4317/2022
Zdravotnictví: oční optik; činnosti související s poskytováním zdravotní péče
Zdravotnictví: oční optik; činnosti související s poskytováním zdravotní péče
k § 11 zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních) (v textu jen „zákon o nelékařských zdravotnických povoláních“)
Oční optik při výkonu své živnosti provádí určitá měření týkající se lidských očí a k nim přiléhajících částí těla (hlavy, uší, obličeje aj.). Zejména zjišťuje polohu zornic a měří a vyhodnocuje další parametry lidského těla (očí a k nim přiléhajících částí těla) potřebné ke zhotovení a přizpůsobení optických korekčních zdravotnických prostředků. Jím prováděná měření však nemohou nahrazovat ta, která má provádět lékař či optometrista (§ 11 zákona č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče) a která mají být podkladem (zjištěním o zdravotním stavu budoucího uživatele optického korekčního zdravotnického prostředku) pro navazující činnosti očního optika.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2022, čj. 2 As 11/2020-36)
Prejudikatura:
č. 3936/2019 Sb. NSS.Věc:
L. S. proti Ministerstvu zdravotnictví o přestupek, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 2. 2019 potvrdil rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 23. 11. 2018, kterým byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách) (dále jen „zákon o zdravotních službách“), kterého se měla dopustit tím, že v rozporu s § 11 odst. 2 téhož zákona poskytovala zdravotní služby bez oprávnění k jejich poskytování, když v době od 1. 11. 2017 do 2. 5. 2018 poskytovala vyšetření zrakových funkcí. Za uvedený přestupek byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 30 000 Kč a povinnost k náhradě nákladů přestupkového řízení ve výši 1 000 Kč.
Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného brojila u Krajského soudu v Ostravě, který se však s postupem správních orgánů ztotožnil a její žalobu v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Dospěl k závěru, že vyšetření zrakových funkcí coby diagnostický výkon spadá mezi služby poskytované nelékařskými zdravotními pracovníky a jedná se o zdravotní službu podle § 2 odst. 2 písm. a) a odst. 4 písm. a) a b) zákona o zdravotních službách, a to i v případě, že je prováděno za účelem zhotovení brýlové pomůcky. Žalobkyně sporné zdravotní služby poskytovala, přestože k nim v rozhodné době neměla příslušné oprávnění, proto nezbývá než konstatovat, že uvedeným jednáním naplnila skutkovou podstatu přestupku podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Žalobkyně (stěžovatelka) v kasační stížnosti namítala, že ve spise není obsažena jakákoliv konkretizace, pokud jde o popis její údajně protiprávní činnosti, který by umožnil posouzení toho, zda „měření zraku“ bylo stěžovatelkou uskutečňováno v rámci výkonu činnosti, ke které je oprávněna (vázaná živnost). Ani krajský soud se nezabýval účelem měření zraku, resp. automaticky uzavřel, že se jedná o zdravotní službu, s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Krajský soud tak vycházel z apriorního názoru o tom, že se v případě měření zraku jedná o diagnostickou činnost, což podle krajského soudu vylučuje, aby byla podřazena pod živnost optiky. Diagnostická činnost však podle stěžovatelky neznamená poskytování zdravotních služeb a jako příklad uvádí fungování pedagogicko-psychologických poraden (a s tím spojenou psychologickou diagnostiku). Činnosti podle živnostenského zákona a činnosti zdravotnických pracovníků se tak prolínají.
Dle stěžovatelky obsahem živnosti oční optika je „provádění měření“, nikoliv „vyšetření“. Měření zraku je souladné s oprávněním vyplývajícím z vázané živnosti, neboť jím je změření potřebné dioptrické hodnoty korekční brýlové čočky, se kterou má zákazník požadovanou zrakovou ostrost (a nejedná se tudíž o diagnostiku). Takovou činnost nelze podřadit pod § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách a zařazení pod činnost diagnostickou je nepodloženou spekulací, která se neopírá o zjištěný skutkový stav.
Žalovaný trval na tom, že ve správním řízení bylo průkazně zjištěno provedenou kontrolou, že stěžovatelka měřila zrak klientům své živnostenské provozovny. Kromě činností vylíčených samotnou stěžovatelkou a zjištění z propagace provozovny na internetových stránkách orgán prvního stupně popsal také vybavení provozovny odpovídající vybavení zdravotnického zařízení optometristy podle vyhlášky č. 92/2012 Sb., o požadavcích na minimální technické a věcné vybavení zdravotnických zařízení a kontaktních pracovišť domácí péče, která je prováděcí vyhláškou k zákonu o zdravotních službách. Nelze si nepovšimnout, že v žalobě stěžovatelka nezpochybňovala skutkové okolnosti, jak byly popsány v rozhodnutí o přestupku. Spornou činila stěžovatelka pouze otázku, zda se jednalo o zdravotní službu, či nikoliv. Pokud se týká zpochybňování hodnocení této problematiky krajským soudem v této věci, žalovaný je přesvědčen, že krajský soud své závěry výstižně a dostatečně odůvodnil.
Dále uvedl, že zákonodárce výslovně stanovil, které činnosti považuje za zdravotní služby (v zákonu o zdravotních službách) a komu je jejich poskytování vyhrazeno (v zákoně č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta a zákoně o nelékařských zdravotnických povoláních). Současně pro takový případ explicitně zákonodárce stanovil, že v těchto případech se nejedná o živnost [§ 3 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon) (dále jen „živnostenský zákon“)]. Účel zdravotní služby spočívající v měření zraku je nadto zcela zřejmý a krajský soud jej v napadeném rozsudku uvedl – je to diagnostika. Jestliže je fakticky vykonávána tato činnost, nelze bez ohledu na zákonnou výhradu jednostranně prohlásit, jak to činí stěžovatelka, že sice byla poskytována činnost vyhrazená podle § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona zdravotnickým pracovníkům, ale jejím účelem nebylo poskytnout zdravotní službu. Obdobně irelevantní je tvrzení stěžovatelky, že jsou v rámci oční optiky prováděna vyšetření, která jsou vztahována k osobě zákazníka (nikoliv pacienta). Jedná se jen o sémantiku, není rozhodné, jestli stěžovatelka chápe svého klienta jako zákazníka, nebo pacienta, podstatné pro interpretaci jednání stěžovatelky v oční optice je pouze to, zda poskytovala zdravotní služby, či nikoliv. Ostatně sama stěžovatelka v kasační stížnosti užívá slovo „vyšetření“.
Taktéž žalovaný nesouhlasil s argumentací stěžovatelky, že lze určité činnosti legálně provádět mimo rámec zákona o zdravotních službách. Krajský soud nepochybil, pokud se výslovně nezabýval stěžovatelčinou námitkou uplatněnou v žalobě spočívající v tom, že i fyzické osoby pečují o své zdraví anebo zdraví svých dětí. Předmětem soudního přezkumu totiž byl výkon veřejným právem regulované podnikatelské činnosti a projednávané otázky byly v rozsahu živnostenského zákona a zákona o zdravotních službách.
K náplni živnosti očního optika a oprávnění optometristy žalovaný uvedl, že jak vyplývá z vyhlášky č. 55/2011 Sb., o činnostech zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků a zákona č. 95/2004 Sb., vyšetřovat zrakové funkce a další tam vyjmenované činnosti může jen optometrista, resp. oftalmolog čili oční lékař. Jedná se tedy o činnost vyhrazenou zdravotnickým pracovníkům a tím pádem o výluku z působnosti živnostenského zákona.
Žalovaný se rovněž ztotožnil s hodnocením krajského soudu, podle něhož popis skutkového děje spočívající v „
měření zraku přístrojem refraktometrem
“ nevyvolává žádnou pochybnost, že se jedná o činnost, která je zvláštními předpisy vyhrazena nelékařským zdravotnickým pracovníkům. Stěžovatelčina námitka, že se krajský soud měl zabývat tím, co uvedená svědkyně anebo kontrolní orgán při provedené kontrole po stěžovatelce požadovaly, tak není důvodná, neboť zjištěný skutkový stav nebyl mezi stranami sporný. Významná byla pouze povaha činnosti a určení, podle kterého režimu z předmětných právních předpisů se věc řídí, přičemž na to krajský soud odpověděl.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(…)
Rozdíly mezi činností očního optika a optometristy
[19] Následně Nejvyšší správní soud posoudil jádro sporu, tedy zda se stěžovatelka dopustila přestupku podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, tj. zda poskytovala zdravotní služby bez příslušného oprávnění.
[20] Podle § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona není živností v rozsahu zvláštních zákonů mimo jiné činnost fyzických osob „
lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotních služeb a přírodních léčitelů
“. Takovým zvláštním zákonem je také zákon o nelékařských zdravotnických povoláních). [21] Stěžovatelka v řízení před správními orgány netvrdila, že splňuje kvalifikační požadavky ve smyslu § 11 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních pro výkon profese optometristy. Má však živnostenské oprávnění k vázané živnosti očního optika. Obsahovou náplní této živnosti je podle Přílohy č. 2 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., o obsahových náplních jednotlivých živností, ve znění účinném do 30. 6. 2019, následující (zvýraznění provedl NSS):
„
Individuální zhotovení, výdej a opravy optických korekčních zdravotnických prostředků,
zjištění polohy zornic, inklinace a prohnutí brýlového středu a dalších parametrů potřebných ke zhotovení optických korekčních zdravotnických prostředků určených do dálky, na čtení nebo jinou pracovní vzdálenost. Měření a vyhodnocení parametrů potřebných ke zhotovení optických korekčních zdravotnických prostředků, přepočet lékařem nebo optometristou stanovené dioptrické hodnoty astigmatické korekce a výpočet změny korekce vzhledem k její konečné poloze před okem, přizpůsobení zhotoveného optického korekčního zdravotnického prostředku rozměrům hlavy uživatele tak, aby splňoval funkční, hygienické, bezpečnostní a estetické požadavky
. Podávání odborných informací o způsobu používání optických korekčních zdravotnických prostředků a jejich údržbě, poradenství při výběru korekčních obrub, doporučení vhodných druhů a úprav brýlových čoček. V rámci živnosti lze provádět též prodej a opravy brýlových obrub, hromadně zhotovovaných optických korekčních zdravotnických prostředků, slunečních a ochranných brýlí. Prodej příslušenství k brýlím a kontaktním čočkám, pomůcek a prostředků určených k údržbě, k ochraně optických korekčních zdravotnických prostředků a ochranných prostředků zraku (například pouzdra na brýle, utěrky a kapaliny určené k čištění brýlových čoček
.“[22] Z výše uvedeného je zjevné, že zákonná úprava živnosti očního optika výslovně počítá s tím, že oční optik provádí určitá měření týkající se lidských očí a k nim přiléhajících částí těla (hlavy, uší, obličeje aj.). Zejména zjišťuje polohu zornic a měří a vyhodnocuje další parametry lidského těla (očí a k nim přiléhajících částí těla) potřebné ke zhotovení a přizpůsobení optických korekčních zdravotnických prostředků. Smyslem a účelem činnosti očního optika je na základě vstupních údajů o zdravotních parametrech zraku budoucího uživatele optického korekčního zdravotnického prostředku, které zjistí vyšetřeními a jinými postupy lékař či optometrista, zhotovit takovýto individuálně připravený a přizpůsobený korekční prostředek. Pokud se oční optik při své činnosti bude držet výše uvedeného vymezení, nelze jej postihovat za
exces
z mezí živnostenského oprávnění, a to i když součástí jeho činnosti budou nejrůznější měření týkající se lidských očí. Excesem by však bylo, pokud by jím prováděná měření měla nahrazovat ta, která má provádět lékař či optometrista a která mají být podkladem (zjištěním o zdravotním stavu budoucího uživatele optického korekčního zdravotnického prostředku) pro navazující činnosti očního optika. [23] Podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách se zdravotními službami rozumí „
poskytování zdravotní péče podle tohoto zákona zdravotnickými pracovníky a dále činnosti vykonávané jinými odbornými pracovníky, jsou-li tyto činnosti vykonávány v přímé souvislosti s poskytováním zdravotní péče
“. Podle odst. 4 písm. a) se pak zdravotní péčí rozumí „
soubor činností a opatření prováděných u fyzických osob za účelem 1. předcházení, odhalení a odstranění nemoci, vady nebo zdravotního stavu (dále jen „nemoc“), 2. udržení, obnovení nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu, 3. udržení a prodloužení života a zmírnění utrpení, 4. pomoci při reprodukci a porodu, 5. posuzování zdravotního stavu a podle písm. b) preventivní, diagnostické, léčebné, léčebně rehabilitační, ošetřovatelské nebo jiné zdravotní výkony prováděné zdravotnickými pracovníky (dále jen „zdravotní výkon“) za účelem podle písmene a), c) odborné lékařské vyšetření podle zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek
“.[24] Podle § 11 odst. 2 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních platí, že za výkon povolání optometristy se považuje činnost v rámci diagnostiky a korekce očních refrakčních vad a poradenství a aplikace kontaktních čoček. Detailnější výčet činností spočívajících ve výkonu povolání optometristy obsahuje § 10 vyhlášky č. 55/2011 Sb. (provádějící výše uvedený zákon o nelékařských zdravotnických povoláních) (zvýraznění provedl NSS):
„
(1) Optometrista vykonává činnosti podle § 3 odst. 1 a dále bez odborného dohledu a bez indikace může
a) doporučovat vhodné druhy a úpravy brýlových čoček,
b) provádět poradenskou činnost v oblasti refrakčních vad, včetně druhů kontaktních čoček a jejich vhodného použití,
c) přejímat, kontrolovat, ukládat léčivé přípravky, manipulovat s nimi a zajišťovat jejich dostatečnou zásobu,
d) přejímat, kontrolovat a ukládat zdravotnické prostředky a prádlo, manipulovat s nimi a zajišťovat jejich dezinfekci a sterilizaci a jejich dostatečnou zásobu.
(
2) Optometrista bez odborného dohledu a bez indikace u osob starších 15 let věku může
a) vyšetřovat zrakové funkce a provádět metrická vyšetření refrakce oka, určovat refrakční vadu a provádět korekce,
b) rozhodovat, zda je ke korekci refrakční vady vhodné použít dioptrické brýle, individuálně zhotovený zdravotnický prostředek, kontaktní čočky nebo speciální optické pomůcky, a předepisovat je, zhotovovat a opravovat,
c) vyšetřovat v oblasti předního segmentu oka pro potřeby korekce refrakčních vad,
d) provádět poradenskou činnost v oblasti refrakčních vad,
e) při podezření na oční onemocnění doporučovat pacientům vyšetření u lékaře se specializovanou způsobilostí v oboru oftalmologie,
f) aplikovat kontaktní čočky a předávat je s poučením a doplňkovým sortimentem pacientům a provádět jejich následné kontroly.
(3) Optometrista pod odborným dohledem očního lékaře se specializovanou způsobilostí v oboru oftalmologie může provádět
a) činnosti uvedené v odstavci 2 u osob mladších 15 let,
b) vyšetření na oftalmologických diagnostických přístrojích; tato vyšetření však nehodnotí a nestanovuje diagnózu
.“[25] Je zjevné, že optometrista může dle shora uvedeného ustanovení vyhlášky č. 55/2011 Sb. provádět nejrůznější měření očí zaměřená na zjištění, jaký je jejich stav z hledisek zdravotních.
[26] Stěžovatelka podle protokolu o kontrole ze dne 2. 5. 2018 provedla kontrolní pracovnici „
měření zraku za pomocí optotypů a brýlové skříně
“. Samotná stěžovatelka uvedla, že „
provádí zejména doměření dioptrií k brýlím a centraci, k čemuž používá optotypy a centrační věž
“. Stěžovatelka nedisponovala oprávněním k poskytování zdravotních služeb. Disponovala toliko vysokoškolským bakalářským vzděláním ve studijním oboru Optika a optometrie a již neplatným osvědčením k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu v oboru optometrista.[27] Nejvyšší správní soud vyšel ze závěru rozsudku rozšířeného senátu ze dne 19. 9. 2019, čj. 2 As 122/2017-73, č. 3936/2019 Sb. NSS, bodu 76, v němž se o vztahu mezi živnostenskou úpravou určitých činností a úpravou obsahově podobných činností ve zvláštních zákonech na úseku zdravotnictví (na půdorysu řešení otázky, zda homeopatie je zdravotní službou) uvádí:
„
Ani poukazy žalovaného na výluku podle živnostenského zákona nejsou důvodné. Podle žalovaným uváděného § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona totiž živností ‚
není v rozsahu zvláštních zákonů činnost fyzických osob – lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotních služeb a přírodních léčitelů‘
. Na rozdíl od § 3 odst. 1, případně někdy i § 3 odst. 3, živnostenského zákona se tak nejedná o obecnou výluku tam vyjmenovaných činností, které nelze bez dalšího provozovat podle živnostenského zákona, ale jde o výluku omezenou na rozsah daný zvláštním zákonem. V rozsahu, ve kterém tedy tyto zvláštní zákony danou činnost upravují, se pak neuplatní živnostenský zákon. Například povolání maséra, pokud je vykonáváno ve zdravotnictví, se vykonává jako zdravotnické povolání maséra ve zdravotnictví a nevidomého a slabozrakého maséra ve zdravotnictví (§ 37 zákona o nelékařských povoláních ve zdravotnictví). Pokud je masérství vykonáváno mimo zdravotnictví, pak jde o živnost vázanou podle přílohy 2 živnostenského zákona, konkrétně jde o
‚Masérské, rekondiční a regenerační služby‘
, přičemž odborná způsobilost k výkonu této živnosti může být doložena i splněním podmínek odborné způsobilosti dle zákona o nelékařských povoláních ve zdravotnictví. Z toho naopak plyne, že v rozsahu, ve kterém tato činnost zvláštním zákonem upravena není, podléhá živnostenskému zákonu
.“[28] Krajský soud dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2019, čj. 8 As 317/2018-37, zejm. body 18 a 19, který se zabýval otázkou, zda lze v rámci živnostenského oprávnění očního optika nabízet a provádět měření zraku refraktometrem, nikoliv měřením dioptrických hodnot. Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je ve svém základu použitelný i na nyní projednávanou věc.
[29] Stěžovatelka opírá svou argumentaci o to, že se správní orgány ani krajský soud nezabývaly účelem měření zraku a že se jedná spíše o diagnostiku než vyšetření. Její argumentaci nelze přijmout.
[30] Vyšetření zraku pomocí optotypů je zcela běžná metoda využívající tabule se symboly, které jsou v jednotlivých řádcích stejně velké, ale řádky se velikostí liší, a sice typicky tak, že směrem dolů se zmenšují. Symboly mohou mít podobu písmen, číslic, obrázků nebo znaků. Ostrost zraku vyšetřovaného se určí v závislosti na tom, do jaké velikosti znaky bez problémů z určité vzdálenosti rozeznává.
[31] Podobně brýlová skříň, využívající sady zkušebních čoček různých parametrů, jež se zasazují do zkušebních obrub, slouží ke zjištění, jakou korekci zraku vyšetřovaný potřebuje.
[32] Žalovaný v napadeném rozhodnutí na str. 3 uvedl, že stěžovatelka nezpochybnila, že prováděla měření zraku pomocí optotypů, brýlové skříně a zkušebních obrub. Dále na str. 4 podřadil uvedené pod provádění metrických vyšetření refrakce oka dle vyhlášky č. 55/2011 Sb. Krajský soud se sice účelem měření výslovně nezabýval, nicméně z napadeného rozsudku je patrné, že sdílí názor žalovaného. Žalovaný i krajský soud se tak účelem měření zraku zabývali. Použití pojmů vyšetření, či naopak diagnostika není v nynější věci podstatné, neboť rozhodující je povaha prováděné činnosti a její účel. Navíc samotný § 11 odst. 2 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních používá pojmu diagnostika. Klíčové je, že stěžovatelka přinejmenším zčásti (používáním optotypů a brýlové skříně) svojí činností prováděla vyšetření zraku, tedy zjištění, jak dobře vyšetřovaný vidí a případně v jaké míře a jakým způsobem je třeba jeho zrak korigovat. Toto jsou však činnosti vyhrazené lékaři či optometristovi; oční optik je sám provádět nemůže. Naopak, výsledky těchto vyšetření mají být podkladem pro to, aby oční optik připravil budoucímu uživateli patřičný optický korekční zdravotnický prostředek. Ke své činnosti může oční optik využívat nezřídka i stejných měřicích metod a pomůcek jako oční lékař či optometrista. Rozhodný však je odlišný účel takových měření – oční optik nezjišťuje zdravotní stav vyšetřovaného, nýbrž na základě takového zjištění provedeného očním lékařem či optometristou připravuje a individuálně nastavuje budoucímu uživateli patřičný optický korekční zdravotnický prostředek.
[33] Stěžovatelka neměla k činnosti, kterou prováděla při kontrolním šetření dne 2. 5. 2018 a i v jiných případech, k nimž se sama přihlásila, patřičné oprávnění podle zákona o zdravotních službách, takže ji poskytovala v rozporu s tímto zákonem. Naplnila proto skutkovou podstatu správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona. Krajský soud posoudil v kasační stížnosti namítané právní otázky v souladu se zákonem.
(…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.