Vydání 1/2021

(…)

[22] Co se týče vnitrostátní právní úpravy, podle § 2e odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění účinném do 30. 11. 2017, „[…]“.

[23] Podle § 2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb. „[o] “. V projednávané věci je nesporné, že stěžovatel zemědělským podnikatelem není a tuto podmínku tedy nesplňuje.

[24] Podle bodu 10 preambule nařízení o přímých platbách „[z].“

[25] Podle čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách „[k]“.

[26] Jak je uvedeno výše, rozhodnou otázkou je soulad vnitrostátní české úpravy, zakotvující podmínku zemědělského podnikatele, s nařízením o přímých platbách. Z výše citovaných ustanovení je patrné, že tato podmínka je upravena [§ 2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 50/2015 Sb.]. Naopak nařízení o přímých platbách takto explicitně formulovanou podmínku neobsahuje.

[27] Žalovaný dovozuje možnost upravit takovou podmínku v českém právním řádu z citovaného ustanovení čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, čili dovozuje, že podmínka zemědělského podnikatele brání tomu, aby přímé platby byly poskytovány osobám, . To znamená těm osobám, pro něž je zemědělství jen činností okrajovou, nahodilou a nevýznamnou. Proto také zdůrazňuje podmínku „“ zemědělského podnikání (avšak již nezmiňuje zákonné podmínky jiné, včetně podmínky činnosti za účelem dosažení zisku).

[28] Městský soud této argumentaci v napadeném rozsudku přisvědčil a označil podmínku zemědělského podnikatele za „“ k dosažení záměru dle citovaného čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, tedy k zamezení výplaty přímých plateb těm osobám, jejichž zemědělská činnost je jen okrajová. Na podporu svého závěru se městský soud dovolával zejména účelu nařízení o přímých platbách, jímž je fungování a rozvoj vnitřního trhu se zemědělskými produkty.

[29] Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožňuje. Úvodem považuje za důležité zdůraznit, že z pohledu skutkového žalovaný ani městský soud nezpochybnili, že se stěžovatel věnuje zemědělské činnosti na pozemcích, které označil v žádosti o přímé platby. Přinejmenším tedy není vyloučeno, že stěžovatel vykonává svoji zemědělskou činnost jako činnost hlavní (a tedy nikoli okrajovou), ačkoliv podnikatelem není. Pokud by tomu tak bylo, již právě tato skutečnost by vyvracela úvahu městského soudu, podle níž je zemědělského podnikatele nutnou podmínkou toho, aby bylo osvědčeno, že daný zemědělec vykonává zemědělskou činnost jako svoji činnost hlavní. Vyloučena ostatně není ani – do jisté míry opačná – situace, při níž určitá osoba sice jako zemědělský podnikatel formálně evidována bude, avšak bude podnikat v zemědělství jen okrajově anebo fakticky své podnikání v zemědělství ukončí.

[30] Co se týče posuzovaného čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách, i česká verze tohoto ustanovení je bezrozporná: vylučuje z dotací ty, jejichž hlavní činnost je mimo zemědělskou oblast. Pokud je v písm. b) tohoto ustanovení užita formulace o obchodní či podnikatelské činnosti, nelze z takto zvoleného výrazu dovozovat, že unijní zákonodárce měl na mysli výlučně „podnikání“ ve smyslu českých vnitrostátních předpisů. Tento výklad vyvrací také srovnání s jinými jazykovými verzemi (k tomu v podrobnostech viz odstavec [33] a násl. níže).

[31] Podpůrně lze též odkázat na veřejný dokument Evropské komise z května 2019 pod názvem (Přímé platby – způsobilost pro přímé platby Společné zemědělské politiky). Vysvětluje, kdo je považován za zemědělce ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení o přímých platbách, tedy že zemědělec je definován jako „[…]“ a zdůrazňuje, že žadatele („[n].“).

[32] K této dílčí otázce tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že odkazovaný čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách v návaznosti na bod 10 preambule tohoto nařízení má za cíl vyloučit z podpory osoby, které vyvíjejí zemědělskou činnost jen okrajově. Nesplnění podmínky zemědělského podnikatele však bez dalšího neznamená též nesplnění podmínky zemědělské činnosti jako činnosti hlavní. Jinak řečeno, stěžovateli lze přisvědčit v tom, že účelem čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách je vyloučit, aby pobírali ti, kteří nevyvíjejí zemědělskou činnost nebo ji vyvíjejí jen okrajově. Pokud Ministerstvo zahraničních věcí argumentovalo relativní snadností registrace zemědělského podnikatele (viz odstavce [41] a [42] níže), v důsledku tak je možné registrovat i osoby, které zemědělskou činnost vyvíjejí jen okrajově a umožnit jim tak přístup k přímým platbám, zatímco pro mnohé drobné zemědělce neregistrované, kteří nemají být vyloučeni dle čl. 9 odst. 4 nařízení o přímých platbách, může být podmínka dle § 2 odst. 1 nařízení vlády č. 50/2015 Sb. vážnou překážkou.

[33] Co se týče různých jazykových verzí nařízení o přímých platbách, z ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) plyne, že jsou všechny jazykové verze právních aktů EU stejně závazné (příslušná k této otázce je podrobně shrnuta v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2019, čj. 9 As 123/2019-23, č. 3916/2019 Sb. NSS). SDEU odmítl, aby formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva byla jediným základem pro výklad daného ustanovení, ani jí nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi. Tento závěr je třeba užít i na snahu žalovaného opírat se převážně o českou verzi nařízení o přímých platbách, jakkoli odkazuje i na jiné verze, které mají být s českým překladem v souladu.

[34] Žalovaný a městský soud opírají svůj výklad zkoumaného čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení o přímých platbách především právě o české jazykové znění nařízení, v němž se užívá definice „“ zemědělce [čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení] a v čl. 9 odst. 3 nařízení se hovoří o „“. Uvedené pochopitelně evokuje, že by unijní zákonodárce mohl implicitně předpokládat, že přímé platby mohou být poskytovány výhradně „podnikatelům“.

[35] Jiná jazyková znění nařízení o přímých platbách však o podnikání v těchto ustanoveních nehovoří – stěžovatel tak například správně poukazuje na verzi anglickou, která v čl. 4 odst. 1 písm. b) pro „“ užívá slovo „“ [tento pojem podnikání nijak nenaznačuje, v angličtině označuje množinu určitých aktiv, „držených“ (anglicky ) jednou osobou] a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení pak anglická verze vskutku hovoří o „“, čili o hlavní činnosti či cíli společnosti, což opět nenaznačuje, že by muselo jít o činnost podnikatelskou.

[36] Obdobně též verze francouzská pro „“ užívá slovo „“, které sice ve francouzštině může označovat „podnik“, avšak má k samotnému podnikání volnější vztah, než jiné ekvivalenty (např. „“), a v čl. 9 odst. 3 písm. b) nařízení hovoří o „“, tedy opět bez , že by muselo jít o činnost podnikatelskou.

[37] V úpravě českého práva je podnikání definováno jako činnost nejen soustavná (tedy nikoli nahodilá), ale i „“ (§ 2e odst. 1 zákona o zemědělství, ale podobně též § 420 odst. 1 občanského zákoníku). Jestliže nařízení vlády č. 50/2015 Sb. na povahu činnosti zemědělce uplatňuje uvedené podmínky, jde již za rámec jazykového vyjádření nařízení o přímých platbách. Důsledkem takového přístupu je vyloučení určité skupiny zemědělců (mezi něž dle svého tvrzení náleží i stěžovatel), kteří sice vykonávají zemědělskou činnost jako svoji hlavní a nikoli okrajovou aktivitu, avšak nejsou zaměřeni na dosahování zisku a nechtějí nést přinejmenším určité administrativní břemeno spojené s registrací zemědělského podnikatele, či rizika přirozeně související s podnikatelskou činností.

[38] Může se jednat například o zemědělce – samozásobitele. Příkladmo nelze bránit ani neziskovým organizacím, které pojmově nejsou zaměřeny na dosahování zisku, aby vykonávaly zemědělskou činnost. V nařízení o přímých platbách pak není možné nalézt oporu, proč takové typy žadatelů z přímých plateb vylučovat jen kvůli chybějícímu statusu zemědělského podnikatele, pokud jinak podmínky nařízení splňují.

[39] Co se týče argumentace účelem nařízení o přímých platbách, městský soud správně poukázal na to, že cílem je zajištění produkce potravin, rozvoj zemědělství a venkova. Nelze ovšem pomíjet ani cíle další, na něž vhodně poukázal i stěžovatel – totiž cíle ekologické, krajinotvorné apod., které jsou zřetelně vyjádřeny v těch pasážích preambule nařízení o přímých platbách, na něž stěžovatel vhodně odkázal (viz výše).

[40] Nejvyšší správní soud nepřehlédl ani dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016, na který odkázal městský soud v odstavci 23 napadeného rozsudku, a v němž Komise podmínku zemědělského podnikání do určité míry aprobovala. Její stanovisko je však především třeba vyložit v kontextu rozsáhlejší korespondence, vedené mezi Komisí a Ministerstvem zahraničních věcí České republiky ve věci EU Pilot č. 7976/2015/AGRI.

[41] Ministerstvo ve svých vyjádřeních opakovaně podmínku zemědělského podnikatele bagatelizovalo a prezentovalo tak, že nepředstavuje žádnou překážku pro žadatele o přímou platbu. Například kategoricky uvedlo, že tato podmínka „[o přímých platbách; pozn. NSS]“, viz odstavec 13 nedatovaného „“, dále zcela odmítalo srovnávat daňový režim zemědělského podnikatele a nepodnikající osoby s tím, že takové srovnání obecně vůbec nelze provést (odstavec 16 uvedeného vyjádření) apod.

[42] V dalším nedatovaném dopise (nazvaném „“) Ministerstvo zahraničních věcí uvedlo, že § 2e odst. 2 zákona o zemědělství „“. Je sice pravdou, že v rámci registrace zemědělského podnikatele se neověřuje úmysl „ziskovosti“ žadatele, to však nic nemění na tom, že nutným zákonným znakem podnikání je orientace na dosahování zisku. Do takové definice se samovýrobci či osoby nezaměřené na dosahování zisku „nevejdou“. Je a v důsledku i nezákonné „nutit“ tyto osoby, aby se registrovaly jen proto, že nařízení vlády č. 50/2015 Sb. tuto podmínku pro nárok na přímé platby zakotvilo nad rámec znění nařízení o přímých platbách.

[43] Evropská komise z těchto – do velké míry zavádějících – informací Ministerstva zahraničních věcí – vycházela, což dosvědčuje její tvrzení, že „ (Ministerstvem zahraničních věcí) (jako zemědělského podnikatele)“ – viz dopis Evropské komise ze dne 19. 6. 2016. Jde zjevně o nepochopení české právní úpravy, které ovšem vyvolalo Ministerstvo zahraničních věcí poskytnutím nepřesných informací o vnitrostátní úpravě. Ještě významnější je však vlastní formulace závěru Evropské komise: ta totiž s podmínkou zemědělského podnikání . Uvedla pouze, že „ (tj. informací poskytnutých Ministerstvem zahraničních věcí) (aby žadatel byl zemědělským podnikatelem“.

[44] Nejvyšší správní soud tedy k této dílčí otázce uzavírá, že Evropská komise vyslovila souhlas s podmínkou zemědělského podnikatele pouze podmíněně, odkazujíc na informace poskytnuté Ministerstvem zahraničních věcí. Tyto informace však byly do velké míry zavádějící a zlehčující důsledky registrace osoby jako zemědělského podnikatele pro jeho další činnost. Vzhledem k tomu stanovisko Evropské komise není opřeno o důkladnou znalost české právní úpravy a nemá tedy význam pro posouzení zkoumané a rozhodné právní otázky.

[45] Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval i tím, zda výklad čl. 9 odst. 3 nařízení o přímých platbách nevyvolává povinnost podat předběžnou otázku SDEU podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Podle ustálené judikatury SDEU k doktríně položení předběžné otázky není nutné, pokud „[s]“ (viz rozsudek ze dne 6. 10. 1982, C-283/81 a z novější judikatury viz například rozsudek ze dne 9. 9. 2015, spojené věci , C-72/14 a , C-197/14). Posledně uvedený rozsudek pak potvrdil, že se v případě ustanovení unijního práva může jednat na základě rozhodnutí nejvyššího soudu členského státu o dokonce i v situaci, v níž soud nižší instance stejného státu již položil předběžnou otázku SDEU. [46] Nejvyšší správní soud považuje úpravu nařízení o přímých platbách za jasnou a bezrozpornou na základě úvah, které jsou podrobně rozvedeny výše. Je tedy mimo rozumnou pochybnost, že (a) nařízení o přímých platbách neobsahuje podmínku zemědělského podnikání; a že (b) čl. 9 odst. 3 tohoto nařízení má za cíl z podpory ty osoby, které zemědělskou činnost vykonávají okrajově, bez ohledu na to, zda podnikají či nikoli.

(…)