojmu „“, přičemž rovněž předpokládá, že tento subjekt bude zajišťovat společný odbyt vybraných zemědělských výrobků. Pojem je pak přímo vymezen v § 2 písm. c) tohoto nařízení. Rozumí se jím . Jazykový výklad vede k jedinému závěru, a to, že se jedná o subjekt vícečlenný, složený z jednotlivých výrobců. Tomu systematicky nasvědčují i náležitosti žádosti o zařazení skupiny do programu stanovené v § 4 odst. 2 nařízení vlády, mezi nimiž je i společenská smlouva nebo stanovy skupiny výrobců. Ostatně i § 2 písm. e) předpokládá přijetí společných pravidel skupinou výrobců. Stejně tak ostatní ustanovení nařízení vlády tomuto názoru nasvědčují. V podmínkách pro poskytnutí je uvedeno, že všichni členové skupiny výrobců jsou podnikajícími fyzickými nebo právnickými osobami produkujícími alespoň jednu zemědělskou komoditu uvedenou v příloze, jejíž odbyt zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců [§ 5 odst. 1 písm. e)] nebo, že všichni členové prodávají na trh celou svou tržní obchodovanou produkci prostřednictvím skupiny výrobců; [§ 5 odst. 1 písm. f)]. Nařízení vlády řeší i případy splnění dodavatelských závazků seskupením za některého z členů [§ 5 odst. 1 písm. d) bod 2.], či odpočtu při zpětném prodeji produkce seskupením některému z jeho členů (§ 5 odst. 4).

[34] Jednočlenné právnické osoby tyto podmínky nemohou naplnit, a to ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejíž případ řešil první senát, ani jednočlenná společnost s ručením omezeným, jejímž jediným členem je zemědělské družstvo, jako v případě předloženém sedmým senátem. Neobstojí argument, že družstvo je samo o sobě vícečlenným subjektem; vícečlennost totiž musí spočívat ve spojení jednotlivých výrobců, a v daném případě je družstvo jako celek jedním výrobcem; ostatně pokud by tomu bylo jinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.). I vnitrostátní předpis tedy zjevně předpokládá společný postup, společnou činnost několika přímých výrobců; jen takový společný postup je podporován.

[35] Předkládající senát zdůrazňuje, že nařízení vlády při vymezení pojmu „“ odkazuje na § 56 a § 221 obchodního zákoníku, tedy na ustanovení upravující obchodní společnosti a družstva. Tato ustanovení nevylučují vznik a existenci jednočlenných právnických osob. Poznámka pod čarou však je pouze nezávazným vodítkem užívaným při výkladu příslušného ustanovení, a pokud není dán soulad mezi vlastním pravidlem (ustanovením zákona) a odkazující poznámkou, je rozhodující toto pravidlo (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999 Sb. ÚS). Výklad za použití poznámky pod čarou proto nikdy nemůže narušit vzájemnou souladnost a propojenost celého nařízení vlády, zrovna tak jako nemůže pominout jeho smysl a účel. Pokud tedy nařízení vlády při definici „“ jí rozumí obchodní společnost nebo družstvo ve smyslu obchodního zákoníku, nelze to vyložit jinak, než že takový subjekt musí být založen právě skupinou výrobců, tedy více subjekty (výrobci), neboť jen tak lze naplnit další část definice, a to že předmětem činnosti tohoto nově založeného subjektu je zajištění jejich společného odbytu. Předkládajícímu senátu lze přisvědčit v názoru, že povznesení obchodu se zemědělskými komoditami lze dosáhnout i jinými způsoby, normotvůrce však v daném případě určil subjekty, jimž dotaci poskytne, a stanovil k tomu podmínky. Jeho záměr není nelogický ani diskriminační, neboť podmínky pro zařazení do programu byly splnitelné kýmkoliv. Z možnosti založení skupiny výrobců formou obchodní společnosti či družstva nebyl žádný subjekt vyloučen a četnost skupiny závisela pouze na tom, jaké roční obchodovatelné produkce byli schopni společně dosáhnout. Skutečnost, že rozvoje obchodu může být dosaženo i jinými cestami, případně, že podmínky stanovené nařízením vlády mohou být určitým způsobem obcházeny, nemůže vést k natolik rozšiřujícímu výkladu, že je tím popřen smysl nařízení. (...)