Vydání 5/2012

(...) Ve výrokové části napadeného správního rozhodnutí I. stupně byl uveden rozhodující správní orgán (Úřad práce Brno-město), ustanovení zakládající příslušnost tohoto orgánu k rozhodování (§ 7 odst. 3 a § 92 odst. 2 zákona o zaměstnanosti ve znění účinném ke dni rozhodnutí), odkaz na procesní předpis, podle kterého se postupovalo, hmotněprávní ustanovení, podle něhož nebylo povolení k zaměstnání vydáno, formulace, že se „“, a dále byla uvedena osoba stěžovatelky, zaměstnavatele s veškerými identifikačními údaji a informace o profesi, místě výkonu práce a druhu práce, pro který nebylo povolení uděleno. Ačkoli by bylo přesnější uvést, že „“, má Nejvyšší správní soud za to, že výrok napadeného rozhodnutí je dostatečně jasný, srozumitelný a určitý, neboť z něj lze zjistit, jaké právo nebylo stěžovatelce přiznáno a na které konkrétní pracovní místo, pro kterého zaměstnavatele a jaké místo výkonu práce se rozhodnutí vztahuje. V souladu s požadavky správního řádu je uveden také odkaz na ustanovení právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno. Rozhodnutí tak založilo existenci překážky věci rozhodnuté a splňuje veškeré náležitosti na něj kladené správním řádem i judikaturou správních soudů. První námitku stěžovatelky proto Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako nedůvodnou.

Druhou námitkou stěžovatelka brojí proti nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu, který podle ní založil nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Rozhodujícími otázkami jsou, zda stěžovatelka mohla uplatnit výtku, že správní orgán nezjišťoval obsaditelnost ohlášeného volného pracovního místa tím, že by vyslal některého z uchazečů o zaměstnání zaměstnavateli, a zda pro účely vydání pracovního povolení je nutné, aby úřad práce zjišťoval obsaditelnost volného pracovního místa, pokud je v evidenci uchazečů o zaměstnání nahlášen vysoký počet žadatelů.

Podmínku, aby cizinec byl přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání, zakotvuje § 89 zákona o zaměstnanosti. Z druhé části věty tohoto ustanovení vyplývá, že „ [...] [...]“. Skupiny cizinců, kteří nepodléhají povinnosti získat povolení k zaměstnání, jsou stanoveny zejména v § 98 téhož zákona.

Kromě předložení nutných náležitostí žádosti o povolení k zaměstnání uvedených v § 91 zákona o zaměstnanosti, tento zákon také ukládá úřadu práce provedení tzv. testu trhu práce (). Podle § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti „[p]“ Tato podmínka se nezkoumá pro vybrané kategorie cizinců uvedené v § 97 zákona o zaměstnanosti. Ohlášeným volným pracovním místem zákon o zaměstnanosti rozumí nově vytvořená nebo uvolněná pracovní místa, na která zaměstnavatel zamýšlí získat zaměstnance nebo je hodlá obsadit dočasně přidělenými zaměstnanci agentury práce, a která oznámil příslušnému úřadu práce. Zaměstnavatel je povinen úřadu práce oznámit volná pracovní místa a jejich charakteristiku do deseti kalendářních dnů od jejich vytvoření nebo uvolnění; tato lhůta počíná běžet dnem následujícím po vytvoření, uvolnění nebo obsazení pracovního místa (srov. § 35 odst. 1 zákona). (...)

Stěžovatelka svou odvolací námitkou brojila proti nedostatečně zjištěnému skutkovému stavu, neboť podle ní nebylo postaveno najisto, zda se žádost o povolení k zaměstnání vztahuje k obsaditelnému ohlášenému volnému pracovnímu místu. Otázku obsaditelnosti ohlášeného volného pracovního místa je přitom úřad práce povinen zkoumat dle § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti jako jeden z předpokladů pro udělení povolení k zaměstnání. Pokud svou námitkou stěžovatelka brojila proti způsobu, jakým správní orgán I. stupně ověřil naplnění této podmínky, nelze její tvrzení považovat za návrh nového důkazu, který by nebyl pro novotu přípustný. Aplikace § 82 odst. 4 správního řádu zde není namístě, neboť otázka, zda se jednalo o obsaditelné ohlášené volné pracovní místo, je klíčová pro posouzení zákonnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

Nicméně, žalovaný shledal, že vzhledem k situaci na trhu práce nebylo nutné ověřovat obsaditelnost ohlášeného volného pracovního místa nad rámec ověření počtu uchazečů o zaměstnání v aktuálním výpisu z evidence uchazečů, a tento závěr potvrdil i krajský soud. Nejvyšší správní soud proto posoudil správnost těchto závěrů žalovaného a krajského soudu. (...)

Možnost omezit přístup cizinců na trh práce byla zavedena zákonem č. 167/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon s účinností od 1. října 1999 zavedl do tehdejšího zákona o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.) § 2a, podle jehož prvního odstavce „[p]“ Z důvodové zprávy k zákonu vyplývalo, že se zpřísňuje přístup cizinců na trh práce, přičemž úprava byla inspirována zásadami Usnesení Rady ze dne 20. června 1994 o omezeních týkajících se přijímání státních příslušníků třetích zemí na území členských států za účelem zaměstnávání (Úř. věst. C 274, s. 3.; dále jen „usnesení“). Podrobnější vysvětlení toho, jakým způsobem se bude přihlížet k situaci na trhu práce, důvodová zpráva neobsahovala. Zásady úpravy však lze zjistit z uvedeného usnesení přijatého v roce 1994.

V obecných úvahách o politice zaměstnanosti cizinců v úvodu usnesení Rada uznává přínos pracovníků k hospodářskému vývoji v přijímacích zemích, nicméně s ohledem na to, že žádný z členských států v té době neprosazoval aktivní imigrační politiku, naopak členské státy omezily možnost trvalé imigrace z hospodářských, sociálních a politických důvodů, Rada dospěla k závěru, že přijímání zaměstnanců pro dočasné zaměstnání lze připustit pouze za výjimečných okolností (bod ii). Vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v členských státech, se Rada usnesla, že „“ (bod vi, překlad částí usnesení je neoficiální).

Usnesení dále principy zaměstnávání občanů třetích zemí upřesňuje v bodě C (i) Obecná kritéria takto:

„

“. Dále je stanoveno, že se uplatní postup podle části druhé nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 o právu na svobodný pohyb pracovníků uvnitř Společenství, jež upravuje spolupráci při zprostředkování zaměstnání mezi členskými státy a mechanismus pro dosažení rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou práce. Navzdory uvedeným dvěma pravidlům občané třetích zemí mohou být na určitou dobu přijati k zaměstnání, například pokud se nabídka práce vztahuje ke konkrétnímu pracovníkovi se zvláštní kvalifikací anebo pokud státní úřady členského státu usoudí, že zaměstnavatel dostatečně doložil nutnost zaměstnat občany třetích zemí, neboť nedostatek požadované pracovní síly na národním trhu práce nebo na trhu práce Společenství ovlivňuje provoz daného podniku.

Po přijetí zákona o zaměstnanosti byl základní princip zaměstnávání cizinců původně upraven v § 85 odst. 1 zákona ve znění do 31. 12. 2008: „ ,cizinec‘“ Z tohoto ustanovení vyplývala povinnost zaměstnavatelů obstarat si povolení k získávání cizinců, jež byla později zrušena. V § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti bylo upřesněno vydávání povolení k zaměstnání samotným cizincům, a to ve znění účinném do 31. 12. 2010: „“

Ačkoliv byly použity obdobné formulace, znění ustanovení o vydání povolení k zaměstnání se částečně změnilo oproti obdobnému ustanovení předchozího zákona. V § 2a odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti (dále jen „zákon o zaměstnanosti z roku 1991“), totiž byla situace na trhu práce výslovně jednou z podmínek pro vydání povolení k zaměstnání („“), kdežto v novém zákoně zůstala základním předpokladem pro vydání povolení obsaditelnost ohlášeného volného pracovního místa a posouzení situace na trhu práce se přesouvá do další věty ustanovení (viz dále).

Důvodová zpráva k § 85 nového zákona o zaměstnanosti uvádí: „“ Důvodová zpráva k § 92 téhož zákona k zásadám, na kterých je úprava postavena, mlčí. Princip přihlížení k situaci na trhu práce v důvodové zprávě není vysvětlen.

Ačkoli je výše uvedené usnesení Rady z roku 1994 nezávazným dokumentem, vzhledem k explicitnímu odkazu zákonodárce na tento dokument a následné inspiraci předchozí úpravou v zákoně zaměstnanosti, bude jí Nejvyšší správní soud přikládat jistou váhu při interpretaci dotčených ustanovení zákona o zaměstnanosti. Z pohledu usnesení je obsaditelnost volných pracovních míst občany členského státu, občany Evropských společenství (dnes Evropské unie), případně legálně pobývajícími občany třetích zemí, kteří mají stejný přístup k trhu práce, klíčovým kritériem pro vydání povolení k zaměstnání. Tento přístup zvolila i česká právní úprava a byl ještě posílen v novém zákoně č. 435/2004 Sb. Z usnesení je též zřejmé, že přihlédnout k situaci na trhu práce lze také ve prospěch cizince, a tedy mu vydat povolení k zaměstnání s ohledem na jeho specifickou kvalifikaci, s ohledem na nedostatek pracovníků s takovou profesí na trhu práce, a podobně; to je ovšem chápáno jako výjimka z obecně restriktivního pohledu na zaměstnávání cizinců. Samozřejmě, že pohled na zaměstnávání cizinců se v čase mění a i z dnešního pohledu Evropská unie upouští od tohoto přístupu v případě vysoce kvalifikovaných zaměstnanců, což ovšem není případ stěžovatelky (srov. např. směrnice Rady 2009/50/ES ze dne 25. května 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci).

Žalovaný ve svých rozhodnutích i ve vyjádřeních předložených městskému soudu i Nejvyššímu správnímu soudu zdůrazňoval zejména nenárokovost povolení k zaměstnání, kterou opíral o to, že „“. Ve své judikatuře se Nejvyšší správní soud často zabýval situacemi, kdy právní předpis stanoví, že správní orgán o žádosti „“ vydat určité rozhodnutí (případně, že o žádosti „“ rozhodnout kladně) za splnění určitých podmínek. V některých případech dospěl k závěru, že slovo „“ v daném kontextu neznamená možnost správního uvážení daného správního orgánu, v jiných nikoli. Přitom se Nejvyšší správní soud opřel zejména o skutečně zamýšlený smysl a účel dané právní úpravy, srov. například rozsudek ze dne 22. 4. 2011, čj. 2 Afs 88/2010-70, č. 2347/2011 Sb. NSS, popisující rozdílný závěr o významu slova „“ ve vztahu k institutu prominutí daňového nedoplatku podle § 66 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a k institutu prominutí daně podle § 55a stejného zákona.

Dle názoru Nejvyššího správního soudu znění § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nedává úřadu práce možnost nezkoumat, zdali pracovní místo, pro které cizinec žádá o povolení k zaměstnání, je volným ohlášeným pracovním místem, které by bylo možné obsadit jinak, jak to učinil žalovaný. Naopak, zákon stanoví poměrně přesné podmínky, které musí úřad práce v řízení o povolení k zaměstnání posoudit a na základě kterých si teprve může učinit názor o tom, zda žádosti vyhovět, či nikoli. Předpokladem pro kladné rozhodnutí, tedy pro vydání povolení k zaměstnání, je, že a) pracovní místo bylo zaměstnavatelem ohlášeno v souladu s podmínkami v § 35 zákona o zaměstnanosti, a (b) toto pracovní místo nebylo možno buď s ohledem na požadovanou kvalifikaci, nebo nedostatek volných prařcovních sil obsadit jinak. Byla-li tato kritéria splněna, nemá úřad práce naopak možnost žádosti nevyhovět.

Nicméně nelze přehlédnout dovětek v § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, podle nějž „[p]“. Žalovaný se domnívá, že na základě tohoto ustanovení má úřad práce správní uvážení umožňující mu při špatné situaci na trhu práce povolení k zaměstnání kdykoli zamítnout. Nejvyšší správní soud má za to, že zákonodárce změnil znění § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti ve srovnání s § 2a předchozího zákona o zaměstnanosti z roku 1991, v němž byla situace na trhu práce zjevně jednou z podmínek pro vydání povolení k zaměstnání tak, že situaci na trhu práce nadále nestanovil jako předpoklad pro vydání povolení, ale pouze jako hledisko, k němuž se má přihlížet v procesu vydávání povolení.

Z toho lze dovozovat, že úřad práce může stanovit podmínky (s ohledem na situaci na trhu práce), za nichž bude volné pracovní místo nabízeno uchazečům, kteří jsou ve smyslu zákona o zaměstnanosti preferováni. Například může úřad práce s ohledem na místní situaci stanovit, jak dlouho musí být volné pracovní místo neobsazeno, aby bylo možné vydat povolení k zaměstnání, přičemž bude přihlížet i ke kvalifikaci požadované zaměstnavatelem (u profesí, které jsou na trhu práce nedostatkové lze stanovit dobu kratší, naproti tomu u profesí s nízkou kvalifikací, jako je v případě stěžovatelky, lze stanovit delší dobu, po kterou bude ohlášené volné pracovní místo nabízeno místním uchazečům a podobně). Tyto podmínky totiž neupřesňuje žádné ustanovení zákona o zaměstnanosti. Úřadu práce tedy je svěřeno jisté správní uvážení při stanovení podmínek toho, co daný úřad práce rozumí „ [...] “. Nejvyšší správní soud pouze dodává, že toto správní uvážení také není neomezené či absolutní, má své meze, správní orgán nesmí tyto meze zneužít ani je překročit (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). (...)

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že pokud bylo pracovní místo, pro které cizinec žádá o povolení k zaměstnání, ohlášeno v souladu se zákonnými podmínkami a nelze-li toto místo obsadit jinak s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil, úřad práce vydá povolení k zaměstnání. Úřad práce může obsaditelnost ohlášeného volného pracovního místa testovat způsobem, kterým zohlední aktuální situaci na trhu práce; musí se přitom pohybovat v mezích správního uvážení, jež mu bylo zákonem svěřeno. (...)