Vydání 7/2010

Úřad práce v Olomouci provedl u žalobkyně kontrolu dodržování pracovněprávních předpisů, při které bylo zjištěno, že žalobkyně v průběhu roku 2004 uzavřela 274 dohod o provedení práce, ale neuzavřela žádný pracovní poměr. Z celkového počtu bylo 273 dohod uzavřeno na „distribuci reklamních a propagačních materiálů“, paušální odměna činila 515 Kč/hod. a rozsah práce byl maximálně 8 hodin měsíčně. Jedna dohoda byla uzavřena na „organizaci distribuce“, paušální odměna činila 500 Kč/hod. a rozsah práce byl maximálně 2 hodiny měsíčně. Úřad práce dne 25. 5. 2005 žalobkyni uložil podle § 9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění platném do 30. 9. 2004 („zákon o zaměstnanosti“) pokutu ve výši 100 000 Kč za zaviněné porušení § 232 odst. 1 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění platném ke dni vydání napadeného rozhodnutí (dále jen „zákoník práce“), jehož se měla dopustit tím, že nezajišťovala plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru, přičemž dohody o provedení práce neuzavírala jen výjimečně.

Odvolání žalobkyně bylo zamítnuto dne 23. 6. 2005. Žalovaný v rozhodnutí uvedl, že nemohl námitky žalobkyně akceptovat a odkázal na § 232 odst. 1 zákoníku práce, podle kterého jsou zaměstnavatelé povinni zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru a jen výjimečně mohou k plnění svých úkolů nebo k zabezpečení svých potřeb uzavírat s fyzickými osobami také dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr (dohodu o provedení práce, dohodu o pracovní činnosti). V daném případě bylo však provedenou kontrolou nepochybně prokázáno, že žalobkyně jako zaměstnavatel postupovala v rozporu s tímto ustanovením, když žádné stálé zaměstnance v pracovním poměru neměla a předmět své činnosti vykonávala zcela na základě dohod o provedení práce. Uzavíráním dohod o provedení práce zajišťovala žalobkyně plně svůj hlavní předmět činnosti, nikoli pouze doplňkově. Žalovaný se ztotožnil s názorem úřadu práce, že uzavírání dohod o provedení práce má být pro zaměstnavatele pouze formou doplňkovou a výjimečnou, o kterou se však v daném případě prokazatelně nejednalo. Z předložených dokladů vzal žalovaný rovněž za prokázané, že dohody o provedení práce byly uzavírány na období celého roku a jednalo se tak o opakující se činnost, nikoli o provádění jednotlivého ojedinělého úkolu, jak by tomu mělo u dohody o provedení práce být.

Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ze dne 25. 8. 2005, v níž požadovala, aby soud rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, aby soud uloženou pokutu v mezích zákonem dovolených snížil. Uvedla, že závěry žalovaného i úřadu práce ohledně údajného porušení ustanovení § 232 odst. 1 zákoníku práce považuje za zcela chybné, neboť se žádného takového porušení nedopustila, a z toho důvodu je uložení pokuty nezákonné. Namítala, že správní orgány nezkoumaly, zda se v daném případě nejedná o druh práce, u něhož lze v souladu s ustanovením § 232 odst. 1 věty druhé zákoníku práce uzavírat dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr a v podstatě vycházely pouze z toho, že žalobkyně v kontrolovaném období neměla uzavřen žádný pracovní poměr, ale zato řadu dohod o provedení práce. Potvrdila, že v kontrolovaném období od 1. 1. 2004 do 30. 9. 2004 neměla žádné zaměstnance v pracovním poměru, naproti tomu uzavřela 274 dohod o provedení práce s různými fyzickými osobami. K porušení § 232 odst. 1 zákoníku práce však podle jejího názoru nedošlo a ani dojít nemohlo, naopak byly splněny obě podmínky, stanovené pod písm. a) a b) citovaného ustanovení, a to zejména vzhledem k charakteru činnosti, kterou pro ni tyto osoby vykonávaly. Zdůraznila, že není rozhodné, zda v daném období měla i nějaké zaměstnance v pracovním poměru či nikoli, neboť v případě, že jsou naplněny podmínky pro uzavření dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, žádný právní předpis neukládá, aby kromě takovýchto dohod měla uzavřenu i nějakou pracovní smlouvu. Podstata výjimečného uzavírání dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr totiž spočívá v charakteru činnosti, jíž se týkají, ne v poměru počtu uzavřených dohod a pracovních smluv. Podle žalobkyně je zřejmé, že správní orgány obou stupňů nepochopily, v čem spočívá výjimečnost a doplňkovost těchto dohod ve vztahu k pracovním smlouvám, vůbec se nezabývaly otázkou, zda nejsou podmínky § 232 odst. 1 písm. a) a písm. b) zákoníku práce naplněny, a nezákonnost dovodily čistě ze vzájemného poměru dohod a pracovních smluv.

Žalobkyně dále popsala, že její podnikání spočívá v distribuci reklamních letáků. Osoby, s nimiž měla v rozhodném období uzavřeny předmětné dohody o provedení práce, pro ni prováděly fyzickou distribuci letáků, přičemž se jednalo výhradně o studenty, pro něž je tato časově poměrně nenáročná činnost typickou brigádou. Ačkoli dohody byly uzavírány na dobu od tří měsíců do jednoho roku s rozsahem práce max. 8 hodin měsíčně (tj. 96 hodin za rok), v žádném případě nevykonávaly danou činnost každý měsíc, naopak ve valné většině pouze v jednom až ve třech měsících za celé trvání dohody, a to podle toho, jak to jim samotným vyhovovalo a jakou měla žalobkyně provozní potřebu, neboť množství letáků, které bude třeba roznést, se dozví teprve dva až tři dny před jejich dodáním. V rámci předem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tedy tuto činnost v žádném případě organizovat nelze, když žalobkyně není schopna dříve jak dva až tři dny předem určit, kolik distributorů bude daný den potřebovat. Samotná roznáška letáků pak probíhá dvakrát v týdnu s tím, že po přebrání letáků je na každém distributorovi a jeho časových možnostech, kdy toto provede, neboť na samotný roznos má dva dny. Sledování provádění práce a kontrola dodržování pracovní doby proto možná není a žalobkyně provádí toliko namátkovou kontrolu, zda k řádnému roznosu letáků skutečně došlo, jelikož v případě, že je zjištěn roznos pouze v 90 % domácností v daném území, musí svým smluvním partnerům platit vysoké penále. Navíc vzhledem ke značnému rozsahu území, na kterém tuto činnost zajišťuje (jedná se o devět měst, a to Olomouc, Vyškov, Zlín, Otrokovice, Uherské Hradiště, Veselí nad Moravou, Uherský Brod, Hranice a Přerov, včetně jejich okolí, které zahrnuje v průměru 40 až 50 vesnic), je nemožné a nehospodárné zaměstnávat k tomuto účelu zaměstnance v pracovním poměru, jichž by musel být téměř stejný počet jako současných „distributorů“ a jejich pracovní úvazky by byly vzhledem k frekvencím rozsahu minimální. Tímto způsobem, tedy uzavíráním dohod o provedení práce, navíc fungují všichni podnikatelé zajišťující distribuci letáků a v případě jejího postihu by to pro ni znamenalo „likvidaci“ jejího podnikání, když by nebyla schopna konkurovat ostatním, neboť výkon předmětné činnosti výhradně či z podstatné části zaměstnanci v pracovním poměru by její služby natolik zdražil, že by ji to zcela vyřadilo z konkurence. Distribuce letáků je pro osoby, které ji vykonávají, typickou „brigádní činností“ a je vyhledávána téměř výhradně studenty jako forma přivýdělku. Žalobkyně uzavřela, že se z uvedených důvodů domnívá, že není reálně možné, aby tato činnost byla zajišťována výhradně, příp. z podstatné části osobami v pracovním poměru, když dostatečně spolehlivé osoby by o ni vzhledem k nízkým výdělkům a nízkým pracovním úvazkům ani neměly zájem. Žalobkyně napadla rovněž tu část odůvodnění rozhodnutí žalovaného, ve které tento za porušení § 232 odst. 1 zákoníku práce považoval skutečnost, že dohody byly uzavírány na období celého roku (což se ovšem podle žalobkyně týkalo jen některých z nich, ne všech), z čehož žalovaný dovozoval, že takto byla vykonávána opakovaná činnost, nikoliv ojedinělý úkon. Toto omezení však ze zákoníku práce ani jiných pracovněprávních předpisů nevyplývá. Jediné omezení, které zákon v případě dohod o provedení práce stanoví, je omezení časového rozsahu práce na maximálně 100 hodin za rok. Poukázala na to, že tento limit ve všech případech splňovala a navíc předestřela otázku, zda roznos letáků v určitém časovém období, na který je dohoda uzavřena, není přesným vymezením pracovního úkolu. Ona se domnívá, že ano. V případě, že by soud dospěl k závěru, že k porušení zákona skutečně došlo, považuje žalobkyně uloženou pokutu za nepřiměřeně vysokou zejména vhledem ke spornému výkladu dotčeného ustanovení zákona. Jednalo se o její první postih za porušení pracovněprávních předpisů, a žalobkyně navíc vyšla správním orgánům vstříc a zaměstnala tři zaměstnance, i když to pro ni znamenalo značné provozní obtíže.

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 11. 2006, čj. 12 Ca 102/2005-37, žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku poukázal na § 232 odst. 1 písm. a) a písm. b) zákoníku práce a konstatoval, že podle tohoto ustanovení mohou zaměstnavatelé k plnění svých úkolů nebo k zabezpečení svých potřeb uzavírat s fyzickými osobami dohodu o pracích konaných mimo pracovní poměr jen výjimečně. Zákonodárce předpokládá, že je povinností zaměstnavatelů zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru. V opačném případě by byla výjimečnost takovéhoto postupu zpochybněna. V případě žalobkyně bylo prokázáno, že v kontrolovaném období od 1. 1. 2004 do 30. 9. 2004 neměla žádné zaměstnance v pracovním poměru a měla uzavřených 274 dohod o provedení práce. Z tohoto důvodu nelze podle soudu s námitkami žalobkyně, že k porušení citovaného ustanovení zákoníku práce nedošlo, neboť byly naplněny podmínky stanovené v citovaném ustanovení pod písm. a) a b), souhlasit proto, že uvedené zákonné ustanovení stanoví jako základní povinnost zaměstnavatele zajišťovat plnění svých úkolů především zaměstnanci v pracovním poměru. Právními normami, které jsou uvedeny pod písm. a) a b) citovaného ustanovení, nelze tuto povinnost zpochybňovat. Úřad práce nepochybil ani při určení výše uložené pokuty, přičemž se soud plně ztotožnil s odůvodněním žalovaného v napadeném rozhodnutí, podle kterého bylo přihlédnuto k velkému počtu uzavíraných dohod o provedení práce, na druhé straně bylo zohledněno, že se jedná o první porušení povinností ze strany žalobkyně. Konstatoval, že po zhodnocení provedeného dokazování dospěl k závěru, že skutkové zjištění, z něhož vycházel žalovaný i úřad práce, bylo pro posouzení sporné otázky dostatečné, shledal přezkoumávané rozhodnutí v souladu se zákonem a námitky žalobkyně uvedené v žalobě nedůvodnými. Z týchž důvodů neshledal důvody pro žalobkyní navrhovanou moderaci výše uložené pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s.

Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které poukázala na to, že nemůže souhlasit se závěry soudu ohledně údajného porušení § 232 odst. 1 zákoníku práce a přiměřenosti uložené pokuty, když soud se v podstatě ztotožnil se závěry správních orgánů. Soud podle jejího názoru právní otázku porušení uvedeného ustanovení posoudil chybně, což zakládá nezákonnost jeho rozhodnutí. Trvala na tom, že se žádného porušení ustanovení § 232 odst. 1 zákoníku práce nedopustila. Neztotožňuje se s názorem soudu, z něhož podle ní v podstatě vyplývá, že k tomu, aby zaměstnavatel mohl uzavřít dohodu o provedení práce, musí mít i nějaké zaměstnance v pracovním poměru. Výjimečnost dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr totiž nelze spatřovat ve vzájemném poměru počtu pracovních smluv a těchto dohod, ale v druhu prací, které jsou na jejich základě vykonávány. Soudem provedený výklad je extenzivní a jsou jím dovozovány povinnosti (mít při uzavření dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr i zaměstnance v pracovním poměru), které zákon vůbec neukládá. Takový výklad by vedl k porušení čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Brojila rovněž proti závěru soudu, že uložená pokuta ve výši 100 000 Kč, tedy téměř v polovině zákonné sazby, je vzhledem k okolnostem případu přiměřená.

Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 11. 2007, čj. 4 Ads 21/2007-77, napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že z podmínek § 232 odst. 1 zákoníku práce se městský soud v projednávané věci omezil pouze na prvou z nich, a to zjištění, že stěžovatelka jako zaměstnavatelka neměla v kontrolovaném období žádného zaměstnance v pracovním poměru a naopak měla s fyzickými osobami uzavřeno 274 dohod o provedení práce, přičemž bez dalšího dospěl k závěru o porušení podmínek § 232 odst. 1 zákoníku práce. Dále odkázal na konstantní judikaturu Ústavního soudu ohledně povinnosti soudů řádně odůvodňovat svá rozhodnutí jako jednoho ze základních součástí práva na řádný proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny a shledal, že městský soud u těchto žalobních námitek neposuzoval jejich důvodnost a ani neuvedl, proč se jimi nezabýval. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že napadený rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů Samotnou hmotněprávní podstatou věci se již Nejvyšší správní soud nemohl zabývat, neboť k tomu by bylo možné přistoupit teprve poté, co by výsledkem řízení před městským soudem bylo jeho přezkoumatelné rozhodnutí. Uložil proto městskému soudu, aby se zabýval žalobními námitkami stěžovatelky uvedenými v žalobě, avšak nikoli tím způsobem, že by pouze převzal argumentaci žalovaného obsaženou v jeho rozhodnutí, jak tomu bylo v posuzovaném rozsudku.

Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu vydal Městský soud v Praze rozsudek ze dne 24. 6. 2008, čj. 12 Ca 1/2008-92, kterým žalobu opětovně zamítl. V odůvodnění rozsudku se soud věnoval bližšímu rozboru skutkových zjištění, přičemž konstatoval, že z úředního záznamu sepsaného dne 13. 1. 2005 na úřadu práce bylo zjištěno, že letáky byly rozšiřovány přes uzavřené dohody o provedení práce do měst Olomouc, Vyškov, Zlín, Uherské Hradiště, Hranice a Přerov. Opřel se o propočty provedené úřadem práce, že celkový hodinový rozsah prací vykonávaných na základě uzavřených 273 dohod o provedení práce činil asi 27 300 hodin/rok a že při počtu měst, ve kterých žalobkyně vykonávala svou podnikatelskou činnost, je to 3 030 hodin v jednom městě, což činí cca 1,5 úvazku, a proto v průměru na každé město rozsah zakázek umožňoval žalobkyni zaměstnat 1 i 3 zaměstnance v pracovním poměru, byť na zkrácený úvazek. Došel k závěru, že při hodinové sazbě 515 Kč činila celková výše nasmlouvaných finančních úhrad více než 14 milionů korun. Takovýto rozsah dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr nepovažoval za výjimečný ve smyslu § 232 odst. 1 zákoníku práce. Nepřijal námitku stěžovatelky, že charakter činnosti roznášení letáků je z důvodu jeho nárazovosti právě onen druh činnosti ve smyslu § 232 odst. 1 písm. a) zákoníku práce, jejíž pravidelný výkon nemohla žalobkyně zabezpečit v rámci předem stanoveného rozvržení pracovní doby a rozvrhu pracovních směn tak, aby její řízení, sledování jejího provádění a kontrola dodržování pracovní doby byly účelné a hospodárné. Konstatoval, že roznášení letáků v ročním finančním objemu přes 14 milionů korun má podle názoru soudu charakter pravidelné, téměř každodenní činnosti, kterou lze, obdobně jako u jiných poštovních a doručovatelských činností, hospodárně a účelně řešit formou pracovních poměrů. Neobstála před ním ani námitka stěžovatelky týkající se distribuce letáků na rozsáhlém území, neboť letáky byly distribuovány do šesti velkých měst, ve kterých mohla být roznáška zajištěna zaměstnanci v pracovním poměru. Poukázal na to, že podle citovaného ustanovení může zaměstnavatel vedle dohod o pracovním poměru uzavírat též dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, avšak pouze výjimečně. Stěžovatelka jako zaměstnavatel postupovala v rozporu s tímto ustanovením, když předmět své činnosti plně zajišťovala na základě dohod o provedení práce a neměla žádné stálé zaměstnance v pracovním poměru. Neshledal rovněž důvody pro moderaci výše pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s., když konstatoval, že možnost upuštění od potrestání či snížení postihu má místo pouze tam, kde jde o postih zjevně nepřiměřený, což v daném případě neshledal.

Proti posledně uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze podala dne 7. 7. 2008 stěžovatelka opět kasační stížnost, a to z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Namítala, že s novými závěry městského soudu ohledně údajného porušení ustanovení § 232 odst. 1 zákoníku práce a přiměřenosti uložené pokuty stále nemůže souhlasit a považuje je za chybné. Zopakovala svoji argumentaci z dřívějších podání, týkající se výkladu tohoto ustanovení, a zdůraznila, že svoji činnost považuje za naplňující podmínky v něm uvedené. Nové závěry soudu jsou podle ní v rozporu nejen s jejím od samého počátku opakovaným vysvětlením charakteru a frekvence její činnosti, ale i s výsledky kontroly provedené správními orgány. Poukázala na skutečnost, že ačkoli byly dohody o provedení práce uzavírány na dobu od tří měsíců do jednoho roku s rozsahem práce max. 8 hodin měsíčně (tj. max. 96 hodin za rok), v žádném případě to neznamená, že danou činnost předmětné osoby vykonávaly pravidelně 8 hodin každý měsíc, naopak ve valné většině případů se jednalo o činnost pouze v jednom až ve třech měsících za celé období trvání dohody, což ostatně vyplývá ze mzdových a výplatních listů, které byly v rámci kontroly předloženy. Výpočty městského soudu uvedené v napadaném rozhodnutí, jakož i jeho závěry týkající se finančního objemu a pravidelnosti téměř každodenní činnosti stěžovatelky proto označila za naprosto chybné a nepodložené. Správný podle ní nebyl ani závěr soudu, že uložená pokuta ve výši 100 000 Kč je vzhledem k okolnostem případu přiměřená.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 18. 8. 2008 označil pokutu udělenou stěžovatelce, jakož i její výši za řádně zdůvodněnou. Odkázal na závěry městského soudu učiněné v napadeném rozsudku a navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Poukázal na nedůvodnost veškerých námitek stěžovatelky s tím, že se stěžovatelka svým postupem oprostila od celé řady právních, finančních a administrativních povinností, které by měla jako zaměstnavatel, zaměstnávající osoby v pracovním poměru. Fyzické osoby pro stěžovatelku vykonávaly závislou práci, která odpovídala pracovnímu poměru. Z předložených faktur je podle něj evidentní, že osoby pro stěžovatelku vykonávaly práci v podstatně větším rozsahu než stěžovatelkou tvrzeném, a to i s přihlédnutím ke skutečnosti, že odměna za 1 hodinu práce převyšovala částku 500 Kč. Pokud by hodinová odměna skutečně odpovídala této částce, nelze se ztotožnit s tvrzením stěžovatelky, že se jedná o práci s nízkým výdělkem, o kterou by měli zájem jako přivýdělek pouze studenti. Ve skutečnosti, dovozuje žalovaný, byl rozsah práce vykonávané pro stěžovatelku větší a hodinová odměna nižší, než jak účelově uváděla stěžovatelka.

Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.