Vydání 5/2014

(...) [13] Pro posouzení důvodnosti stěžovatelčiných námitek musel Nejvyšší správní soud nejprve zodpovědět otázku, jaké jsou definiční znaky závislé práce (jinými slovy, co všechno mělo být v řízení o uložení sankce za nelegální práci prokazováno), a teprve následně se mohl zabývat tím, zda krajský soud zhodnotil provedené dokazování dostatečně a správně.

[14] Zákon o zaměstnanosti definuje v § 5 písm. e) bodu 1 (který je pro případ stěžovatelky) nelegální práci jako „“. O tom, že v době provedené kontroly mezi stěžovatelkou a její tetou nějaká písemná pracovněprávní smlouva či dohoda, jež by formálně nastolila pracovněprávní vztah, uzavřena nebyla, není mezi účastníky sporu. Rozhodující pro posouzení případu bude tedy obsah sousloví „“. Ohledně pojmu „“ odkazuje zákon o zaměstnanosti na § 2 zákoníku práce z roku 2006. Toto ustanovení definuje závislou práci ve svém odstavci 1 následovně: „.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon dodává: „.“

[15] Mezi účastníky není sporu o tom, že předmětem dokazování ve správním řízení mělo být naplnění znaků obsažených v odstavci 1 citovaného ustanovení zákoníku práce z roku 2006, tj. osobní výkon práce podle pokynů zaměstnavatele a jeho jménem a vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance. Účastníci řízení se liší pouze v názoru, zda se tyto znaky podařilo řádně prokázat, či nikoliv, to však bude předmětem hodnocení v další části rozsudku. Žalovaný nicméně v rozhodnutí o odvolání stěžovatelky i ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uplatnil argument, že vzhledem k odlišnosti výše citované definice závislé práce od definice, která byla v zákoníku práce obsažena dříve, již ke znakům závislé práce nepatří odměna, a tudíž tímto směrem nebylo vůbec potřeba vést dokazování. Uvedenou otázkou se tudíž musel Nejvyšší správní soud zabývat na prvním místě.

[16] Až do 31. 12. 2011 obsahoval zákoník práce z roku 2006 v § 2 odst. 4 následující definici závislé práce: „.“ Ke změně spočívající v rozdělení uvedené definice do dvou samostatných odstavců citovaných výše došlo zákonem č. 365/2011 Sb. Důvodová zpráva k tomuto právnímu předpisu odůvodňuje navrženou změnu následovně: „.“

[17] Z lapidárního vyjádření v důvodové zprávě není tak úplně zřejmé, na jakou „“ se odvolává. Tehdejší komentářová literatura se do žádné kritiky legální definice závislé práce vesměs nepouštěla (srov. např. publikace Hochman, J.; Kottnauer, A.; Úlehlová, H. . 2. vyd. Praha: Linde, 2008; Jakubka, J.; Hloušková P.; Hoffmanová, E.; Schmied, Z.; Šubertová, Z.; Tomandlová, L.; Trylč, L. . 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2007; Steinichová, L. a kol. . 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010). Ve vztahu k nyní platné právní úpravě se pak lze např. v komentáři k zákoníku práce z roku 2006 z dílny M. Běliny a kol. dočíst: „.“ (Bělina, M. a kol. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012). Jiný komentář zákoníku práce z roku 2006 však novou definici závislé práce nekriticky akceptuje a nabádá k rozlišování znaků závislé práce na straně jedné a podmínek (povinností), za nichž má být konána, na straně druhé, kam patří i povinnost poskytovat odměnu (Vysokajová, M.; Kahle, B.; Randlová, N.; Hůrka, P.; Doležílek, J. . 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013).

[18] V odborném tisku z doby před výše citovanou novelou zákoníku práce z roku 2006 lze nicméně dohledat přinejmenším jeden kvalifikovaný pokus o novou definici závislé práce, odlišnou od té zákonné a vycházející z německé právní doktríny (Bezouška, P. Závislá práce. , 2008, č. 16). Podle ní je klíčovým znakem závislé práce osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Na přítomnost tohoto znaku ukazují některé typické objektivní okolnosti, zejména vázanost pokyny zaměstnavatele a začlenění zaměstnance do zaměstnavatelovy organizační struktury. Dalšími (pomocnými) kritérii mohou být kontrolní a disciplinární oprávnění zaměstnavatele, výkon práce zaměstnancem na účet zaměstnavatele a s využitím jeho prostředků a stálost pracovního poměru. Na závislou práci lze pohlížet také tak, že jde o závislost hospodářskou – zaměstnavatel na sebe přebírá hospodářské riziko (ve smyslu nebezpečí, že se dosažené výsledky podnikání budou odchylovat od výsledků předpokládaných) a zaměstnanec se na oplátku dobrovolně zříká svobody využívat ve svůj prospěch šance, které se na trhu nabízejí (neobchoduje na vlastní účet). Autor uzavírá: „.“ Z výše uvedeného lze dovodit, že odměna za práci není (resp. nemá být) samostatným znakem závislé práce, ale spíše jednou z „“, z nichž lze usuzovat na vztah osobní či hospodářské závislosti.

[19] Dosavadní je pro posouzení znaků závislé práce použitelná jen omezeně, neboť se vztahuje k definici závislé práce před účinností výše uvedené novely. Nelze ovšem v dalších úvahách zcela pominout fakt, že Nejvyšší správní soud podle předchozí právní úpravy opakovaně docházel k závěru, že odměna je definičním znakem závislé práce, a to dokonce jedním ze stěžejních. Například v rozsudku ze dne 29. 9. 2011, čj. 4 Ads 75/2011-73, se Nejvyšší správní soud (za velmi podobných skutkových okolností, jakými se vyznačuje i tento případ) ztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, že „úsluha‘ bezúplatná laskavost‘ práce‘“. V rozsudku ze dne 23. 3. 2012, čj. 4 Ads 175/2011-92, č. 2638/2012 Sb. NSS, zdejší soud dokonce uvedl: „[z roku 2006]. .“ Pro doplnění je možno uvést, že zdejší soud již v minulosti dovodil, že definičním prvkem závislé práce může být i takový znak, který v zákoně není výslovně vyjádřen: ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 75/2011-73 uvedl, že „“. Důvody pro vymezení obou znaků (tedy odměny a soustavnosti) vysvětlil Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, kde uvažoval takto: „. [...] [směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES o minimálních normách pro sankce a opatření vůči zaměstnavatelům neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí] zaměstnáním‘ zaměstnáváním‘ .“

[20] Nejvyšší správní soud nicméně dosud v žádném kasačním řízení nečelil otázce, zda by ke změně dosavadního vymezení závislé práce neměl přistoupit na základě toho, jak zákonodárce upravil v roce 2011 její zákonnou definici. Důvod pro setrvání na dosavadní judikatuře by mohl představovat fakt, že shodně zřejmě chápe vztah odměny a závislé práce i Soudní dvůr Evropské unie. Například v rozsudku ze dne 3. 7. 1986, , 66/85, Recueil, s. 2121, Soudní dvůr uvedl: „pracovník‘ .“ Poněkud jinak ovšem vyznívá rozsudek ze dne 10. 12. 1991, , C-179/90, Recueil, s. I-5889: „.“ Z tohoto vyjádření již není tak zcela zřejmé, zda odměna nemá být skutečně až důsledkem výkonu závislé práce (a povinností vznikající z výkonu práce zaměstnavateli). Navíc aktuální krajských soudů už se zřejmě vydala tímto směrem (srov. Stádník, J.; Kieler, P. Aktuální rozsudky v oblasti nelegální práce. , 2014, č. 1) a také právní doktrína, alespoň její část, již změnu legální definice bere na vědomí (srov. Šubrt, B.; Trezziová, D. Závislá práce, nelegální práce a „“ od 1. 1. 2012 – I. a II. část. , 2011, č. 12, a 2012, č. 1).

[21] Otázka výkladu pojmu závislá práce je zjevně více než živá. Musíme se tudíž vrátit na začátek a ptát se, jaký je vlastně účel legální definice závislé práce (a z ní vycházející definice nelegální práce). Smyslem uvedené úpravy je nepochybně odlišit závislou práci od jiných aktivit, přičemž tento cíl vystupuje na povrch zejména tehdy, když správní orgán zkoumá, zda zaměstnavatel neporušil svou zákonnou povinnost tím, že neumožnil zaměstnanci vykonávat závislou práci v pracovněprávním vztahu, který je k tomu určen. Pojem závislá práce tak musí být vykládán tak, aby obsáhl veškeré formy zastřených pracovních vztahů, stejně jako práci vykonávanou bez náležité protihodnoty, např. práci „“ nebo práci vykonávanou pod hrozbou násilí či jiné újmy. Zároveň však nesmí tento pojem zcela ztratit obrysy, aby správní orgány nezaměňovaly závislou práci s ryze obchodními vztahy, s nefalšovaným samostatným podnikáním nebo s upřímnou mezilidskou výpomocí, ať již v podobě úsluhy blízkému člověku či nezištné laskavosti.

[22] Těmto požadavkům ovšem „“ definice závislé práce vyhoví docela dobře. Stačí pouze spojit jednotlivé znaky uvedené v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 společným prvkem osobní či hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli – jenž ostatně vyplývá již ze samotného pojmu „“ – a naplnit je v duchu této optiky konkrétním obsahem. Za (samostatný) znak je ovšem nutno považovat již první část definice, která hovoří o tom, že práce „“. Nejen z tohoto gramatického vyjádření (vid nedokonavý), ale zejména z účelu definice a postihu nelegální práce je zřejmé, že mohou zůstat v platnosti dřívější judikaturní závěry o soustavnosti jako znaku závislé práce, neboť při jednorázové či příležitostné spolupráci se jen těžko může mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem vytvořit jakýkoliv vztah, natožpak vztah závislosti.

[23] Samozřejmě je třeba tento první znak v konkrétních případech aplikovat uvážlivě. Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například teprve o první den práce „“), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce. . Brno: Masarykova univerzita, 2012).

[24] Zaměstnanec dále musí práci vykonávat osobně – pokud by používal k plnění úkolů další osoby (např. v době své nemoci), nutně by se vytratil prvek osobní závislosti na zaměstnavateli a šlo by spíše o obchodní vztah, kdy jedna strana poptává u druhé službu či dílo a nezáleží jí na tom, kdo službu provede nebo dílo vytvoří. Zaměstnanec také vykonává práci podle zaměstnavatelových pokynů – jestliže by plnil zadání samostatně a druhá strana by nebyla oprávněna mu průběžně zadávat jednotlivé úkoly a kontrolovat jejich plnění, jednalo by se spíše o vztah zadavatele zakázky a samostatného podnikatele, který ji pro něj plní. Skutečností osvědčující řídící pravomoc zaměstnavatele může být též určování a vykazování pracovní doby. Zaměstnanec musí taktéž jednat jménem zaměstnavatele – v tomto znaku se koncentruje hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli, neboť zaměstnavatel poskytuje pro práci svůj , hmotné i nehmotné prostředky, vytváří pro ni předpoklady a nese riziko neúspěchu, zaměstnanec však nemůže jednat na svůj účet a získávat ze své práce jiné ekonomické výhody než ty, jež mu poskytuje zaměstnavatel. Doplňkovým hlediskem může být i to, zda se osoba jeví jako zaměstnanec z pohledu třetích osob. Konečně posledním znakem závislé práce je vztah nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance – podřízenost zaměstnance typicky vyvěrá z osobní (ať již ekonomické či jiné) závislosti zaměstnance na zaměstnavateli a pomáhá odlišit závislou práci od mezilidské výpomoci. Proto je nutno v souvislosti s posuzovaným případem věnovat tomuto znaku a jeho prokazování zvláštní pozornost.

[25] Vztah podřízenosti zaměstnance vůči zaměstnavateli představuje nutně subjektivní kategorii. Rozhodující je tedy zejména to, zda zaměstnanec sám vnímá své postavení jako podřízené a to je důvodem, proč respektuje pokyny zaměstnavatele. Pokud má ovšem správní orgán naplnění tohoto subjektivního znaku objektivně prokázat, musí zkoumat, zda je dána osobní závislost zaměstnance na zaměstnavateli, a zejména co je její příčinou. A zde začíná být zřejmé, že i když poskytování odměny zaměstnanci není vymezeno v zákoně jako znak závislé práce, neznamená to, že by zcela ztratilo smysl tuto otázku v rámci postihování nelegální práce zkoumat. Neboť právě pobírání odměny představuje typickou skutečnost, která závislé postavení zaměstnance na zaměstnavateli věrohodně prokazuje. Podmínkou samozřejmě je, aby odměna tvořila (ne nutně jediný, ale ekonomicky významný) zdroj zaměstnancových příjmů – poskytnutí drobné protihodnoty např. v podobě daru je běžným zvykem i v případě jednorázové mezilidské výpomoci.

[26] Samozřejmě zaměstnanec může být ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření pracovněprávního vztahu v budoucnu (tzv. „“ je jedním z klasických způsobů zastírání nelegální práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu vyhovět jeho pokynům. Formálně sem lze zahrnout i případy, kdy zaměstnanec vykonává práci zcela nedobrovolně, jelikož jeho závislost na zaměstnavateli má specifické příčiny (psychická závislost, strach apod.); i pak sice půjde o nelegální práci, její společenská nebezpečnost však již bude ležet spíše v rovině trestního práva (vydírání, obchodování s lidmi apod.). Jestliže ale správní orgán neprokáže ani pobírání či příslib odměny, ani jinou skutečnost, která by zavdávala důvod se domnívat, že byla u jedné osoby dána osobní závislost na druhé, pak se o závislou práci jednat nebude, neboť zde chybí znak spočívající ve vztahu podřízenosti a nadřízenosti. Platí tedy, že když určitá osoba vykonává danou činnost pro jinou osobu dobrovolně a zároveň s vědomím, že protistraně nevzniká závazek poskytnout jí jakoukoliv protihodnotu (resp. nepodaří-li se prokázat opak), půjde zpravidla o přátelskou výpomoc či dobrovolnickou činnost.

[27] Nejvyšší správní soud nehodlá zlehčovat problém nelegální práce a jejího postihování. Odlišovat závislou práci od mezilidské výpomoci je však nezbytné. Nelegální práce je nepochybně závažným a rozšířeným negativním společenským jevem a jeho původci jistě mají a budou mít snahu skrývat jej za jednání jiná, právem dovolená. Prokazování znaků jako je soustavnost či vztah podřízenosti vůči zaměstnavateli představuje v konkrétních případech pro inspektoráty práce velmi náročný úkol. Přesto na ně však nelze rezignovat a namísto odlišování různých činností jednu z nich prohlásit za neexistující (tedy tvrdit, že závislou prací je vlastně jakákoliv činnost, kterou jeden člověk vykonává pro druhého podle jeho požadavků). Není zkrátka a dobře možné v rámci boje proti nežádoucí praxi nelegálního zaměstnávání likvidovat běžný občanský život.

[28] Ostatně je možno doplnit, že na popsanou formu sociální interakce pamatuje samo právo. Takzvaná občanská výpomoc není sice v současnosti v žádném účinném právním předpise definována, avšak § 384 a násl. občanského zákoníku z roku 1964^xxx) ve znění účinném do 31. 12. 1991 ji charakterizoval takto: „.“ Citovaná právní úprava nevylučovala dokonce ani poskytnutí určité protihodnoty za občanskou výpomoc. Nejvyšší správní soud samozřejmě nehodlá opomíjet fakt, že „“ občanský zákoník z roku 1964 v podstatě jen nahradil klasický příkazní vztah názvem občanská výpomoc, který byl zřejmě pro tehdejší politické vedení v duchu panující ideologie přijatelnější. Občanský zákoník z roku 2012 kromě klasické příkazní smlouvy v § 2430 a násl. upravuje v § 700 a násl. tzv. rodinný závod, který vymezuje následujícím způsobem: „.“ V tomto případě se dokonce počítá jak se soustavnou prací členů rodiny, tak i s jejich odměňováním ve formě podílu na zisku, to vše mimo režim zákoníku práce z roku 2006. A tak i tyto instituty, dřívější či současné, jsou projevem skutečnosti, že vzájemná mezilidská výpomoc či ryzí dobrovolnická činnost byly a jsou součástí sociální reality, kterou nemůže právo ignorovat, anebo dokonce popírat. Jde o vztahy přirozené a žádoucí, jež nemohou být demokratickým právním státem postihovány.

[29] Nejvyšší správní soud uzavírá, že společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně vzato nepředstavuje samostatný definiční znak závislé práce (jde o povinnost, která zaměstnavateli na základě výkonu práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.

[30] Ve světle těchto závěrů je nutno hodnotit postup správních orgánů a zejména krajského soudu v dané věci. A zde musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že krajský soud zatížil své rozhodnutí vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, k níž musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).

[31] Žalovaný v odůvodnění svého žalobou napadeného rozhodnutí o odvolání jasně a jednoznačně vycházel z toho, že odměna není přísně vzato znakem závislé práce (tento závěr je správný), a že proto její poskytování či příslib nebylo třeba vůbec prokazovat (tento závěr je za daných skutkových okolností, kdy osobní závislost stěžovatelky na její tetě nebyla prokázána žádným jiným způsobem, chybný). Naopak krajský soud bez podrobnějšího odůvodnění založil své rozhodnutí na opačném předpokladu, totiž že odměna závislou práci charakterizuje, nicméně shledal, že naplnění tohoto znaku bylo dostatečně prokázáno obsahem dodatečně uzavřené dohody o provedení práce mezi stěžovatelkou a její tetou (osobou zúčastněnou na řízení). Jakkoliv v obecné rovině platí, že krajský soud v řízení o správní žalobě hodnotí důkazy provedené správním orgánem autonomně, a dokonce může provádět i důkazy nové (srov. § 77 odst. 2 s. ř. s.), možnost vyvozovat z provedených důkazů nové závěry má své meze. Krajský soud nemůže důkazy posoudit prizmatem zcela odlišného právního názoru, než z jakého vycházel správní orgán, a na základě toho žalobu zamítnout, jestliže právní názor zastávaný správním orgánem měl či mohl mít dopad na práva žalobce. Soud by tak totiž zcela nahrazoval žalovaný správní orgán v jeho roli, což soudu nepřísluší. Smyslem § 77 je umožnit krajskému soudu, aby důkazy nově posoudil či doplnil v rozsahu nezbytném pro posouzení důvodnosti žaloby, nikoliv aby namísto žalovaného sám ve věci nově (jinak) rozhodl.

[32] Uvedená pravidla vyplývají například z nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 10. 1999, sp. zn. IV. ÚS 279/99, N 142/16 SbNU 63, č. 142/1999 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud uvedl: „vykročil‘ .“ Na tuto úvahu navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, kde přijal následující závěr: „.“

[33] Z těchto důvodů nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než zrušit napadený rozsudek krajského soudu a – vzhledem k vadnému právnímu názoru, z něhož žalovaný vycházel ve svém rozhodnutí o odvolání – též rozhodnutí žalovaného. Jelikož věc se tak vrací žalovanému k dalšímu (odvolacímu) řízení, považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se i k dokazování, vůči němuž stěžovatelka také v kasační stížnosti vznášela námitky.

[34] V řízení navazujícím na státní kontrolu má mimořádný význam § 137 odst. 4 správního řádu, který za nepřípustný důkazní prostředek označuje záznam o podání vysvětlení (tedy nikoliv protokol o státní kontrole, jak se mylně domnívá stěžovatelka). Samozřejmě nepřípustnost použití záznamu o podání vysvětlení není absolutní – jistě je možné se svědka v průběhu svědecké výpovědi dotazovat například na důvody odlišnosti jeho výpovědi od vysvětlení, které podal před zahájením správního řízení. Nicméně k tomu, že čtením záznamu o podání vysvětlení nelze ve správním řízení plnohodnotnou svědeckou výpověď nahradit, existuje již bohatá zdejšího soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2010, čj. 1 As 34/2010-73, č. 2208/2011 Sb. NSS). Z tohoto pohledu lze hodnotit jako pochybení oblastního inspektorátu, že využil při ústním jednání jako důkazní prostředek záznam o podání informace sepsaný se stěžovatelčinou tetou v průběhu kontroly.

[35] Naopak protokol o kontrole jakožto listinný důkaz je důkazním prostředkem přípustným, musí být ovšem řádně jako důkaz proveden – a právě k tomu se vyjadřoval Nejvyšší správní soud ve výše již citovaném rozsudku čj. 4 Ads 177/2011-120, na nějž poukazovala v žalobě i v kasační stížnosti stěžovatelka. V daném případě totiž správní orgán vůbec nenařídil ústní jednání ani neoznámil účastníkům řízení, že bude provádět dokazování mimo ústní jednání. Naproti tomu v nyní posuzovaném případě ústní jednání proběhlo a protokol o kontrole na něm byl řádně přečten, což stěžovatelka nezpochybňuje. Relevanci by však kasační námitky mohly mít v tom směru, že samotný kontrolní protokol nepostačuje k prokázání těch skutečností, které jsou pro posouzení věci . To beze zbytku platí pro otázku vztahu podřízenosti a nadřízenosti jako znaku závislé práce, jak o ní Nejvyšší správní soud pojednal v části tohoto rozsudku – tohoto tématu se protokol o kontrole nijak nedotýká. Podle stěžovatelky však protokol není způsobilým důkazem ani ohledně naplnění dalších znaků závislé práce, zejména výkonu práce podle pokynů zaměstnavatele a jeho jménem.

[36] Při posouzení této otázky je nutno se opírat o dosavadní judikaturu. Z ní především vyplývá, že protokol o kontrole není důkazem neotřesitelným, ale že jeho závěry mohou být zpochybněny důkazy následně provedenými ve správním řízení nebo navrženými účastníkem řízení (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 8. 2001, čj. 7 A 59/99-45, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2008, čj. 4 As 21/2007-80). Správní orgán nemůže odmítnout takové důkazy provést například jen proto, že kontrolovaná osoba nepodala proti kontrolním zjištěním včas námitky a ponechala si svou procesní obranu až do samotného správního řízení (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1993, čj. 6 A 82/93-21). Nelze ovšem přehlížet, že v dosud uvedených případech předkládal účastník řízení vždy návrhy na provedení konkrétních důkazů, zatímco v nyní posuzovaném případě se stěžovatelka omezila na to, že kontrolní zjištění zpochybňovala pouze svými tvrzeními. Přesto ani procesní pasivita stěžovatelky sama o sobě neopravňovala správní orgán k závěru, že postačí vycházet z kontrolního protokolu a dohody o provedení práce jako jediných důkazů o protiprávním jednání stěžovatelky. S ohledem na to, že sankční řízení je trestním řízením ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), byl to správní orgán, kdo měl prokázat vinu stěžovatelky mimo rozumnou pochybnost, veden při tom zásadou vyšetřovací charakteristickou pro řízení zahajovaná z moci úřední (§ 50 odst. 3 správního řádu). Ostatně Nejvyšší správní soud k tomu zaujal stanovisko například již v rozsudku ze dne 18. 12. 2003, čj. 6 A 45/2001-31, č. 157/2004 Sb. NSS, kde uvedl, že .

[37] Kontrolní protokol v daném případě zachycuje poměrně jednoznačně pozorování inspektora provádějícího kontrolu o povaze činnosti stěžovatelky (osobně obsluhovala zákazníky, kasírovala peníze a vydávala zboží). Z informací podaných stěžovatelčinou tetou v rámci kontroly by mohlo vyplývat naplnění dalších znaků závislé práce (stěžovatelka zřejmě vykonávala činnost opakovaně a na základě pokynů své tety, s využitím jejích prostředků a vůči zákazníkům zřejmě též jejím jménem). V ostatních otázkách, zejména pokud jde o jakékoliv skutečnosti svědčící o vztahu nadřízenosti a podřízenosti mezi stěžovatelkou a její tetou, je však protokol dosti kusý. Konkrétně trpí tím, že inspektor vůbec informačně nevytěžil stěžovatelku samotnou a nezjistil její postoj k věci, zejména motivy, které ji k výkonu práce vedly a mohly by svědčit o osobní či hospodářské závislosti na její tetě. Protokol o kontrole samotný je tak k prokázání skutku nedostačující. Tento závěr platí tím spíše, že v daném případě k velmi stručným kontrolním zjištěním přistupuje tvrzení stěžovatelky popírající mimo jiné naplnění právě onoho nedostatečně zjištěného znaku závislé práce (vztah nadřízenosti a podřízenosti, resp. výkon práce za odměnu), přičemž stěžovatelka zpochybňuje též relevanci důkazu dalšího – dodatečně uzavřené dohody o provedení práce. Její uzavření a motivy k němu vedoucí stěžovatelka vyložila ve svém vyjádření k podkladům řízení vedeném oblastním inspektorátem ze dne 9. 5. 2012. S těmito skutečnostmi a námitkami se tak bude muset žalovaný v novém řízení přesvědčivě vyrovnat, neboť dosud tak neučinil.

[38] Nejvyšší správní soud uzavírá, že správní orgány dokazování ohledně odměňování stěžovatelky vůbec nevedly a žalovaný to pro posouzení věci nepovažoval za . Naopak krajský soud otázku odměny vyhodnotil jako podstatnou, nicméně žalobu stěžovatelky přesto zamítl, jelikož poskytování odměny měl za prokázané obsahem později uzavřené dohody o provedení práce. Takovýmto postupem však krajský soud porušil zákon a zatížil své řízení vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, neboť novým právním posouzením věci odňal stěžovatelce možnost obrany ve správním řízení, navržení nových důkazů apod. Proto musel Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušit a – jelikož již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., protože správní orgán neprokázal žádným hodnověrným způsobem existenci vztahu podřízenosti a nadřízenosti mezi stěžovatelkou a její tetou – zrušil Nejvyšší správní soud též rozhodnutí žalovaného. Žalovanému také podle § 78 odst. 4 s. ř. s. věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle odstavce 5 téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.