Vydání 1/2014

(...) [10] Stěžovatelka předkládá zdejšímu soudu k posouzení, zda žalobce pracoval v Chomutově bez povolení k zaměstnání. Stěžovatelka ve svém rozhodnutí vyšla z toho, že žalobce pracoval v Chomutově od 1. 2. 2012 do 13. 2. 2012. Ze správního spisu dále plyne, že žalobce odjel do Chomutova dne 1. 2. 2012 pracovat na základě cestovního příkazu, kterým ho vyslal jeho zaměstnavatel na pracovní cestu na stavbu do Chomutova. Povolení k zaměstnání měl žalobce vydáno pro místo výkonu práce v Praze.

[11] Stěžovatelka především namítá, že rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Proto cituje početnou judikaturu zdejšího soudu, konkrétně rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 28/2008-76, čj. 7 As 28/2006-51, čj. 7 As 46/2006-56 a čj. 6 As 54/2006-66. Jak zdejší soud dále vysvětlí, je tato na právě posuzovaný případ nepoužitelná.

[12] Stěžovatelka správně poukázala na legislativní změnu v zákonu o zaměstnanosti. Zákonem č. 382/2008 Sb. (část první, čl. I., bod 137) byl s účinností od 1. 1. 2009 zrušen § 93, který ukládal zaměstnavateli povinnost ohlásit úřadu práce kratší vyslání zaměstnancecizince mimo místo výkonu práce, resp. povinnost žádat o nové povolení k zaměstnání při delším vyslání mimo místo výkonu práce. Podle § 93 odst. 1 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. 12. 2008 mohl být cizinec v zásadě „“. Podle § 93 odst. 2 „[v] [byl] “. Všechna citovaná v bodu [11] se vztahuje ke znění zákona před 1. 1. 2009. Protože všechny citované rozsudky byly vydány před rokem 2009, novelu č. 382/2008 Sb. ani zohledňovat nemohou.

[13] Ustanovení § 93 bylo s určitými modifikacemi upraveno v zákoně o zaměstnanosti od samotného počátku. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o zaměstnanosti ze dne 14. 11. 2003 (sněmovní tisk 527/0, všechny sněmovní tisky dostupné na adrese www.psp.cz) jako účel přijetí § 93 uváděla následující:

„.“

Tento záměr historického zákonodárce je pro další výklad podstatný. Především je patrné, že zákonodárce konzistentně chápal § 93 jako ustanovení regulační, bez jehož existence by cizinec mohl bez dalšího využívat soukromoprávních institutů zákoníku práce z roku 2006 a dočasně měnit místo výkonu práce (srov. k tomu dále bod [21] níže).

[14] Je nepochybné, že veřejnoprávní norma § 93 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 31. 12. 2008 pokrývala přinejmenším dva soukromoprávní instituty upravené v zákoníku práce z roku 2006 – pracovní cestu a přeložení. zZákoník práce z roku 2006 v § 42 odst. 1 definuje pracovní cestu jako „“ Naproti tomu přeložit zaměstnance „“ (§ 43 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Rozdíl mezi pracovní cestou a přeložením je minimální (srov. k tomu Bělina, M. a kol. . 5. doplněné a podstatně přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 233–234). Oba jsou časově omezené na dobu nezbytné potřeby, u toho samého zaměstnavatele, ve smlouvě stanovené místo výkonu práce. Souhlas s přeložením musí být písemný, zatímco u pracovní cesty stačí i konkludentní dohoda. U pracovní cesty navíc musí být délka cesty přesně stanovena, u přeložení je naopak důležitý časový horizont, ale doba přeložení nemusí být sjednána přesně na den.

[15] Žalobce a jeho zaměstnavatel v tomto případě konzistentně tvrdí, že žalobce byl vyslán na krátkodobou pracovní cestu. S touto argumentací stěžovatelka nepolemizovala, jen dovozovala, že takováto pracovní cesta bez ohledu na svou délku byla prací bez povolení k zaměstnání. Odkazuje přitom na § 145 zákona o zaměstnanosti, podle něhož „[z]“. Stěžovatelka z toho vyvozuje, že žalobce musel mít v souladu s § 145 povolení k zaměstnání i pro místo, na které byl vyslán na pracovní cestu. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obsahově v podstatě shodný § 145 byl upraven v zákoně o zaměstnanosti i před 1. 1. 2009. Ustanovení § 145 řeší otázku zaměstnávání cizince , nikoliv otázku dočasného vyslání mimo jedno místo výkonu práce. Časově omezené vyslání cizince mimo místo výkonu práce není tudíž řešeno § 145, neboť není projevem záměru zaměstnavatele zaměstnávat cizince .

[16] Stěžovatelka má zřejmě (v rozporu se záměrem historického zákonodárce z let 2003/2004 – srov. bod [13]) za to, že § 93 zákona o zaměstnanosti byl do konce roku 2008 výjimkou z pravidla § 145. To by znamenalo, že § 93 nastolil vůči cizincům mírnější režim a po jeho derogaci nastoupil v úplnosti přísný režim § 145. Takovýto argument však lze snadno vyvrátit. Při stěžovatelčině výkladu by totiž v režimu § 145 zůstala před rokem 2009 všechna krátkodobá vyslání cizince kratší 7 kalendářních dnů. Takováto vyslání totiž § 93 neupravoval. Bylo by ale dovozovat, že u jednodenní pracovní cesty musel cizinec žádat o pracovní povolení podle § 145, zatímco u sedmidenní pracovní cesty by postačilo podat písemné oznámení podle § 93 odst. 2. Z toho lze tedy jasně vidět, že § 145 se na dočasné vyslání cizince mimo místo výkonu práce nikdy neuplatňoval. Vyslání kratší 7 dnů byla před rokem 2009 bez dalšího oznamování či povolování legální, stejně jako jsou dnes, po derogaci § 93, bez dalšího legální jakákoliv časově omezená vyslání cizince.

[17] Nejvyšší správní soud proto shrnuje, že současný zákon o zaměstnanosti mlčí k možnosti dočasného vyslání cizince k výkonu práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání. V soukromoprávní oblasti je přitom nepochybné, že zaměstnanec a zaměstnavatel se mohou na pracovní cestě dohodnout, byť třebas jen konkludentně (shora citovaný § 42 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Písemně se mohou dohodnout též na přeložení (shora citovaný § 43 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Do 31. 12. 2008 podléhaly tyto soukromoprávní úkony další veřejnoprávní regulaci – viz shora popsaný § 93 zákona o zaměstnanosti. Počínaje 1. 1. 2009 neexistuje žádná veřejnoprávní norma, která by regulovala časově omezené vyslání cizozemského zaměstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání. Z ústavního principu deklarovaného v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod („“) plyne, že v takovémto případě se mohou cizozemský zaměstnanec a jeho zaměstnavatel na pracovní cestě dle své vůle dohodnout.

[18] Krajský soud má za to, že lze ze zákona vyvodit přinejmenším implicitní zákaz vysílání cizinců mimo místo výkonu práce. Podle jeho názoru by vysláním zaměstnance mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání docházelo k obcházení mechanismů preference domácích pracovních sil. Argumentace možností vyslat cizince na pracovní cestu dle zákoníku práce z roku 2006 se podle krajského soudu neuplatní, neboť ten upravuje soukromoprávní vztah zaměstnance a zaměstnavatele a nic nevypovídá o dalších právech a povinnostech zaměstnance a zaměstnavatele stanovených veřejnoprávními předpisy, včetně zákona o zaměstnanosti.

[19] Právě uvedené argumenty opětovně naráží na ústavní princip, podle něhož „[k]“ (čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Nejvyšší správní soud nicméně souhlasí s tím, že zákaz může vyplývat z právní normy i mlčky (), konkrétně z důvodů a účelů stojících za komplexem právních norem (teleologické pozadí právních norem). V případě aplikace zákonného ustanovení je však nutno prvotně vycházet z jeho doslovného znění. Nahrazování jasného obsahu výslovně vyjádřených právních norem na základě účelu zákona nesmí být prováděno svévolně. To platí o to více v případě, že je takovýmto výkladem omezována autonomní sféra jednání fyzických a právnických osob.

[20] Výklad na základě účelu zákona lze upřednostnit před výkladem jazykovým pouze za podmínky nejasnosti a nesrozumitelnosti právní normy, umožňující např. více interpretací, jakož i rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem, o jejichž jednoznačnosti a výlučnosti není jakákoli pochybnost (srov. stanovisko pléna ze dne 21. 5. 1996, sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96, St 1/9 SbNU 471, č. 1/1996 Sb. ÚS). V daném případě nelze mít ve vztahu k vyslání cizozemského zaměstnance za to, že by zákon o zaměstnanosti byl nejasný nebo nesrozumitelný. Zbývá tedy zvážit, zda lze nezákonnost jednání žalobce dovodit z účelu zákona o zaměstnanosti. Krajský soud argumentuje účelem zákona o zaměstnanosti, kterým je upřednostňování domácí pracovní síly před pracovní silou cizozemskou a snaha o snižování nezaměstnanosti občanů České republiky. Proti tomuto jistě legitimnímu účelu nicméně stojí neméně legitimní účel tkvící ve snižování byrokracie a administrativy zaměstnavatelů cizinců. Ten s prvým účelem může dle okolností stát v konfliktu. Z legislativní historie přijímání novely zákona o zaměstnanosti je patrné, že klíčovým cílem zákonodárce byla právě liberalizace zaměstnávání cizinců (viz dále). Doslovný výklad zákona je tak podporován jeho racionálně rekonstruovaným smyslem. Doslovný výklad nelze svévolně popírat argumentací domnělým účelem zákona.

[21] V tomto případě lze bez větších pochybností rekonstruovat důvod novely zákona o zaměstnanosti provedené zákonem č. 382/2008 Sb. Zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti bylo obsaženo již v samotném vládním návrhu zákona ze dne 2. 4. 2008, konkrétně v bodě 132 čl. I části prvé. § 93 byla v návrhu novely odůvodněna stroze, nicméně jasně: „.“ O tomto bodě se v Poslanecké sněmovně debata nevedla. Soud připomíná, že smysl a účel zákona č. 382/2008 Sb. „“ (takto již citované stanovisko Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96). Z legislativní historie zákona a s tím souvisejícího záměru zákonodárce lze proto dovodit, že novela zákona o zaměstnanosti byla v tomto ohledu přijata proto, aby se snížily byrokratické nároky kladené na zaměstnavatele. Předchozí úprava, požadující informovat úřad práce o vyslání cizince k výkonu práce mimo místo výkonu práce uvedené v povolení k zaměstnání v rozsahu 7 až 30 kalendářních dnů, respektive žádat o nové povolení k zaměstnání v případě delšího vyslání, byla označena za nemající „“.

[22] Výklad stěžovatelky, podle níž novela zákona o zaměstnanosti zcela vyloučila pracovní cesty cizinců, je proto v jasném rozporu se záměrem zákonodárce. Ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti bylo zrušeno, protože dosavadní právní úprava neměla podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu. Zrušením § 93 mělo rovněž dojít ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů i správních úřadů. Smyslem zrušení § 93 tedy bylo zjednodušení pozice zaměstnavatelů. Výklad stěžovatelky naproti tomu zatěžuje zaměstnavatele i zaměstnance mnohem více, než jak tomu bylo za předchozí právní úpravy. Ve srovnání s předchozí úpravou by tak podle zcela absurdního výkladu stěžovatelky byla nelegální prací dokonce i jednodenní pracovní cesta mimo místo výkonu práce cizince. Takovýto výklad zcela smysl novely.

[23] Ke stejným závěrům dospěla i právnická literatura a komentátoři novely zákona o zaměstnanosti, kteří ji vykládali ve shodě s důvodovou zprávou k zákonu č. 382/2008 Sb. (srov. např. Bičáková, O. Novelizace zákona o zaměstnanosti, , 2009, č. 3, s. 7 násl. – příslušná část článku je uvozena nadpisem „“; výklad stěžovatelky by šlo poněkud absurdně popsat opačně, tedy „“).

[24] V neposlední řadě lze odkázat též na původní výklad zákona o zaměstnanosti, zastávaný až do počátku roku 2012 Ministerstvem práce a sociálních věcí. Podle právního názoru publikovaného na internetových stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí snad až do 28. 1. 2012:

[25] Teprve na počátku roku 2012, shodou okolností v době, kdy byl žalobce vyslán na pracovní cestu, Ministerstvo práce a sociálních věcí výklad naprosto změnilo a nově na svých internetových stránkách publikovalo následující právní názor:

(http://portal.mpsv.cz/sz/zahr_zam/zz_zamest_cizincu/zz_cesty).

[26] K této změně výkladu se Ministerstvo práce a sociálních věcí rozhodlo, aniž by došlo k jakékoliv legislativní změně, nebo ke změně judikatury. Změna je v rozporu s textem zákona i záměrem zákonodárce. , zde Ministerstvo práce a sociálních věcí, se v hrubém rozporu s principem dělby moci povýšila na úroveň zákonodárce. Bez ohledu na zákonodárce v podstatě zákon novelizovala. Takovýto přístup moci výkonné je nejen ve flagrantním rozporu s dělbou moci, ale naprosto nepřijatelně zasahuje do právní jistoty zaměstnavatelů a zaměstnanců. Ti nemohli očekávat, že ke změně výkladu dojde takto hrubě protiústavním způsobem. Naopak, stejně jako žalobce a jeho zaměstnavatel v nynějším případě se obdobní účastníci pracovněprávních vztahů řídili zákonem a s jeho textem souladnou a ustálenou správní praxí Ministerstva práce a sociálních věcí. Nový výklad Ministerstva práce a sociálních věcí, z něhož vychází též stěžovatelka, je tedy nejen v rozporu se zákonem, neboť požaduje splnění povinností, které zákon nestanoví, ale současně protiústavně narušuje právní jistotu účastníků právních vztahů.

[27] Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná ustálenou judikaturu Ústavního soudu, podle níž „[p]“ (nález ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 629/06, N 11/48 SbNU 111, č. 11/2008 Sb. ÚS, ve věci a na něj navazující nálezy v kauze francouzských zaměstnanců a jejich účasti na sociálním pojištění).

[28] K argumentaci krajského soudu ohledně obcházení zákona Nejvyšší správní soud dodává následující. Argument obcházením zákona zastíráním jiného právního jednání nebo zneužitím práva nemůže vyloučit uplatnění celého jinak dovoleného institutu, jako je pracovní cesta nebo přeložení. Nelze nicméně vyloučit, že by bylo možno použít argument o obcházení zákona o zaměstnanosti, který činí krajský soud, případně by bylo možno uvažovat i o zastřeném jednání nebo zneužití práva. Stávající úprava zákona o zaměstnanosti skutečně nahrává svému obcházení nebo zastírání jiného jednání, například pokud by zaměstnavatel masivně využíval pracovněprávní institut přeložení. V takovýchto extrémních případech by byl vskutku popřen smysl povolení k zaměstnání cizince. U krátkodobé pracovní cesty však nelze v žádném případě dovozovat obcházení účelu povolení k zaměstnání, jak to činí krajský soud. Soud připomíná, že krátkodobost pracovní cesty nebyla stěžovatelkou zpochybněna (rozhodnutí správního orgánu I. stupně vychází z toho, že zaměstnavatel pracoval v Chomutově necelé dva týdny od 1. 2. 2012 do 13. 2. 2012). (...)

[30] Protože zákon o zaměstnanosti vysílání cizinců mimo místo výkonu práce počínaje 1. 1. 2009 nijak neomezuje, nemohl žalobce vykonávat práci v souvislosti s pracovní cestou mimo Prahu v rozporu s povolením k zaměstnání.

[31] Žalobce proto nepracoval bez povolení k zaměstnání. Proto se stala nadbytečnou námitka stěžovatelky, podle níž porušení povolení k zaměstnání vysláním na pracovní cestu opravňuje stěžovatelku k vyhoštění žalobce.

[32] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Krajský soud rozhodnutí stěžovatelky správně zrušil, ovšem na základě právní argumentace, kterou Nejvyšší správní soud zcela popřel. Tím vznikl důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť argumentace krajského soudu v podstatné míře neobstojí (srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud však vzal dále do úvahy, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí stěžovatelky i správního orgánu I. stupně, neboť předmětem řízení byla právní otázka, kterou oba orgány posoudily zcela v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud by proto měl v zásadě zrušit jen rozsudek krajského soudu a zavázat jej svým právním názorem. Krajský soud by pak nově rozhodnutí stěžovatelky zrušil, tentokrát již na základě správné právní argumentace. V nynějším případě ovšem nelze odhlédnout od jeho specifik. Především jde o řízení ve věci vyhoštění, s nímž zákon spojuje přednostní režim (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Jakékoliv průtahy před správními soudy a vytváření právní nejistoty pro žalobce je nepřijatelné. S ohledem na skutečnost, že v případě vyhoštění se jedná o zcela mimořádný a zásadní zásah do základních práv žalobce, zejména osobní svobody a svobody pohybu, postupoval Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 s. ř. s. Nerozhodl proto o vrácení věci krajskému soudu k dalšímu řízení, ale napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a současně zrušil i rozhodnutí stěžovatelky a správního orgánu I. stupně [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití § 78 odst. 4 s. ř. s.]. Správní orgány budou při dalším rozhodování věci vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu [§ 78 odst. 5 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.] (k možnosti obdobného postupu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 As 78/2012-35).