3134/2014
Zaměstnanost: zaměstnávání cizinců
Zaměstnanost: zaměstnávání cizinců
k § 89 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákonů č. 264/2006 Sb., č. 382/2008 Sb. a č. 427/2010 Sb.*)
Cizinci, kteří jsou společníky obchodní společnosti a kteří pro obchodní společnost vykonávají činnost, na niž nelze pohlížet jako na pouhý výkon práv a povinností vyplývajících z kapitálové účasti v obchodní společnosti, nýbrž jako na plnění běžných úkolů obchodní společnosti, musí podle § 89 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, mít platné povolení k zaměstnání.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, čj. 9 Ads 1/2014-47)
Věc:
Ivan S. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.Rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen "správní orgán I. stupně") ze dne 31. 7. 2012 byl žalobce uznán vinným z přestupku podle § 139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jehož se dopustil tím, že vykonával nelegální práci ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti, když dne 3. 11. 2011 pro společnost Andrstav v. o. s. na stavbě v oboře Radějov, okres Hodonín, vykonával práci spočívající v lepení polystyrénů bez povolení k zaměstnání, a porušil tak § 89 zákona o zaměstnanosti. Současně byla žalobci tímto rozhodnutím za uvedený přestupek uložena pokuta ve výši 8 000 Kč podle § 139 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstnanosti a dále mu byla stanovena povinnost nahradit náklady správního řízení spojené s projednáváním přestupku ve výši 1 000 Kč podle § 79 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve spojení s § 1 odst. 1 vyhlášky č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích.
Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 17. 10. 2012 zamítl, a potvrdil tak rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 12. 12. 2013, čj. 53 A 11/2013-49. Předmětem sporu byla otázka, zda cizinec (žalobce), který je společníkem a statutárním orgánem veřejné obchodní společnosti a pro tuto společnost vykonává práci z předmětu činnosti této společnosti, je povinen mít povolení k zaměstnání. Krajský soud se ztotožnil s tím, jak věc posoudily správní orgány. Neshledal rozpor mezi zákonem o zaměstnanosti a zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), na straně jedné a obchodním zákoníkem*) na straně druhé. Byl názoru, že tyto předpisy se vzájemně doplňují. Obchodní zákoník upravuje vztahy soukromoprávní, např. vymezuje veřejnou obchodní společnost, podmínky jejího založení, vzniku, fungování, zrušení a zániku, popř. vztahy uvnitř společnosti. Zákon o pobytu cizinců a zákon o zaměstnanosti jsou předpisy z oblasti práva veřejného. Zákon o pobytu cizinců stanoví podmínky vstupu, pobytu a vycestování cizince a působnost státních orgánů. Zákon o zaměstnanosti vymezuje státní politiku zaměstnanosti, mj. i usměrňování zaměstnávání pracovních sil ze zahraničí na území České republiky.
Krajský soud se ztotožnil se žalobcem v otázce, že jako společník či statutární orgán veřejné obchodní společnosti skutečně nemusí mít povolení k zaměstnání a nemusí ho předkládat k zápisu do obchodního rejstříku. Konstatoval, že od společníka se především očekává, že zaplatí svůj vklad a bude vykonávat povinnosti statutárního orgánu, tedy společnost povede, bude přijímat strategická rozhodnutí. Pokud však společník každodenně osobně vykonával práci naplňující předmět činnosti společnosti, pak se již nejednalo o klasický výkon činnosti náležející společníkovi a současně statutárnímu orgánu veřejné obchodní společnosti. Takový každodenní výkon práce byl obdobou výkonu činnosti v pracovním poměru (činnost pro společnost) a jako na takovou bylo nutno na ni pohlížet. Podmínky, za nichž může cizinec pobývat a pracovat na území České republiky, jsou upraveny v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o zaměstnanosti. Z obou těchto předpisů vyplývá povinnost společníka veřejné obchodní společnosti mít pro výkon činnosti spadající do předmětu podnikání společnosti povolení k zaměstnání. Pokud stěžovatel věděl, že pro veřejnou obchodní společnost bude vykonávat činnost spadající do předmětu činnosti společnosti, bylo jeho povinností si povolení k zaměstnání obstarat. Krajský soud zdůraznil, že stěžovatel mohl tuto povinnost rozumně předpokládat, neboť pro něj jako pro cizince je prvořadá právě úprava zakotvená v zákoně o pobytu cizinců, tuto právní úpravu je cizinec povinen při pobytu na našem území znát.
Závěrem krajský soud poukázal na skutečnost, že pokud by byl připuštěn výkon činnosti spadající do předmětu činnosti obchodní společnosti společníkem či statutárním orgánem bez povolení k zaměstnání, mohlo by dojít k významnému ohrožení pracovního trhu v České republice, neboť by bylo možné očekávat masivní obcházení povinnosti mít povolení k zaměstnání, kdy by cizinci zakládali různé obchodní společnosti a v postavení společníků či statutárních orgánů fakticky vykonávali činnost obdobnou výkonu činnosti v pracovním poměru.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností, v níž uvedl, že došlo k nesprávnému právnímu posouzení postavení společníka veřejné obchodní společnosti (cizince ze státu mimo Evropskou unii) při jeho osobní účasti na zajišťování její podnikatelské činnosti, a to ve vztahu k § 89 zákona o zaměstnanosti. Stěžovatel mimo jiné argumentoval, že v době spáchání přestupku (3. 11. 2011) zákon o pobytu cizinců nevyžadoval pracovní povolení na činnost, kterou vykonával při zajišťování předmětu podnikatelské činnosti veřejné obchodní společnosti. Na osobní plnění úkolů společnosti nelze bez dalšího vztahovat § 89 zákona o zaměstnanosti, jelikož žádná taková povinnost nevyplývala ani z obchodního zákoníku. Ve veřejné obchodní společnosti se ručí za závazky společně a nerozdílně celým majetkem. Do tohoto druhu obchodní společnosti se sdružují osoby s předpokladem osobního plnění podle svých dovedností. Obchodní zákoník neobsahuje žádné omezení, jestliže společník (cizinec) pracovní povolení mít nebude. Výklad krajského soudu o plnění povinností společníka lze spíše vztáhnout na společnost s ručením omezeným. Podle stěžovatele je v rozporu s právním pořádkem, aby ojedinělý veřejnoprávní předpis měnil práva společníků veřejné obchodní společnosti. Dále poukázal na to, že § 178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců nabyl účinnosti 1. 1. 2012, tj. téměř 2 měsíce po spáchání přestupku. Úvahy krajského soudu opřené o toto ustanovení jsou tak nezákonné. Stěžovatel byl přesvědčen, že se nedopustil ničeho protiprávního, jelikož postupoval v důvěře v obchodní zákoník. Jestliže by tento předpis vyžadoval povolení při osobní účasti na plnění úkolů společnosti, učinil by vše pro jeho obstarání.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedl, že se ztotožňuje s právním hodnocením krajského soudu, že cizinec, který je společníkem a statutárním orgánem veřejné obchodní společnosti a pro tuto společnost vykonává práci z předmětu činnosti společnosti, je povinen mít povolení k zaměstnání. Žalovaný byl toho názoru, že tato povinnost sleduje legitimní cíl ochrany pracovního trhu České republiky. Právní úprava má zamezit účelovému zakládání obchodních společností cizinci ze třetích zemí ve snaze obejít povinnost získat pracovní povolení pro zaměstnání na území České republiky. Uvedená povinnost je součástí právního řádu od 1. 10. 2004. Žalovaný při svém posouzení vycházel z § 89 zákona o zaměstnanosti. Dále žalovaný upozornil na skutečnost, že § 178b zákona o pobytu cizinců nabyl účinnosti již 1. 1. 2011. Závěrem poukázal na skutečnost, že stěžovatel byl společníkem i v jiné veřejné obchodní společnosti, kde povolení k zaměstnání měl. Stěžovatel tak zpochybňoval povinnost, kterou v minulosti více než pět let plnil.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [20] V právě posuzované věci je nesporný zjištěný skutkový stav věci. Stěžovatel vykonával dne 3. 11. 2011 pro společnost Andrstav na stavbě v oboře Radějov, okres Hodonín, práci spočívající v lepení polystyrénů bez povolení k zaměstnání. Rovněž je nesporné, že tato činnost spadala do předmětu činnosti společnosti Andrstav. Sporným je právní posouzení věci, jelikož stěžovatel nepovažuje výše uvedené jednání za přestupek podle § 139 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jak toto jednání kvalifikovaly správní orgány.
[21] Pro posouzení sporné otázky je třeba vyjít z příslušné právní úpravy a judikatury Nejvyššího správního soudu. Otázka, zda cizinec, který je společníkem a statutárním orgánem veřejné obchodní společnosti a pro tuto společnost vykonává práci z předmětu činnosti této společnosti, je povinen mít povolení k zaměstnání, je výslovně řešena v § 89 zákona o zaměstnanosti tak, že "[c]
izinec může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem zelené karty nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak; za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo. Cizinec, kterému bylo vydáno potvrzení o splnění podmínek pro vydání zelené karty nebo modré karty, může být přijat do zaměstnání a zaměstnáván po dobu ode dne vydání tohoto potvrzení do ukončení řízení o jeho žádosti o vydání zelené karty nebo modré karty.
" Komentář k danému ustanovení dodává, že "[t]oto ustanovení má rovněž zamezit dalším nežádoucím jevům na trhu práce, a sice účelovému zakládání obchodních společností o velkém počtu společníkůcizinců, s cílem vyhnout se povinnosti získat pro zaměstnání na území ČR povolení, a účelově tak obejít tento zákon. Z těchto důvodů zákon o zaměstnanosti v tomto ustanovení upravuje pojem ,
zaměstnání', a rozšiřuje tím i povinnost získat povolení k zaměstnání pro další cizince, kteří vedle svého postavení společníka, statutárního orgánu nebo člena statutárního orgánu obchodní společnosti nebo vedle toho, že jsou členem družstva, členem statutárního orgánu družstva nebo jiného orgánu družstva, zároveň zajišťují pro obchodní společnost nebo družstvo plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu činnosti obchodní společnosti nebo družstva
" (k tomu srov. Steinichová, L. a kol. Zákon o zaměstnanosti. Komentář
. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 144). Významově stejně se k tomuto ustanovení vyjadřuje i důvodová zpráva k návrhu zákona o zaměstnanosti, z níž vyplývá, že pravým smyslem výše citovaného ustanovení je zamezit účelovému obcházení tohoto zákona.[22] Zdejší soud již dříve v této souvislosti judikoval, že plnil-li cizinec jako společník úkoly vyplývající z předmětu činnosti právnické osoby, musí mít ve smyslu § 89 zákona o zaměstnanosti, povolení k zaměstnání. Není rozhodující, zda cizinec, přitom plní běžné úkoly, vyplývající z činnosti právnické osoby, anebo vykonává práci tomu se vymykající (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 16/2006-89). Nejvyšší správní soud setrvale zastává názor, že smyslem § 89 zákona o zaměstnanosti je zamezit obcházení zákona, tj. zamezit cizincům, aby prostřednictvím těchto forem činností (plněním úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby) vykonávali práce bez povolení k zaměstnání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013, čj. 9 As 30/2013-28).
[23] Z hlediska jazykového a historicko-teleologického výkladu této právní normy je zřejmé, že cizinec, který je společníkem a statutárním orgánem veřejné obchodní společnosti a pro tuto společnost vykonává práci z předmětu činnosti této společnosti, je povinen mít povolení k zaměstnání. Tento výklad potvrzuje výše citovaná
judikatura
zdejšího soudu. Z hlediska státní politiky zaměstnanosti je zcela legitimní chránit trh práce před nežádoucími jevy spočívajícími v účelovém zakládání obchodních společností o velkém počtu společníků-cizinců, s cílem vyhnout se povinnosti získat pro zaměstnání na území České republiky povolení. Tato úprava neznemožňuje cizincům na území České republiky zakládat obchodní společnosti, majetkově se v nich podílet a podporovat je, ani tyto společnosti obchodně vést při přijímání strategických rozhodnutí. Tvrzení stěžovatele o míře osobní účasti společníků v různých obchodních společnostech vzhledem k výše nastíněné právní úpravě není rozhodné. Zákon o zaměstnanosti totiž nerozlišuje právní formu obchodní společnosti, ve které se společník popř. statutární orgán podílejí na plnění úkolů vyplývajících z předmětu její činnosti.[24] Námitky stěžovatele spočívající v tom, že na osobní plnění úkolů společnosti nelze bez dalšího vztahovat § 89 zákona o zaměstnanosti, jsou na základě výše uvedeného výkladu nedůvodné. Pokud se stále stěžovatel opírá o výklad obchodního zákoníku ve vztahu k právům a povinnostem společníka, popř. statutárního orgánu veřejné obchodní společnosti, tak je potřeba uvést, že tento soukromoprávní předpis vymezuje veřejnou obchodní společnost, podmínky jejího založení, vzniku, fungování, zrušení a zániku, popř. vztahy uvnitř společnosti. Pro stěžovatele, jakožto cizince-společníka, jsou důležité právní normy regulující zaměstnávání, popř. výkon práce cizince na územní České republiky. Tuto úpravu obsahuje právě zákon o zaměstnanosti. V této souvislosti lze odkázat na obecnou právní zásadu
ignorantia legis
(neznalost zákona neomlouvá).non
excusat [25] Od 1. 1. 2011 lze navíc v § 178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců najít úpravu, dle které "[z]
aměstnáním se pro účely tohoto zákona rozumí výkon činnosti, ke které cizinec potřebuje povolení k zaměstnání, zelenou kartu nebo modrou kartu. Za zaměstnání se rovněž považuje plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo
." Tato právní úprava zcela koresponduje s vymezením v zákoně o zaměstnanosti. Již od 1. 1. 2011 tak stěžovatel mohl příslušnou právní úpravu nalézt v základním zákoně určeném pro cizince pobývající v České republice.[26] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje stěžovatele, že výše citované ustanovení zákona o pobytu cizinců bylo přijato zákonem č. 427/2010 Sb. (čl. I. bod 354), a protože z přechodných ustanovení nevyplývá, že by se jednalo o ustanovení s odloženou účinností, tak toto ustanovení vyvolávalo právní účinky od 1. 1. 2011. Stěžovatelova argumentace, že zákon o pobytu cizinců v době spáchání přestupku (3. 11. 2011) nevyžadoval pracovní povolení na činnost, kterou vykonával při zajišťování předmětu podnikatelské činnosti veřejné obchodní společnosti, opírající se o účinnost § 178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců od 1. 1. 2012, je tak zcela lichá.
*)
S účinností od 24. 6. 2014 byl § 89 změněn zákonem č. 101/2014 Sb.
*)
S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.