2966/2014
Zaměstnanost: zaměstnávání osob zdravotně znevýhodněných
Zaměstnanost: zaměstnávání osob zdravotně znevýhodněných
k § 81 odst. 3 a § 82 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti*)
Ustanovení § 81 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2011, neumožňovalo organizačním složkám státu a dalším státem zřízeným zaměstnavatelům dobrovolně si zvolit plnění povinnosti zaměstnávat osoby se zdravotním postižením formou odvodu do státního rozpočtu. Zmíněné ustanovení však nebránilo úřadu práce, aby takovému zaměstnavateli stanovil povinnost poukázat odvod do státního rozpočtu podle § 82 odst. 3 téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 8. 2013, čj. 4 Ads 44/2013-25)
Prejudikatura:
nález Ústavního soudu č. 66/2004 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 258/2003).Věc:
Česká republika, Hygienická stanice hlavního města Prahy, proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o odvod do státního rozpočtu, o kasační stížnosti žalovaného.Úřad práce hlavního města Prahy (dále jen „úřad práce“) při kontrole konané v době od 25. 6. 2009 do 4. 8. 2009 shledal u žalobkyně porušení § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, jelikož žalobkyně v roce 2006 nesplnila svou povinnost zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu těchto osob na celkovém počtu jejích zaměstnanců. Na základě § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti úřad práce rozhodnutím ze dne 24. 5. 2010 uložil žalobkyni povinnost poukázat do státního rozpočtu částku ve výši 149 226 Kč.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí úřadu práce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 7. 2010 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 15. 4. 2013, čj. 6 Ad 19/2010-51, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud v rozsudku zaujal názor, že žalobkyně mohla plnit povinný podíl jedním ze způsobů uvedených v § 81 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona o zaměstnanosti. Plnění způsobem stanoveným v § 81 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti bylo § 81 odst. 3 citovaného předpisu žalobkyni přímo zakázáno. Městský soud dovodil, že § 81 a § 82 zákona o zaměstnanosti na sebe přímo navazují. Význam slova „
nemohou
“ (§ 81 odst. 3 citovaného zákona) městský soud vyložil tak, že zde uvedení zaměstnavatelé tak činit nesměli, tedy neměli povinnost tak činit. Proto povinnost k plnění podle § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti nemohl úřad práce žalobkyni uložit, neboť podle § 81 odst. 3 citovaného předpisu žalobkyně danou povinnost z citovaného zákona neměla.Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítl, že § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti se vztahoval na všechny zaměstnavatele včetně organizačních složek státu. Pokud by zákonodárce zamýšlel pro organizační složky státu zavést výjimku, výslovně by tak učinil. Samotný § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti omezoval organizační složky státu pouze v rozhodování o výběru způsobu plnění. Oproti tomu § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti stanovil následný postup po porušení primární povinnosti; povinný odvod byl ukládán na základě individuálního správního aktu. Ustanovení § 81 a § 82 zákona o zaměstnanosti na sebe nenavazují; opačný závěr městského soudu označil stěžovatel za chybný. Dále stěžovatel namítl, že závěr městského soudu se příčil i teleologickému výkladu. Hlavním účelem § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bylo začlenit zdravotně znevýhodněné občany do pracovního procesu vytvářením pracovních míst. Tuto povinnost měl v prvé řadě plnit sám stát, aby byl v jejím naplňování příkladem ostatním. Nejméně přímým způsobem podpory znevýhodněných bylo poukázání odvodu do státního rozpočtu. Z této možnosti zákonodárce záměrně vyloučil organizační složky státu, neboť hospodaří s prostředky ze státního rozpočtu a plněním odvodů by přidělené finance pouze vracely. Organizační složky státu zaujímaly zvláštní postavení pouze tím, že si nemohly samy vybrat odvod finančních prostředků do státního rozpočtu. Nemožnost uložit organizační složce státu povinnost odvést finanční prostředky do státního rozpočtu podle § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti by vedla k závěru, že by žádná organizační složka státu nemusela plnit povinný podíl podle § 81 odst. 2 písm. a) nebo b) uvedeného zákona a plnit tak povinnost podle § 81 odst. 1 citovaného předpisu. Tímto výkladem by byli diskriminováni ostatní zaměstnavatelé. Navíc organizační složky státu by se mohly záměrně vyhýbat povinnosti podle § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti s úmyslem, že uložení případné pokuty bude méně finančně náročné než plnění povinného podílu. Účelem § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti nebylo sankcionovat zaměstnavatele, nýbrž zajistit řádné plnění povinnosti podle § 81 odst. 1 daného zákona možnostmi uvedenými v § 81 odst. 2 citovaného předpisu.
ad absurdum
Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s názorem městského soudu. Podle ní právní úprava k datu vydání správního rozhodnutí neumožňovala stěžovateli uložit žalobkyni povinný odvod. Stěžovatel se snažil absenci ustanovení, jež by umožňovalo uložení odvodu, nahradit gramatickým a teleologickým výkladem, čímž se nedovoleně snažil překlenout nedostatek zákona o zaměstnanosti, který sám připravoval. Žalobkyně spatřovala v novele č. 367/2011 Sb., která umožnila organizačním složkám státu zvolit si i odvod do státního rozpočtu podle § 81 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, faktické doznání stěžovatele, že dřívější právní úprava neumožňovala odvod uložit. Žalobkyně nesplnila svou povinnost podle § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti jen částečně, a proto úvahu stěžovatele, že organizační složky státu by v případě absence možnosti vynucení odvodu neplnily své povinnosti, považovala za lichou.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Východiskem pro posouzení důvodnosti kasačních námitek podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je
interpretace
§ 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti. K obecné interpretaci právních předpisů se již několikrát vyjádřil Ústavní soud. Ve svém nálezu ze dne 6. 5. 2004, sp. zn. III. ÚS 258/2003, č. 66/2004 Sb. ÚS, uvedl, že „[k] otázce napětí mezi doslovným a teleologickým výkladem se Ústavní soud vyslovil v řadě nálezů, příp. stanovisek
[viz stanovisko Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st.1/96, č. 1/1996 Sb. ÚS a nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.]. Výchozí tezi v této souvislosti zformuloval přitom v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Konstatoval, že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jazykového výkladu; jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad
e ratione legis atd.). V nálezu
[ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.] pak již v kontextu obdobném posuzované věci uvedl:
,Soud není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.“Prvotnímu přiblížení k obsahu právní normy jazykovým výkladem se věnoval i městský soud. Z § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, podle něhož „[z]
aměstnavatelé, kteří jsou organizačními složkami státu nebo jsou zřízeni státem, nemohou plnit povinný podíl podle odstavce 2 písm. c)
“, městský soud dovodil, že deontický operátor „nemohou
“ je nutné chápat ve smyslu „nesmí
“, a proto není možné organizační složce státu uložit povinný odvod podle § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti.Nejvyšší správní soud shledává tento závěr chybným. Přestože pohledem normativní logiky vedou oba deontické operátory „
nemoct
“ a „nesmět
“ k vyjádření zákazu; z hlediska jejich významu nese každý z nich jiný obsah. Způsobové sloveso „moct
“ vyjadřuje stav, ve kterém si subjekt vybírá z nabídky variant ohraničených objektivními překážkami, např. jeho schopnostmi či okolním uspořádáním světa. Hlavním významem tohoto slovesa je konstatování vnitřního vztahu subjektu k jednotlivým variantám, které mu jsou k dispozici. Naopak způsobové sloveso „smět
“ obsahově vyjadřuje stav, kdy jsou subjektu poskytována oprávnění, popřípadě ukládány povinnosti. Hlavním významem tohoto slovesa je vymezení překážek – limitů, ve kterých má subjekt povoleno se pohybovat nezávisle na svých schopnostech a okolním světě.Rozdíl je patrný i ve zdroji, který deontickou modalitu ukládá. Zatímco způsobové sloveso „
moct
“ akcentuje vnitřní hodnocení reality a případné rozhodnutí je učiněno na základě vlastní vůle subjektu; způsobové sloveso „smět
“ se váže na oprávnění poskytnuté z vnějšku, tj. subjekt se rozhoduje v limitech vůle suveréna. Srovnatelně sloveso „moct
“ popisuje přirozenou míru, v jaké je subjekt schopen fungovat a zasahovat do svého okolí; slovesem „smět
“ jsou uměle vymezeny limity této přirozené míry.Přestože v běžném jazyce se významy obou způsobových sloves často překrývají, při jazykovém formulování právních norem je nutné využívat přesné, jasné a bezrozporné pojmy; jazyková
interpretace
musí vycházet prvotně z původního významu slov. Pokud zákonodárce využil způsobového slovesa „nemohou
“, nelze této formulaci bez dalšího automaticky přiznat význam slovesa „nesmí
“.Jazykovým výkladem proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že větné spojení „
nemohou plnit
“ v § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti je nutné interpretovat jako vnitřní omezení rozhodování organizační složky státu při výběru mezi možnostmi plnění povinného podílu podle § 81 odst. 2 citovaného předpisu. Organizační složka státu si může sama vybrat jednu z variant v rámci zúžené nabídky. Pokud ale povinnost splnit povinný podíl podle § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nesplní dobrovolně jednou z možných variant, nic nebrání tomu, aby jí byla povinnost uložena individuálním správním aktem. Ukládaná povinnost zde přichází z vnějšku na základě zákonného zmocnění upraveného v § 82 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, a není proto v rozporu s faktem, že svým vlastním rozhodnutím by si organizační složka státu finanční plnění podle § 81 odst. 2 písm. c) citovaného předpisu vybrat nemohla.Gramatický výklad podporují i další výkladové metody.
Interpretace
sporného ustanovení ve smyslu rozsudku městského soudu vede k logickému rozporu. Zákonodárce v § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti uložil všem zaměstnavatelům, včetně organizačních složek státu, podílet se povinným podílem na zaměstnávání osob zdravotně znevýhodněných. V následujícím § 82 odst. 3 citovaného předpisu stanovil oprávnění úřadu práce uložit zaměstnavateli povinnost odvodu do státního rozpočtu pro případ, že nebyla splněna dobrovolně jedním ze způsobů stanovených v § 81 odst. 2 citovaného předpisu.Zvláštnost práva spočívá oproti jiným systémům pravidel v jeho obecné závaznosti a vynutitelnosti. Základním prostředkem proti porušení povinností je institut odpovědnosti konstruovaný tak, že při porušení primární povinnosti vzniká škůdci ze zákona sekundární povinnost – sankce, která je vynutitelná. Zdrojem častých úvah právní teorie je otázka, zda jsou právní normy postrádající možnost vynucení vůbec právními normami. Při existenci dvou rovnocenných výkladových stanovisek právní normy je proto logické zvolit to, které nepopírá určující charakteristické znaky práva jako normativního systému, tj. mimo jiné i jeho vynutitelnost.
Pokud by se rozsah § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti vztahoval i na § 82 citovaného předpisu, organizační složky státu by byly vyloučeny z dobrovolného i vynuceného odvodu finančních prostředků do státního rozpočtu. Přestože zákonodárce výslovně počítal s účastí organizačních složek státu na povinnosti podle § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, nemožnost vynutit sankci by znamenala, že by bylo pouze na uvážení organizačních složek státu, zda povinnost zaměstnat stanovený podíl osob se zdravotním postižením dobrovolně splní. by žádná organizační složka nemusela plnit povinnost dle § 81 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Tento výklad vede k neudržitelnému závěru, a proto není možné jej přijmout.
Ad absurdum
Městský soud dovodil, že § 81 a § 82 zákona o zaměstnanosti na sebe bezprostředně navazují, a proto zákazu v § 81 odst. 3 citovaného předpisu přiznal přesah i mimo tento paragraf. Přestože při aplikaci práva je soud podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázán toliko zákonem a mezinárodní smlouvou, pro výklad právních předpisů je možné vzít v úvahu i prameny nezákonné povahy, pokud poskytnou vodítko ke správné interpretaci. Legislativní pravidla vlády, schválená usnesením vlády ze dne 19. 3. 1998, č. 188, ve znění pozdějších úprav, vymezují obecná pravidla pro vytváření právních předpisů. V článku 39 odst. 2 větě první vymezují požadavky na obsah paragrafu: „
Paragraf, u ústavního zákona článek, má obsahovat ustanovení, která se týkají pouze téže věci
.“ Přestože Nejvyšší správní soud připouští, že toto pravidlo není často dodržováno, je možné ho přijmout za východisko pro posouzení obsahu normy systematickým výkladem. Jazykový a logický výklad svědčí při interpretaci § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti opačnému právnímu závěru, než který si učinil městský soud. Systematický výklad tento výsledek pouze potvrzuje, jelikož jeho užití vede ke stejné odpovědi. Ustanovení § 81 a § 82 zákona o zaměstnanosti upravují dvě odlišné záležitosti, u nichž není přípustné dovozovat širší propojení nad rámec vzájemných odkazů. Pokud by měly být organizační složky státu zcela vyloučeny z možnosti odvést povinný podíl finančními prostředky, byl by § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, podle systematiky formulování právních norem, v samostatném paragrafu.Stejnému výsledku nasvědčuje i výklad
e ratione legis
. Pokud zákon o zaměstnanosti dopadá na všechny zaměstnavatele, včetně organizačních složek státu, je účelné, aby se organizační složky státu primárně podílely na zaměstnávání osob zdravotně znevýhodněných způsoby podle § 81 odst. 2 písm. a) nebo b) daného zákona. Přímé odvody finančních prostředků podle § 81 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti nejsou účelnou variantou. Organizační složky státu hospodaří s prostředky přidělenými ze státního rozpočtu a finančními odvody by pouze snižovaly svůj rozpočet, čímž by se proti účelu zákona nepodílely na podpoře zaměstnanosti zdravotně znevýhodněných osob. Proto zákon o zaměstnanosti odňal organizačním složkám státu možnost volby přímého finančního odvodu do státního rozpočtu. Rozšířená interpretace
§ 81 odst. 3 uvedeného zákona by vedla k závěru, že povinnost organizačních složek státu plnit povinný podíl by byla zcela dobrovolná. Dobrovolné zapojení organizačních složek státu ve srovnání s povinnou účastí soukromých zaměstnavatelů by bylo nepochybně nezamýšleným zvýhodněním státu v rozporu s jednotlivými ustanoveními i se smyslem zákona o zaměstnanosti jako celku. Navíc pokud zákonodárce stanoví právním předpisem všem zaměstnavatelům povinnost podporovat zaměstnanost osob zdravotně znevýhodněných, je právě stát, jako garant jejího dodržování, subjektem, který by ji měl příkladně plnit.Jestliže novela zákona o zaměstnanosti č. 367/2011 Sb. umožnila organizačním složkám státu odvádět na základě svého rozhodnutí i povinný podíl podle § 81 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, je to zajisté reakce na provoz těch organizačních složek státu, které z povahy své činnosti nejsou schopny zaměstnávat osoby zdravotně znevýhodněné nebo odebírat v patřičném množství výrobky a služby. Po zmíněné novele nemusí tyto organizační složky státu čekat na správní řízení a vynucené uložení odvodu povinného podílu, které je spojeno i s odpovědností za správní delikt, a mohou odvést povinný podíl dobrovolně v kombinaci jim vyhovující.
Vzhledem k tomu, že výsledky všech použitých výkladových metod vedly ke stejnému závěru, Nejvyšší správní soud jednoznačně naznal, že městský soud dospěl při výkladu § 81 odst. 3 zákona o zaměstnanosti k nesprávnému právnímu závěru a tím naplnil kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
*)
S účinností od 1. 1. 2013 byl § 2 odst. 3 změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.