Vydání 1/2021

[15] Stěžovatelce byla pokuta uložena za správní delikt (podle názvosloví použitého ve znění zákona účinném do 31. 3. 2017) podle § 140 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Podle něj se správního deliktu dopustí právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba tím, že „“.

[16] V daném případě byl porušen § 58 odst. 2, věta druhá, téhož zákona: „ (zvýraznil NSS).

[17] Tato česká právní úprava vychází z Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 181, o soukromých agenturách práce, která byla vyhlášena sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 38/2003 Sb. m. s. (dále jen „ILO úmluva“). Podle čl. 1 odst. 1 písm. a) ILO úmluvy znamená výraz „soukromá agentura práce“ jakoukoliv fyzickou nebo právnickou osobu, nezávislou na veřejných orgánech, která poskytuje služby pro sblížení nabídek a žádostí o zaměstnání, aniž by se soukromá agentura práce stala stranou pracovního poměru, který by z nich mohl vzniknout. Zákaz výběru úhrady poplatků či nákladů za zprostředkování zaměstnání od fyzické osoby, které je zaměstnání zprostředkováno, je pak výslovně zakotven v čl. 7 odst. 1 ILO úmluvy: „.“

[18] Mezi účastníky řízení není sporné, že stěžovatelka za své služby v programech spadajících do skupiny „PPP-ostatní zahraniční pobyty“ vybírala poplatek. Rozhodnou právní otázkou je, zda šlo o poplatek za „“ ve smyslu § 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti.

[19] Nejvyšší správní soud předesílá, že tuto otázku je třeba posoudit výhradně podle českého právního řádu. Stěžovatelce byla pokuta uložena za vybírání poplatku na základě právního vztahu mezi ní a jednotlivými zájemci o účast v jejích programech. Smyslem § 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti je ochrana zájemců právě v tomto vztahu. Proto i otázku, zda je namístě činnost, kterou měli tito zájemci vykonávat v zahraničí, označit za „zaměstnání“, je třeba posoudit výhradně pohledem české právní úpravy, tedy zákona o zaměstnanosti, který v tom odkazuje na zákoník práce. Ostatně i ve smlouvách o zprostředkování, jež jsou součástí správního spisu, je zakotveno, že se vztahy mezi stěžovatelkou a jednotlivými zájemci řídí právem ČR. Definice „zaměstnání“ v jednotlivých zahraničních právních řádech, jimiž se následně řídily pracovní vztahy zájemců se zahraničními zaměstnavateli, naopak nejsou pro nyní posuzovaný případ podstatné, neboť obsah těchto zahraničních právních vztahů je pro nynější řízení výhradně otázkou faktickou.

[20] Je tedy třeba korigovat názor žalovaného, který na str. 6 svého rozhodnutí uvedl shodně jako předtím oblastní inspektorát, že „“ Vzápětí však na str. 7 naopak uvedl, že „ “ (právě posouzení pohledem jednotlivých zahraničních národních úprav nyní požaduje stěžovatelka). Po odmítnutí posouzení pohledem české úpravy i zahraničních úprav pak žalovaný uvedl, že je třeba vyjít ze společných rysů, z nichž vychází evropská pracovněprávní . Takový přístup není správný, ostatně není patrné, proč by rozhodující měla být právě evropská pracovněprávní . Pokuta sice byla uložena i za zprostředkování do tehdejších členských států EU (programy se týkaly Spojeného království, Irska, Španělska či Itálie), ale zároveň také do ostatních států Evropy a světa, ostatně i v několika konkrétních případech zprostředkování, z nichž správní orgány v tomto případě vycházely, šlo o zprostředkování do USA, Kanady a na Island. Již krajský soud ostatně v bodě 22. svého rozsudku správně konstatoval, že na stěžovatelku dopadaly povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti bez ohledu na to, zda zájemcům zajišťovala zprostředkování zaměstnání v tuzemsku či v zahraničí, a proto nebylo třeba zkoumat zahraniční právní úpravu závislé práce či jejího zprostředkování v jednotlivých státech, ve kterých byly její programy realizovány.

[21] Otázku rozhodného právního řádu tedy NSS uzavírá tak, že smyslem § 58 odst. 2, věty druhé, zákona o zaměstnanosti je ochrana zájemců o zaměstnání v případě zprostředkovatelských vztahů regulovaných českým právem, aby od nich nebyla požadována úhrada za zprostředkování něčeho, co by pohledem českého práva bylo označeno jako zaměstnání. Pro nynější řízení je tudíž podstatné, jaký byl faktický obsah právních vztahů mezi tuzemskými zájemci, jimž stěžovatelka zprostředkovala zaměstnání v zahraničí, a jejich zahraničními zaměstnavateli a jak lze tento vztah kvalifikovat z pohledu českého práva, nikoli to, jak by byl tento vztah kvalifikován z pohledu jednotlivých zahraničních právních řádů.

[22] Zákon o zaměstnanosti vymezuje zprostředkování zaměstnání v § 14 odst. 1, podle nějž se za něj považuje zejména „[], a dále „“.

[23] Z judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že je třeba vykládat pojem zprostředkování zaměstnání extenzivně. V rozsudku ze dne 2. 7. 2014, čj. 6 Ads 68/2013-28, týkajícím se téže stěžovatelky, uvedl: „.“

[24] Při samotném definování pracovního vztahu je třeba vyjít z kodifikace pracovního práva obsažené v zákoníku práce. Jeho § 2 definuje závislou práci jako práci, „.“

[25] Krajskému soudu je proto třeba přitakat, když v bodě 16 svého rozsudku konstatoval, že i pohledem § 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti patří mezi hlavní rysy zaměstnání závislost zaměstnance na zaměstnavateli ve smyslu odkázání na jeho pokyny, odměňování, určení místa a času výkonu práce, úhrady nákladů za práci nebo odpovědnost za práci.

[26] Kulturně výměnné programy umožňující za určitý poplatek mladým lidem studovat, pracovat a cestovat po cizích zemích mohou mít jistě různé podoby a řada z těchto podob, a tedy i řada konkrétních programů, znaky zaměstnání pro účely § 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti nesplní. Podstatné je jednak to, jaký je obsah samotného programu, tedy jaká aktivita v cizí zemi je žadateli zprostředkována, a jednak to, jaký je obsah služby poskytované zprostředkovatelem za uvedený poplatek. Porušení § 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti jistě nelze spatřovat v každém vybírání poplatku za zprostředkování kulturně výměnného programu, a to i tehdy, pokud určitou část tohoto programu tvoří práce žadatele v cizí zemi, typicky ve formě praxe. Na druhou stranu však nelze obcházet zákaz vyjádřený v § 58 odst. 2 zákona o zaměstnanosti poskytnutím služby, jejíž těžiště spočívá fakticky ve zprostředkování zaměstnání v zahraničí, ale je formálně označena za kulturně výměnný program. Záleží tedy na faktickém obsahu toho, co je zprostředkováno a zač je hrazen poplatek ze strany fyzické osoby.

[27] V nyní posuzovaném případě je faktický obsah činnosti, jež byla zájemcům zprostředkována, podrobně popsán v rozsudku krajského soudu i ve správním spisu. V něm jsou obsaženy náhledy webových stránek stěžovatelky, z nichž je patrno, za jakých podmínek měly probíhat pobyty, za jejichž zprostředkování jí byla uložena pokuta. Například z informačního materiálu nazvaného „farmy Irsko“ vyplývá, že minimální délka pobytu byla 12 týdnů a podmínkou účasti bylo studium na střední odborné škole, vyšší odborné škole nebo vysoké škole. Doba práce měla být obvykle 35 až 40 hodin týdně s minimálně jedním dnem volna, kapesné dosahovalo 100 EUR týdně. Programový poplatek byl 475 EUR a zahrnoval zajištění pobytu na farmě, ubytování a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské agentury po celou dobu pobytu. Podle informací týkajících se praxe ve Španělsku byl programový poplatek stanoven ve výši 616 EUR a obsahoval zajištění umístění v rámci programu, ubytování a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské agentury během pobytu. Délka pobytu byla stanovena na 2 až 3 měsíce s možností prodloužení až na 6 měsíců, kapesné mělo dosahovat 200 až 400 EUR za měsíc. Pracovní doba se odvíjela od požadavků hotelu, zásadně měla být 40–45 hodin týdně s nárokem na 2 dny volna. Naopak mezi podmínky pro praxi v italském hotelnictví nepatřilo studium na střední, vyšší odborné či vysoké škole, pouze byla stanovena podmínka věku 18 až 35 let. Kapesné za praxi v rozsahu 8–9 hodin denně, 40–45 hodin týdně, se dvěma dny volna, bylo stanoveno v rozsahu 200 až 400 EUR podle konkrétního zaměstnavatele. Programový poplatek za praxi v italském hotelnictví byl stanoven ve výši 616 EUR a zahrnoval zajištění umístění v rámci programu, ubytování a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské agentury během pobytu. Také pro praxi na farmách v Norsku nebyl požadavek na studium střední, vyšší odborné nebo vysoké školy stanoven. Minimální věk pro zařazení do programu byl 18 let, nejvyšší doporučený věk byl 30 let. Kapesné ve výši 1 100 NOK týdně bylo stanoveno za odvedenou práci v rozsahu 35–40 hodin v týdnu, 6–7 hodin denně. Registrační poplatek ve výši 544 EUR zahrnoval zajištění pobytu na farmě, ubytování a stravu, poradenský a předodletový servis a podporu partnerské agentury po celou dobu pobytu. Všechny shora uvedené informační materiály k jednotlivým programům byly na internetových stránkách stěžovatelky zařazeny v kategorii „pracovní pobyty Evropa“.

[28] Z těchto informačních materiálů, tak jak jsou k dispozici ve správním spisu, neplyne, že by standardní součástí poskytovaných služeb bylo zajištění dalších aktivit, které by z nich činily skutečně kulturně výměnné programy, jak o nich píše sama stěžovatelka, tedy například zorganizování výletů, jazykových kurzů či sociálních aktivit. Pouze v programech praxe ve Španělsku a praxe v Itálii byla výslovně uvedena možnost navštěvovat před začátkem praxe několikatýdenní jazykový kurz. Ve smlouvě o zprostředkování v rámci programu v Kanadě (informační materiály k tomuto programu nejsou součástí správního spisu) pak bylo jako jedna ze služeb poskytovaných stěžovatelkou uvedeno poskytnutí kanadské SIM karty a výlet po Vancouveru.

[29] Pohledem těchto zjištění lze krajskému soudu přitakat, že stěžovatelka nabízela a zajišťovala zprostředkování komplexního „balíčku služeb“, v jehož rámci bylo mladým zájemcům umožněno absolvovat pracovní „praxi“ v rozsahu 35–45 týdně, za což obdrželi „kapesné“, měli zajištěno ubytování a stravu, popřípadě další služby. Rozsah „praxe“ 35–45 hodin týdně spolu s uvedením dnů dovolené neponechávají prostor pro jinou interpretaci, než že jednou ze zprostředkovávaných služeb bylo také zajištění zaměstnání. Stěžovatelka nijak nevyvrátila klíčový závěr krajského soudu, že zájemci byli povinni vykonávat práci na konkrétně určeném místě (konkrétní farma či hotel) a byli vázáni pokyny zaměstnavatele, za což obdrželi odměnu ve formě „kapesného“ a ubytování.

[30] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že ona sama nechápe zprostředkování kulturně výměnných programů jako zaměstnání, neboť tyto programy „.“

[31] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že zájemci o zprostředkování mají v rámci výše popsaných programů všechny právě uvedené možnosti: cestovat po navštívené zemi, poznat její jazyk a kulturu a poznat nové přátele. Takřka nic z toho však není obsahem výše rekapitulovaných smluv o zprostředkování. Jejich obsahem je primárně umožnění zaměstnání.

[32] Z ničeho také neplyne, že poplatek, který zájemci o zprostředkování stěžovatelce hradí, nepokrývá právě i zprostředkování zaměstnání. Ve smlouvách, jež jsou obsaženy ve správním spise (jejich podrobná rekapitulace je obsažena v bodech 15. a 16. rozsudku krajského soudu), je uvedeno, že poplatek zahrnuje administrativní podporu stěžovatelky za účelem vycestování do cílové země, asistenční služby partnerských asistenčních služeb a odměnu stěžovatelky, v některých případech také ubytování a stravu, zdravotní a úrazové pojištění a zajištění formulářů k žádosti o vízum či dalších dokumentů, v případě programu v Kanadě také kanadskou SIM kartu a výlet po Vancouveru. Až na tuto posledně zmiňovanou výjimku je však patrné, že podle těchto smluv založených ve správním spise tvoří společný jmenovatel poplatku za zprostředkování to, že jsou jím hrazeny primárně služby směřující ke zprostředkování zaměstnání v zahraničí a umožnění jeho výkonu. Není tedy patrno, na čem stěžovatelka staví své tvrzení, že samotné zprostředkování praxe v podobě zaměstnání „“. Ze smluv obsažených ve správním spise totiž plyne, že právě kroky umožňující realizaci praxe v časovém rozsahu, který odpovídá běžnému zaměstnání, tvoří samotné těžiště služeb, které stěžovatelka na základě smluv o zprostředkování poskytuje.

[33] Pokud stěžovatelka vyjadřuje obavu, že uložení pokuty v jejím případě povede k hromadnému ukončování zprostředkování kulturně výměnných pobytů, je třeba připomenout, že si lze představit celou škálu kulturně výměnných pobytů, které zákaz vyjádřený v § 58 odst. 2, větě druhé, zákona o zaměstnanosti neporuší. Co se týče dopadu tohoto zákazu na konkrétní programy, za něž byla stěžovatelce uložena pokuta v nyní posuzovaném případě, lze jen připomenout ve shodě s krajským soudem, že tato zákonná úprava nedává prostor pro příznivější výklad a možná změna, tedy zmírnění přístupu orgánů ochrany zaměstnanosti k těmto programům, může být jedině předmětem úvah