Vydání 11/2009

Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje se stanoviskem krajského soudu, že gramatický (jazykový) výklad je pouhým prvotním přiblížením se k aplikované právní normě. Otrocké následování doslovného znění zákona, jehož se stěžovatel domáhá, nemá v moderním právním státě opodstatnění. Pokud vezmeme v úvahu jednu ze základních charakteristik právní normy (tenzi mezi její obecností a širokou variabilitou společenských vztahů, na než dopadá) a nadprodukci právních předpisů posledních let, jakož i jejich vzájemné překrývání, mohlo by trvání na doslovném znění zákona bez možnosti užití dalších výkladových metod (vedle metody jazykové) vést v konkrétních případech k absurdním důsledkům. V této souvislosti je k připomenutí výrok Gustava Radbrucha o nutnosti poznávání účelu v právu: (Radbruch, G. . 2. Aufl., Hrsg. R. Dreier, S. Paulson, Heidelberg 2003, s. 107; citováno dle Holländer, P. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2006, s. 85). Touto citací Nejvyšší správní soud v žádném případě nechce relativizovat roli zákonodárce: jeho vůle je při vytváření právního pravidla určující. Pouze tím zdůrazňuje fakt, že ideální zákonodárce, který by upravil jasně, srozumitelně a bezrozporně veškeré právem regulované vztahy, je fikcí. V každodenní realitě jsou soudy (vedeny imperativem zákazu odepření spravedlnosti) nuceny vykládat právní normy vyznačující se vágností a neúplností a hledat rozumná řešení tam, kde právní normy mlčí nebo jsou v ostrém konfliktu. Z těchto hledisek je zřejmé, že jazykový výklad právní normy e ratione legis (viz poprvé nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., dostupný též http://nalus.usoud.cz). Výklad právní normy by tedy měl být průnikem a vyvážením jednotlivých výkladových metod - vedle metody jazykové též metody systematické, historické, teleologické, logické, srovnání v právu aj. (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 116/2001-46, č. 20/2003 Sb. NSS; rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2004, čj. 7 A 72/2001-53, č. 576/2005 Sb. NSS a dále též rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS). Použití jednotlivých metod výkladu lze legitimně omezit jen v některých případech.

Samotné použití různých metod výkladu právních norem není tedy možné krajskému soudu vytýkat, naopak tento přístup je v současném hypertrofovaném právním řádu nikoliv pouhou možností, ale nutností. Za nepřípustný by bylo možné považovat jen takový výklad, který by překročil ústavní limity výkladu, představované zejména právem na spravedlivý proces jakož i dalšími právy a svobodami jednotlivce zakotvenými v Listině základních práv a svobod, a byl by ve skutečnosti zjevnou libovůlí soudu. Nejvyšší správní soud však řadou argumentů podepřený právní názor krajského soudu vyslovený v jeho rozsudku za takový výkladový nepovažuje (k tomu srov. dále konkrétní posouzení obou stěžovatelem předložených otázek).

Stěžovatel v této souvislosti namítá, že teleologický výklad vyžaduje vysoké právní vědomí a že je pro laiky složitou metodou. K tomu lze konstatovat, že stěžovatel je městem - obcí s rozšířenou působností, u nějž lze předpokládat, že bude vstupovat do velkého množství právních vztahů a že bude rovněž uplatňovat v plné šíři samostatnou a přenesenou působnost, jak je stanovena v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). V takovém případě nelze o laikovi vůbec hovořit, neboť uvedený rozsah právních vztahů vyžaduje v právu školené pracovníky případně samostatný právní odbor. Pokud stěžovatel takové pracovníky nebo odbor nemá (což ale musí mít nutně důsledky na každodenní chod města), pak ani tehdy nelze výklad učiněný krajským soudem považovat za interpretaci neočekávatelnou, ke které se stěžovatel nemohl dobrat sám: krajský soud vyšel ze zákona o zbraních a z jeho prováděcích předpisů a ze zákona o obecní policii - tedy z právních předpisů, které je stěžovatel z titulu své funkce povinen běžně aplikovat.

Stěžovatel nicméně dále vznáší závažný argument o porušení zásady, že nikdo nesmí být orgánem veřejné moci nucen činit, co mu zákon neukládá. Předmětná zásada je obsažena v čl. 2 odst. 4 Ústavy a v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a k posouzení jejího možného porušení je třeba analyzovat podstatu správního deliktu stěžovatele, a tedy i obě právní otázky, které byly jádrem podané žaloby.

(...) Z citovaných ustanovení zákona o zbraních je zřejmé, že zákon v rozhodné době výslovně nestanovil oprávnění držitele zbrojní licence skupiny J k nabývání střeliva do vlastnictví. Tuto mezeru ostatně potvrdil zákonodárce v novele zákona o zbraních provedenou zákonem č. 484/2008 Sb. (bod 67), když oprávnění k nabývání střeliva do vlastnictví do zákona o zbraních výslovně doplnil. Důvodová zpráva k tomu uvedla, že (tisk 507/0, digitální repozitář Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, V. volební období, www.psp.cz). Z citace vyplývá, že novela měla povahu - odstraňovala výkladovou pochybnost (srov. ), a tedy že oprávnění nabývat do vlastnictví střelivo pro příslušné skupiny zbrojních licencí bylo v zákoně o zbraních implicitně obsaženo.

Závěr o tom, že držitel zbrojní licence skupiny J je oprávněn nabývat do vlastnictví a držet pouze zbraně, ale nemůže nabývat a držet střelivo do těchto zbraní, je ostatně již na první pohled problematický a jeho mechanické uplatňování v praxi může vést k absurdním důsledkům a k popření smyslu zmiňované zbrojní licence. Tato licence je mimo jiné určena pro města a obce, aby mohly zabezpečit efektivní fungování svých obecních (městských) policií, což je ostatně žalobcův případ. Podle § 18 odst. 1 písm. g) zákona o obecní policii je donucovacím prostředkem mimo jiné i varovný výstřel ze služební zbraně. Podle § 20 odst. 1 a 3 téhož zákona je strážník oprávněn za specifikovaných podmínek použít zbraň, přičemž zbraní se zde rozumí krátká střelná zbraň, jejímž držitelem je podle zvláštního zákona obec (poznámka pod čarou zde odkazuje na zákon o zbraních). Z těchto ustanovení jakož i z rozsahu odborných předpokladů a výcviku čekatele a strážníka obecní policie specifikovaném ve vyhlášce Ministerstva vnitra č. 418/2008 Sb., kterou se provádí zákon o obecní policii, vyplývá vůle zákonodárce umožnit příslušníkům obecní policie střílet ze služební zbraně v rámci plnění jejich povinností. Bylo by pak nelogické, aby zákonodárce jiným zákonem fakticky znemožňoval toto oprávnění tím, že opomene obci přiznat oprávnění k nabývání střeliva do střelných zbraní, které obec pro účely své obecní policie vlastní. Důsledek doslovného výkladu zákona o zbraních, tedy že příslušníci obecní policie budou své často životu nebezpečné povolání vykonávat s nenabitými zbraněmi, je naprosto mimo realitu a Nejvyšší správní soud pochybuje, že takový výklad byl žalobcovým cílem. Za těchto okolností musel krajský soud zkoumat kromě výslovného znění zákona rovněž jeho účel, neboť v opačném případě by sice bylo vyhověno liteře zákona, ovšem za cenu jeho absolutní praktické nepoužitelnosti. Nešlo přitom o analogii, jak mylně tvrdí stěžovatel, tedy že na zákonem neřešenou skutkovou podstatu se vztáhlo ustanovení zákona řešící skutkovou podstatu podobnou. Zákon o obecní policii neřeší vlastnictví a evidenci zbraní a střeliva; pouze z něj vyplývá, že obecní policie má oprávnění používat střelné zbraně. Z toho lze pak ve spojení se zákonem o zbraních dovodit, že obec (držitel zbrojní licence skupiny J) by měla být oprávněna nabývat střelivo do těchto zbraní do vlastnictví. Zdejší soud proto uzavírá, že držitel zbrojní licence skupiny J (stěžovatel) byl oprávněn i před novelou provedenou zákonem č. 484/2008 Sb. nabývat do vlastnictví střelivo do zbraní, které držel.

Druhá kasační námitka se týkala povinnosti evidence střeliva. Podle § 39 odst. 1 písm. k) bod 1. zákona o zbraních je držitel zbrojní licence povinen vést evidenci zbraní a střeliva, které vlastní, vydaných a přijatých zbraní, černého prachu, bezdýmného prachu a zápalek, které má u sebe, včetně přehledu o vydaném a přijatém množství, a tuto evidenci uchovávat po dobu 5 let i po ukončení činnosti.

Stěžovatel stavěl svoji obranu na tom, že nemohl nabývat střelivo do vlastnictví, a tudíž mu ani podle zákona o zbraních nevznikla evidenční povinnost. Tato argumentace má však závažné trhliny. Nejvyšší správní soud předně musí přisvědčit názoru krajského soudu, že vedení evidence střeliva je zákonnou povinností každého držitele zbrojní licence a vyplývá jak z citovaného § 39 odst. 1 písm. k) bod 1. zákona o zbraních, tak i z § 39 odst. 1 písm. d) bod 2. téhož zákona. Podle posledně citovaného ustanovení má držitel licence povinnost vydat vnitřní předpis, který stanoví zejména způsob evidence, uložení, výdej a příjem zbraní a střeliva.

Dále se však nelze ztotožnit ani s tvrzením stěžovatele, že nemohl nabývat (nenabýval) střelivo do svého vlastnictví. Pokud by se stěžovatel skutečně striktně držel doslovné zákona o zbraních, nesměl by vůbec nabývat střelivo, neboť v souladu s takovým výkladem by se nutně jednalo o absolutně neplatné právní úkony. Ze správního spisu je nicméně zřejmé, že stěžovatel přes svá tvrzení střelivo vlastnil a nabýval. V prvé řadě se jednalo o 400 ks nábojů 9 mm Luger, které stěžovatel vlastní a které jsou rozdávány po 25 kusech městským strážníkům při nástupu do služby a následně vybírány zpět po jejím skončení. Dále ze správního spisu vyplývá, že městští strážníci absolvovali několikrát do roka cvičné střelby. Pro účely těchto střeleb sice nakupoval potřebné střelivo velitel městské policie (na svůj zbrojní průkaz ať už skupiny D nebo E - viz níže), avšak následně si kupní cenu za toto střelivo nechával proplácet stěžovatelem. Tímto úkonem vlastnictví střeliva přešlo na stěžovatele (zákon o zbraních, jak je výše zmíněno, takovému úkonu nebránil), a vznikla mu tak povinnost vést jeho evidenci. Proto nelze hovořit o porušení zásady, že nikdo nemůže být nucen činit, co zákon neukládá, neboť zákon ukládá evidenční povinnost každému vlastníkovi střeliva. Stěžovatel tedy nebyl nucen činit nic, co by mu nevyplývalo ze zákona. Pokud stěžovatel tuto evidenci nevedl, a to na základě mechanické aplikace zákona o zbraních bez přihlédnutí k jeho smyslu a účelu, pak ani tehdy se nemůže citované zásady dovolávat. Stěžovatelem provedený výklad zákona o zbraních vedoucí k nesmyslným důsledkům nemůže být bernou mincí pro určení toho, co zákon stanovuje. K povinnostem vyplývajícím ze zákonné normy je třeba dospět použitím různých výkladových metod, přičemž pouze výklad respektující účel a cíl právní normy a reflektující logickou provázanost a systematiku právního řádu umožňuje poznat povinnosti a práva z této normy plynoucí.

Stěžovatel má pravdu v tom, že každý subjekt práva by měl přímo ze znění konkrétního zákona zjistit, jaké povinnosti mu zákon ukládá a jaká práva podle něho má. To nicméně neznamená, že veškerá práva a povinnosti musí být přímo v textu zákona vyjevena. Mohou totiž v něm být obsažena implicitně, nebo z něj vystupují ve spojení s jinými zákony (jako v projednávaném případě). Dobrat se smyslu zákona a práv a povinností, které stanoví, nebývá však tak složité, jak se stěžovatel domnívá. Konkrétně v projednávaném případě jde o jednoduchou úvahu: jelikož obecní (městská) policie potřebuje k plnění svých funkcí střelné zbraně a střelivo, musí být její zřizovatel (obec, město) oprávněn tyto komodity nabývat a vlastnit. Z vlastnictví zbraní a střeliva pak již vyplývá výslovná zákonná povinnost jejich evidence.

Tvrdí-li stěžovatel, že zákon ani jeho prováděcí předpisy neukládají, co má být přesně o střelivu evidováno, čímž je opětovně porušována zmiňovaná zásada, nelze s ním souhlasit. Předně sám zákon o zbraních v již zmiňovaném § 39 odst. 1 písm. k) výslovně uvádí, že vlastník je povinen vést evidenci zbraní a střeliva včetně přehledu o vydaném a přijatém množství. Dále je otázka evidence podrobněji upravena ve vyhlášce Ministerstva vnitra č. 384/2002 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o zbraních, konkrétně v § 11 až 15. Stěžovatel by podle těchto ustanovení měl vést záznamní knihu zbraní a střeliva (§ 11), knihu výdeje a příjmu zbraní a střeliva (§ 13) a knihu o provedených cvičných střelbách (§ 14). Z hlediska evidence nabytí střeliva do vlastnictví je přitom určující zejména záznamní kniha zbraní a střeliva. Podle § 11 odst. 2 vyhlášky musí tato kniha obsahovat a) pořadové číslo zápisu, b) datum nabytí nebo převedení zbraně nebo střeliva, c) údaje o zbrani nebo střelivu, d) osobní údaje fyzické osoby nebo údaje identifikující právnickou osobu, od které držitel zbrojní licence zbraň nebo střelivo nabyl, e) osobní údaje fyzické osoby nebo údaje identifikující právnickou osobu, na kterou bylo vlastnictví ke zbrani nebo střelivu převedeno, f) jméno, příjmení a podpis osoby, která provedla zápis. V případě údajů o střelivu (písm. c) sice vyhláška ani zákon výslovně neupřesňují, o jaké údaje by se mělo jednat, z povahy věci však plyne, že se musí jednat o taková data, která umožní jednoznačnou identifikaci střeliva, například jeho druh, ráže a výrobce. Bez takové identifikace by ostatní evidence týkající se množství střeliva, jeho převodů a účastníků těchto převodů ztrácela smysl. Je nicméně skutečností, že stěžovatel neevidoval o střelivu, které vlastnil, ani ty údaje, jež výslovně vyplývají ze zákona o zbraních a z prováděcí vyhlášky. V takovém případě o porušení zásady, že nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá, nelze hovořit.

Spíše na okraj pro dokreslení situace je Nejvyšší správní soud nucen poukázat i na skutečnost, že stěžovatel byl na nutnost evidence střeliva upozorněn příslušnými orgány policie při předchozí kontrole (viz protokol ze dne 12. 4. 2006, s. 9) a rovněž mu tato povinnost byla na jeho přímý dotaz potvrzena pracovníky Ministerstva vnitra (srov. e-mailovou komunikaci ze dne 18. 4. 2006 založenou ve správním spisu). Ačkoliv si tedy stěžovatel svých povinností musel být vědom, na zmiňovaná upozornění nereagoval, evidenci střeliva nezavedl, a proto lze uloženou pokutu považovat za přímý důsledek žalobcovy nečinnosti.

Pokud jde o tvrzení stěžovatele, uvedené nad rámec kasačních námitek, týkající se nákupu nábojů velitelem městské policie stěžovatele na zbrojní průkaz skupiny E, pak toto tvrzení (mající oporu ve správním spisu) vyvrací názor krajského soudu, že velitel nezákonně nakupoval náboje na zbrojní průkaz skupiny D. Tato skutečnost nicméně nezpůsobuje nezákonnost rozsudku krajského soudu, neboť neovlivňuje naplnění skutkové podstaty správního deliktu, jehož se stěžovatel dopustil a jenž byl předmětem žaloby. Úvahy krajského soudu zde šly nad rámec věci samé - a ostatně i sám stěžovatel svou námitku uváděl jen na okraj kasační stížnosti. Z těchto důvodů si zdejší soud nevyžádal vyjádření prodejce zbraní a střeliva označené stěžovatelem jako důkazní prostředek k této otázce, které však soudu nebylo předloženo. Současně Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá, zda nákup nábojů na zbrojní průkaz skupiny E velitelem městské policie byl sám o sobě zákonný. Tato otázka může být předmětem samostatného správního řízení a zdejší soud v souladu s principem subsidiarity přezkumu správních rozhodnutí a s konstrukcí kasačního řízení v soudním řádu správním není oprávněn zaujímat závazné právní názory k otázkám, které dosud nebyly ve správním řízení a před krajskými soudy pravomocně vyřešeny.