Vydání 4/2012

Při stanovení výše odkazovalo nařízení vlády č. 655/2004 Sb. ve znění před novelizací v § 5 odst. 3 na čl. 33d nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení. Ten v odstavci 3 stanoví, že „[p]“ Příloha II nařízení Rady č. 1257/1999 nazvaná Tabulka částek na zvláštní opatření pro nové členské státy pak uvádí následující částky: pro 1. rok 100 000 eur, pro 2. rok 100 000 eur, pro 3. rok 80 000 eur, pro 4. rok 60 000 eur, pro 5. rok 50 000 eur. Tím, že nařízení vlády č. 655/2004 Sb. ve znění před novelizací odkazovalo na čl. 33d nařízení Rady č. 1257/1999, stanovilo, že vyplacená v rámci programu za rok 2007 nepřesáhne částku 100 000 eur.

Novela nařízení vlády č. 655/2004 Sb. nezměnila podmínky pro vznik nároku na dotaci ani nároku na poskytnutí , změnila však způsob výpočtu výše , když v § 5 doplnila odstavec 4 tak, že „[d]“, a přidala odstavec 5, podle něhož „[v]“

Podle § 5 nařízení vlády č. 655/2004 Sb., který je označen „“, se poskytne skupině výrobců na základě žádosti. Je nesporné, že nárok na poskytnutí vzniká tehdy, jsou-li splněny všechny podmínky pro jeho vznik. Tento závěr vyplývá z odlišného významu pojmů práva a nároku v pojetí občanskoprávním a v právu veřejném. V předpisech veřejnoprávních je typické, že pojmu „“ není užíváno a hovoří se o „“, jímž se rozumí splnění hmotněprávních podmínek, které jsou zákonem stanoveny jednak pro právo na určitý statek a jednak pro poskytnutí tohoto statku, tedy plnění. Plněním je v posuzovaném případě poskytnutí . Nařízení vlády č. 655/2004 Sb. nestanoví žádnou výjimku z tohoto pravidla. Není proto možné, aby nastala situace, kdy je poskytnuta, aniž by byla podána žádost. Z toho vyplývá, že podání žádosti je pro poskytnutí . Ve smyslu výše uvedené definice se jedná o hmotněprávní podmínku, která je zákonem stanovena pro realizaci plnění, tedy pro výplatu . Z důvodu, že v časovém sledu plnění podmínek pro poskytnutí stanovených v § 5 citovaného nařízení vlády se jedná o podmínku, jež bude plněna jako poslední, neboť lze žádost podat vždy až v následujícím kalendářním roce po splnění ostatních podmínek, pak i moment podání žádosti o poskytnutí je shodný s momentem vzniku nároku na výplatu . Lze se tedy ztotožnit s názorem městského soudu, že skupina výrobců musí svůj nárok na poskytnutí uplatnit podáním žádosti o poskytnutí , jinak jí nemůže být poskytnuta.

Nárok na poskytnutí však nelze zaměňovat s nárokem na dotaci, byť nařízení vlády č. 655/2004 Sb. tyto dvě kategorie do určité míry směšuje v tom směru, že prostřednictvím žádosti o poskytnutí skupina výrobců zároveň prokazuje splnění podmínek pro vznik nároku na dotaci. Citované nařízení vlády stanoví jak podmínky pro vznik nároku na poskytnutí , a to v § 5 odst. 1 a 2, tak i podmínky pro vznik nároku na dotaci, a to v § 5 odst. 1 písm. a), b), c), d), e) a f). Stěžovateli, který je skupinou výrobců zařazenou do programu Zakládání skupin výrobců do 31. 12. 2006, tak vznikl nárok na dotaci v rámci programu za rok 2007 v den, kdy kumulativně splnil následující podmínky: a) zajistil odbyt příslušné zemědělské komodity, uvedené v příloze k nařízení vlády č. 655/2004 Sb., b) splnil podmínku roční obchodované produkce v hodnotě nejméně 3 000 000 Kč, anebo podmínku nejméně 5 členů, c) nakupoval příslušnou zemědělskou komoditu uvedenou v příloze k nařízení vlády č. 655/2004 Sb. od třetí osoby pouze, pokud 1. množství této zemědělské komodity nepřesáhne 10 % objemu celkové obchodované produkce zemědělské komodity od členů za příslušný kalendářní rok, nebo 2. v případě splnění povinnosti dodavatelských závazků za svého člena, který nesplnil tyto závazky, pro něj vyplývající ze společenské smlouvy, stanov nebo smluv o výši objemu obchodované produkce, d) všichni jeho členové byli podnikajícími fyzickými nebo právnickými osobami, které produkují alespoň 1 zemědělskou komoditu uvedenou v příloze k tomuto nařízení, jejíž odbyt zajišťují prostřednictvím skupiny výrobců, za kterou má být této skupině výrobců vyplacena , e) všichni jeho členové prodávali na trh celou svou tržní obchodovanou produkci zemědělské komodity prostřednictvím skupiny výrobců, pro kterou má být skupině výrobců vyplacena . Ke kumulativnímu splnění výše uvedených podmínek mohlo dojít v krajním případě již prvního dne roku 2007, ale stejně tak kdykoliv jindy v průběhu roku 2007. Když tedy žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že „[n]“, nelze tento názor akceptovat.

Výše uvedenému výkladu svědčí i znění čl. II nařízení vlády č. 332/2007 Sb., které stanoví, že nároky na skupině výrobců k podpoře jejich činnosti, vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto nařízení, se posuzují podle dosavadních právních předpisů. Zákonodárce tedy i výslovně odlišil nárok na dotaci a nárok na poskytnutí . V důsledku užití novelizovaného nařízení vlády č. 655/2004 Sb. správním orgánem pro určení výše došlo k modifikaci nároku stěžovatele na dotaci, neboť jedna z jeho obsahových determinant, výše , byla výrazně postižena. Nelze přitom přijmout argument, že by nárok na dotaci v době svého vzniku byl abstraktním, bezobsažným, a tedy se jej nemohla změna výše nijak dotknout. Ve vztahu k nárokům na dotaci vzniklým před 31. 12. 2007 byl správní orgán povinen určit výši poskytované podle dosavadních právních předpisů podle čl. II novely nařízení vlády č. 655/2004 Sb.

Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí správně odlišil nárok na dotaci a nárok na poskytnutí , když uvedl, že „[z] “ Uplatněním jednoho, již existujícího, nároku, tedy vzniká nárok další, na plnění nároku prvého. Nejvyšší správní soud se však s ohledem na výše uvedené neshoduje se závěrem městského soudu, že z přechodných ustanovení novelizovaného nařízení vlády č. 655/2004 Sb. vyplývá, že „“ Ze stejných důvodů je chybné vymezení klíčové otázky, zda „“

Námitku stěžovatele ohledně nepřípustného retroaktivního užití novelizovaného znění nařízení vlády č. 655/2004 Sb. a s tím souvisejícího zásahu do jeho právní jistoty považuje Nejvyšší správní soud za nutné posoudit ve vztahu k nárokům na dotaci vzniklým dne 31. 12. 2007.

Obsah pojmu pravé a nepravé retroaktivity právních norem opakovaně vymezil Ústavní soud ve své judikatuře, zejména v nálezu ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87, č. 63/1997 Sb., a také v nálezu ze dne 12. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU 215, č. 145/2002 Sb. V případě pravé retroaktivity působí právní norma vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo kdy dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona. V případě nepravé retroaktivity nová právní úprava nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů.

V nálezu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb., kdy Ústavní soud posuzoval možné retroaktivní působení ustanovení zákona č. 348/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, konstatoval v bodě 155 odůvodnění, že „[u]“, a v bodě 156, že „[t]“ Dále v odstavci 178 vyjádřil názor, že „[n]“

Jakkoli byly citované závěry vysloveny na skutkovém půdorysu jiné věci, jsou plně přenositelné i na daný případ. Lze proto dovodit, že při neexistenci přechodného ustanovení v podobě čl. II novely provedené nařízením vlády č. 332/2007 Sb. by stanovení výše podle novelizovaného nařízení vlády č. 655/2004 Sb. v případě nároků na dotaci vzniklých před 31. 12. 2007 bylo v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, neboť v jejím důsledku dochází ke změně obsahu právního vztahu (nároku na dotaci) mezi účastníkem programu a státem do minulosti, nikoliv do budoucna. K tomu Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 uvedl, že „[o] [...]. [však] [...] [...] “

V případě, že nárok na dotaci vznikl dne 31. 12. 2007, jedná se o retroaktivitu nepravou. Zákaz retroaktivního působení právní normy, který vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Ta je naopak obecně přípustná. Dospěl-li však Nejvyšší správní soud k závěru o nepravé retroaktivitě novelizovaného nařízení vlády č. 655/2004 Sb. ve vztahu k nárokům na dotaci vzniklým dne 31. 12. 2007, musí se rovněž vypořádat s otázkou její přípustnosti. Přestože je nepravá zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně (viz citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10).

Namítaný zásah do právní jistoty je tedy nutno posuzovat perspektivou ochrany legitimního očekávání v souvislosti s ochranou vlastnického práva, v širším smyslu majetku, ke které se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 30. 9. 2009, čj. 6 Ao 4/2009-104, tak, že „[l] Beyeler proti Itálii Zwierzynski proti Polsku Broniowski proti Polsku“ Článek 1 Dodatkového protokolu je interpretován tak, že jeho ochrana dopadá nejen na majetek v podobě hmotných statků, tzn. na vlastnictví jako věcné právo, ale také na jiné majetkové hodnoty (nároky a pohledávky), a to s pomocí konceptu legitimního očekávání, že tyto majetkové hodnoty budou realizovány. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž, jedná-li někdo v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon, resp. v právo vůbec, nemá být v této své důvěře zklamán (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, N 35/32 SbNU 331, č. 278/2004 Sb., nebo ze dne 18. 2. 2011, sp. zn. II. ÚS 543/11).

Princip legitimního očekávání nelze pojímat jako bezpodmínečné zachování právní úpravy, a to ani v oblasti poskytování dotací. Stěžovatel nemohl spoléhat na to, že postupem času zákonodárce výši poskytované nepřehodnotí, mohl však své celoroční hospodaření rozvrhnout a přizpůsobit tomu, aby teprve ke konci roku 2007 splnil podmínky vzniku nároku na dotaci. Nejvyšší správní soud proto nemůže vyloučit, že stěžovatel nebyl v legitimním očekávání, vznikl-li mu nárok na dotaci 31. 12. 2007. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel deklaroval v žádosti o poskytnutí hodnotu roční obchodovatelné produkce ve výši 44 598 731 Kč. Je tedy pravděpodobné, že podmínky pro vznik nároku na dotaci splnil již v průběhu roku 2007, jak ostatně sám tvrdí. V dalším řízení však musí být prokázáno, kdy vznikl nárok stěžovatele na dotaci a podle jakých právních předpisů měla být správním orgánem určena její výše v rámci programu za rok 2007, případně zda byly naplněny podmínky legitimního očekávání stěžovatele.