Vydání 5/2016

(...) Žalobce v podané žalobě především namítal, že nesouhlasí se způsobem stanovení výše platby, neboť Státní zemědělský intervenční fond měl při jejím výpočtu použít paušální výši náhrady, uvedenou v českých korunách v Programu rozvoje venkova, či použít pro přepočet z eur na české koruny směnný kurs ve výši 29,784 Kč/1€ (bod II/2 žaloby).

Při posuzování této námitky vycházel krajský soud z následující právní úpravy.

Platby za přírodní znevýhodnění poskytované v horských oblastech a platby poskytované v jiných znevýhodněných oblastech jsou upraveny v článku 37 nařízení Rady č. 1698/2005. Podle tohoto ustanovení by měly být platby poskytované zemědělcům „[v určených oblastech]“Z přílohy k uvedenému nařízení pak vyplývá, že je s odkazem na čl. 37 odst. 3 tohoto nařízení stanovena minimální platba za znevýhodněné podmínky ve výši 25 eur za 1 ha, maximální platba za přírodní znevýhodnění poskytované v horských oblastech ve výši 250 eur na 1 ha a maximální platba poskytovaná v oblastech s jiným znevýhodněním ve výši 150 eur na 1 ha.

Mezi předpisy provádějící výše uvedené ustanovení nařízení Rady č. 1698/2005 patří i nařízení Komise č. 1913/2006. V kapitole I tohoto předpisu jsou upraveny rozhodné skutečnosti pro směnný kurs a v kapitole II je v článku 11 upraveno ustanovení, které se přímo týká určení směnného kursu. Podle uvedeného ustanovení platí, že „[p]“

Odrazem uvedené unijní právní úpravy v českém právním řádu je § 2c zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, podle něhož „[p]“. Podle § 2c odst. 5 zákona o zemědělství „[v][...]“

Prováděcím nařízením vlády podle § 2c zákona o zemědělství je nařízení č. 75/2007 Sb., které „[...][...]“ (§ 1 nařízení č. 75/2007 Sb.). Méně příznivé oblasti jsou charakterizovány v § 2 uvedeného nařízení, u žalobce jde o oblast se specifickými omezeními typu S [§ 2 odst. 1 písm. e) nařízení č. 75/2007 Sb.]. Podle § 5 odst. 1 citovaného nařízení Státní zemědělský intervenční fond „“Podle § 5 odst. 2 písm. a) bodu 5 tohoto nařízení sazba na 1 ha travních porostů v oblasti se specifickými omezeními typu S činí ročně 114 eur. Konkrétní platba za příslušný kalendářní rok se pak podle § 7 nařízení č. 75/2007 Sb„[...] “.

Názor vyjádřený v žalobě, že Státní zemědělský intervenční fond měl při výpočtu poskytnuté platby pro rok 2012 použít pro přepočet eur na české koruny směnný kurs ve výši 29,784 Kč/1€, který je uveden v Programu rozvoje venkova, městský soud nesdílí. Při posuzování důvodnosti této základní námitky žalobce je nutno vycházet jednak ze znění ustanovení Programu rozvoje venkova a jednak z charakteru tohoto programu.

Žalobce tvrdí, že měl být použit pevný kurs uvedený v Programu rozvoje venkova. To však ze znění uvedeného dokumentu nevyplývá. Je zřejmé, že směnný kurs 29,784 Kč/1€ z roku 2005 byl použit jako příklad prvního směnného kursu, jako vodítko pro způsob výpočtu výše podpory. Není totiž žádný jiný rozumný důvod, proč by byl uváděn kurs z roku 2005 v dokumentu, který vláda schválila až v roce 2006 na další období do roku 2013.

I kdyby se městský soud přiklonil ke stanovisku žalobce, že v Programu rozvoje venkova je stanoven pevný kurs pro celé období, na které byl tento program přijat (od roku 2007 do roku 2013), nemohlo by být podle tohoto programu postupováno, protože by bylo nutno tento předpis posuzovat jako předpis, který je v rozporu s právními předpisy s vyšší právní silou.

Uvedený program byl přijat usnesením vlády č. 948 ze dne 16. 8. 2006. Forma usnesení je způsobem rozhodování vlády jako kolektivního orgánu. Usnesení vlády není obecně závazným předpisem ve smyslu pramene práva – těmi jsou ústavní zákony, zákony, nařízení vlády, obecně závazné předpisy ministerstev, krajů a obcí, popřípadě mezinárodní smlouvy a přímo aplikovatelné předpisy Evropské unie. Program rozvoje venkova je svým charakterem národním strategickým plánem, který následně tvoří podklad pro možnost čerpat z evropského fondu. Není-li usnesení vlády, kterým byl uvedený národní program schválen, pramenem práva, pak nemůže zakládat práva ani povinnosti fyzických a právnických osob, které jsou v postavení příjemců podpory.

I kdyby tomu tak bylo, musel by být učiněn závěr o tom, že usnesení vlády č. 948 je v rozporu s obecně závazným právním předpisem vyšší právní síly, tj. v rozporu s nařízením č. 75/2007 Sb., které upravuje směnný kurs ve zmíněném § 5 odst. 1. Právě toto vládní nařízení je prováděcím vládním nařízením ve smyslu ustanovení § 2c zákona o zemědělství. Uvedené nařízení vlády podle § 1 „ [zde výslovný odkaz na nařízení Rady č. 1698/2005] “.Tím byla splněna podmínka, že nařízení vlády bylo vydáno k provedení a v mezích zákona, jehož obsah umožňuje provést úpravu v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropské unie nařízením vlády.

Usnesení vlády č. 948 by bylo – pokud by městský soud akceptoval názor žalobce, že je jím závazně stanoven neměnný, tj. pevný směnný kurs, v rozporu s článkem 11 nařízení Komise č. 1913/2006, podle něhož je směnným kursem kurs, který byl naposledy stanoven Evropskou centrální bankou před prvním dnem měsíce, kdy došlo k rozhodné skutečnosti, tedy kurs pohyblivý.

Z výše uvedených důvodů městský soud dospěl k závěru, že práva a povinnosti žalobce nezakládá a ani zakládat nemůže Program rozvoje venkova, ale výše citovaná ustanovení zákona o zemědělství a prováděcí předpis k tomuto zákonu, které navazují na přímo použitelné předpisy Evropské unie. Program rozvoje venkova není právním předpisem, nýbrž programovým dokumentem, který konkrétní práva a povinnosti adresátů v oblasti zemědělství nezakládá (článek 14 odst. 1 nařízení Rady č. 1698/2005). Právním předpisem, který stanoví základní práva a povinnosti, z nichž mohou plynout veřejná subjektivní práva, je zákon o zemědělství a nařízení Rady č. 1698/2005. Příslušné nařízení č. 75/2007 Sb. pak pouze upravuje podmínky k provádění příslušných programů (§ 2c odst. 5 zákona o zemědělství, § 1 nařízení č. 75/2007 Sb.), přičemž jde o právní předpis vydaný na základě výslovného zákonného zmocnění.

Pokud správní orgány stanovily výši platby postupem podle § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb., postupovaly v souladu s právními předpisy.

Ve vztahu k námitkám, ve kterých žalobce dovozuje, že mělo být postupováno podle kursu, který byl stanoven v Programu rozvoje venkova, lze uzavřít, že tento program pevný směnný kurs nestanoví a ani pro nedostatek právní síly právního předpisu stanovit nemohl; pokud by byl stanoven, byl by takový kurz v rozporu s právními předpisy (nařízením č. 75/2007 Sb. a nařízením Komise č. 1913/2006). Ze všech těchto důvodů nebylo možno příkladmo uvedený směnný kurs zmíněný v Programu rozvoje venkova použít. Proto městský soud neshledal námitky, v nichž žalobce dovozoval nutnost použití směnného kursu 29,784 Kč/1€, důvodnými.

Městský soud se neztotožnil s právním názorem žalobce, spočívajícím v tvrzení, že v dané věci aplikovaný § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. je v rozporu s nařízením Rady č. 1698/2005 a s obsahem Programu pro rozvoj venkova. Je tomu tak proto, že citované ustanovení nařízení č. 75/2007 Sb. vychází z nařízení č. 1698/2005 a zároveň upravuje obecný princip určení směnného kursu nikoli pevně z fixovaného směnného kursu k určitému datu. Jedná se tak o částku pohyblivou, jejíž výše – vyjádřená v národní měně – závisí na směnném kursu stanoveném obdobným postupem také podle nařízení Komise č. 1913/2006; toto nařízení při stanovení směnného kursu částek uvedených v příloze tohoto nařízení vychází z obdobného principu stanovení směnného kursu, když v článku 11 upravuje použití tzv. směnného kursu stanoveného Evropskou centrální bankou k určitému datu.

Městský soud dospěl k závěru, že ani Program rozvoje venkova, ani nařízení Rady č. 1698/2005 konkrétní ustanovení, která by výslovně upravovala směnný kurs, neobsahují. Směnný kurs upravuje nařízení Komise č. 1913/2006 ve výše uvedeném článku 11, se kterým je nařízení č. 75/2007 Sb. v souladu.

Ani z nařízení č. 1698/2005, ani z nařízení Komise č. 1913/2006 nevyplývá závěr, že úmyslem zákonodárců na úrovni Evropské unie bylo stanovit v roce 2005 stálý a nezměnitelný směnný kurs, naopak je zřejmé, že je předpokládán pohyblivý směnný kurs, vycházející z Úředního věstníku Evropské unie.

Pokud žalobce v podané žalobě poukazoval na to, že v době přijímání nařízení č. 75/2007 Sb. činil přepočítací kurs již 27,525 Kč za euro, a vláda přesto ponechala v uvedeném nařízení sazby plateb stanovené v eurech ve výši vypočítané s pomocí počátečního kursu 29,784 Kč za euro, je k tomu nutno poukázat na znění citovaného nařízení, ze kterého nevyplývá, že by toto nařízení stanovilo určitý neměnný kurs za použití konkrétních pevně stanovených částek. Z již zmíněného § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. vyplývá, že Státní zemědělský intervenční fond poskytne platbu v měně České republiky, sazba platby se přitom přepočte podle směnného kursu, který je uveřejněn v prvním Úředním věstníku Evropské unie vydaném v kalendářním roce, za který se platba poskytuje a který je uveden k datu, které je nejblíže začátku tohoto kalendářního roku. Z § 7 uvedeného nařízení je pak zřejmý způsob výpočtu platby. Z § 5 odst. 1 téhož nařízení vyplývá opak toho, co tvrdí žalobce, neboť je patrno, že podle uvedeného nařízení je rozhodný směnný kurs podle Úředního věstníku Evropské unie; naopak není zřejmé, že by rozhodným měl být směnný kurs, který platil v roce 2005.

Žalobce v podané žalobě namítl, že jeho právo na náhradu dodatečných nákladů a nižších příjmů souvisejících s přijetím kvalifikovaných dlouhodobých závazků hospodaření (kompenzační platby) vyplývá z nařízení Rady č. 1698/2005. Tento právní předpis se stal přímo a v plném rozsahu závazným pro Českou republiku, má přímý účinek na vztahy mezi žalobcem a Českou republikou a bezprostředně zakládá práva žalobce. Podle názoru žalobce pak rozsah jeho nároku vyplývá nepochybně pouze přímo z ustanovení citovaného nařízení a Česká republika není podle názoru žalobce oprávněna dopustit se zásahu do obsahu tohoto nařízení a jakkoli měnit rozsah nároku žalobce vyplývající z tohoto právního předpisu.

Tuto námitku neshledal městský soud důvodnou. Z ustanovení článku 37 odst. 1 uvedeného nařízení sice vyplývá, že platby jsou poskytovány na krytí dodatečných nákladů a ušlých příjmů, současně je však stanoveno, že podpora je omezena maximální částkou, jež je stanovena v příloze. To znamená, že z nařízení Rady č. 1698/2005 sice vyplývá, k čemu je platba určena (krytí dodatečných nákladů a ušlých příjmů), současně však tím, že stanoví maximální částku, předpokládá, že poskytnutá platba může dosáhnout jen určitého maxima bez ohledu na to, zda v konkrétním případě příjemci platby tato platba skutečné náklady a ušlé příjmy pokrývá, či nikoli. Rozhodně nelze učinit závěr o tom, že platba z fondu musí vždy pokrýt skutečné náklady a ušlý zisk konkrétního příjemce v plném rozsahu. Pokud by tomu tak bylo, pak by nemohla být stanovena maximální výše platby, neboť by nebylo možno vyloučit, že skutečné náklady a ušlý zisk budou vyšší než toto maximum. Měly-li by být pokryty skutečné náklady či ušlý zisk, bylo by namístě stanovit platbu v těchto skutečných údajích za podmínky, že by skutečná výše byla konkrétním příjemcem platby v určité výši doložena a prokázána. Tak tomu však není. Výše platby, která žalobci byla poskytnuta, je v rozmezí mezi minimální částkou (25 eur/1ha) a částkou maximální (150 eur/1ha).

K obecnému tvrzení žalobce o přímé závaznosti nařízení Rady č. 1698/2005 a zákazu zásahu do norem Evropské unie (bod č. II/1 žaloby) považuje městský soud za vhodné uvést, že nikdo nezpochybňuje přímé účinky nařízení Rady, jsou-li splněny všechny stanovené podmínky. Obdobně to platí o zákazu zásahu do norem Evropské unie. Pokud však žalobce z těchto obecných tvrzení dovozuje, že mělo být postupováno přímo podle nařízení Rady č. 1698/2005, popřípadě podle tohoto nařízení v kombinaci s Programem rozvoje venkova, je nutno konstatovat, že tyto závěry městský soud nemůže akceptovat. S odkazem na to, co bylo uvedeno výše, je nutno zopakovat, že nařízení Rady č. 1698/2005 neobsahuje směnný kurs, takže pokud by mělo být postupováno jen podle tohoto nařízení, nebylo by možno přepočet provést. K možnosti postupovat podle Programu rozvoje venkova lze v celém rozsahu odkázat na to, co bylo k charakteru tohoto dokumentu uvedeno výše (bod č. II/2 žaloby). (...)

Ze všech výše uvedených důvodů tedy městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, proto žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

K tomu, co bylo výše uvedeno, považuje městský soud za vhodné poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2015, čj. 1 Afs 45/2015-56, ve kterém Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti v obdobné věci, v níž základní žalobní námitky žalobce, vztahující se k výši směnného kursu s odkazem na unijní předpisy, byly obdobné, jako jsou uplatněny v žalobě v této věci. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti zamítavému rozsudku městského soudu v uvedené obdobné věci zamítl jako nedůvodnou. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že česká právní úprava (byť šlo o nařízení č. 79/2007 Sb. o podmínkách provádění agroenvironmentálních opatření, které však obsahuje obdobná ustanovení jako nařízení č. 75/2007 Sb.) neodporuje evropské právní úpravě, neboť ta ponechává na členských státech, jakým způsobem dodatečné náklady a ušlé příjmy stanoví. Nejvyšší správní soud konstatoval, že Česká republika vyšla z odborných odhadů průměrných hodnot nákladů vzniklých v důsledku přijetí závazku s tím, že určená výše platby může dodatečné náklady a ušlý zisk pokrýt, ale také nemusí. Může být vyšší i nižší.