Vydání 12/2017

(…) Pro zodpovězení této otázky považuje krajský soud za nezbytné ve stručnosti shrnout právní úpravu. Podle § 39 zákona o zaměstnanosti má nárok na podporu v nezaměstnanosti „“. Dle § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti platí, že „[r]“.

Zákon o zaměstnanosti tedy stanovuje podmínky pro přiznání nároku na podporu v nezaměstnanosti zcela jednoznačně, přičemž vznik tohoto nároku mimo jiné striktně váže na získání 12 měsíců doby důchodového pojištění v období posledních dvou let před zařazením žadatele do evidence uchazečů o zaměstnání. Získat tuto dobu lze i započítáním náhradní doby pojištění, jak ji vymezuje § 12 ve spojení s § 5 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Tuto esenciální podmínku žalobce nesplňuje, což ostatně i sám připouští, avšak domnívá se, že i přesto by mu měl být nárok na podporu v nezaměstnanosti přiznán. Tento svůj názor zakládá zejména na tvrzení, že mu bylo splnění podmínky pojištění znemožněno, neboť se v rozhodném období nacházel ve výkonu trestu odnětí svobody, během něhož mu nebylo umožněno pracovat, ačkoliv o to opakovaně žádal. Žalovanému je tak ze strany žalobce v zásadě vytýkáno, že se striktně držel litery zákona a nepřihlédl ke specifickému postavení žalobce jakožto propuštěného vězně.

V této souvislosti považuje krajský soud za potřebné primárně osvětlit, že stanovení předpokladů pro poskytování dávek v nezaměstnanosti, jejich výše, způsobu vyplácení, jakož i dalších podmínek, je výhradně v gesci zákonodárce. Žalovanému, jakožto orgánu veřejné správy, nepřísluší hodnotit vhodnost zákonodárcem přijatých řešení, a právní předpisy pouze aplikuje v praxi. Pakliže zákon o nezaměstnanosti přesně vymezuje podmínky, které je nezbytné pro přiznání podpory v nezaměstnanosti splnit, aniž by připouštěl jakékoliv výjimky z jejich dodržení, nezbylo žalovanému nic jiného, než potvrdit rozhodnutí prvního stupně, jímž nebylo žádosti žalobce o přiznání podpory v nezaměstnanosti vyhověno.

Z obsahu žaloby je nicméně zřejmé, že žalobce nenapadá pouze postup správních orgánů, ale zpochybňuje i samotnou ústavní konformitu v dané věci aplikovaných ustanovení zákona o zaměstnanosti. Žalobce je přesvědčen, že zákonodárce nebral při tvorbě současného znění zákona o zaměstnanosti zřetel na osoby, které nebyly z objektivních důvodů schopny splnit podmínku pojištění (v daném případě osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody), v čemž spatřuje nepřípustný zásah do jeho základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení v případě nemožnosti získávat prostředky na životní potřeby vlastní prací (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny). Žalobce namítá, že dotčená ustanovení jsou ve svém důsledku diskriminační a nepřiznání podpory v nezaměstnanosti je v rozporu se zásadou legitimního očekávání.

Obdobně jako žalovaný správní orgán, i krajský soud je vázán zákonem a nepřísluší mu posuzovat jeho soulad s ústavním pořádkem; takto může činit toliko Ústavní soud v řízení podle hlavy druhé, oddílu prvního zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Pokud by se tedy krajský soud ztotožnil s názorem žalobce, měl by možnost předložit Ústavnímu soudu podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 2 Ústavy návrh na zrušení předmětných ustanovení zákona o zaměstnanosti. Krajský soud nicméně nepřehlédl, že Ústavní soud se již v minulosti ústavní konformitou předmětné právní úpravy, konkrétně § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění rozhodném i pro posuzovanou věc, zabýval. V nálezu ze dne 12. 5. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 55/13, č. 93/2015 Sb. ÚS, pak dospěl k závěru, že způsob stanovení rozhodného období pro posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti není protiústavní. Přitom se zabýval i oběma žalobcem vyzdvihovanými hledisky, a to otázkou možného zásahu do legitimního očekávání žadatele o podporu v nezaměstnanosti, jakož i posouzením, zda není podmínka doby pojištění ve spojení se stanovením délky sledovacího období diskriminační.

V prvé řadě krajský soud ve shodě s citovaným nálezem Ústavního soudu vyzdvihuje, že pojmovým znakem sociálních práv, mezi něž se nesporně řadí i právo na přiměřené hmotné zabezpečení při ztrátě zaměstnání, je skutečnost, že tato práva nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat toliko v mezích platných zákonů (článek 41 Listiny). Do značné míry tedy záleží právě na vůli zákonodárce, v jakém rozsahu budou tato sociální práva realizována. S tím souvisí i nezbytnost jisté zdrženlivosti při přezkumu ústavnosti zákonných ustanovení zakotvujících jednotlivá sociální práva. Za protiústavní by tak bylo možno považovat pouze takovou zákonnou úpravu, v jejímž důsledku by byla Listinou garantovaná sociální práva zcela popřena či anulována. Zákonodárce je totiž i v rozsahu stanovení podmínek pro uplatňování sociálních práv vázán čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož „[p]“.

Stanovení podmínky získání určité doby pojištění (účasti na systému sociálního zabezpečení), jakož i rozhodného období, během něhož je třeba požadované doby pojištění dosáhnout, lze samo o sobě považovat za zcela legitimní způsob vymezení okruhu osob, jimž vzniká nárok na podporu v nezaměstnanosti, vycházející z kombinace zásluhového a motivačního principu. Přitom, jak uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu, „[z][…] .“ O takový případ se však zcela zjevně nejedná. Skutečnost, že žalobce nebyl schopen splnit podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, není dána tím, že by snad § 39 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vyzníval natolik přísně, že by znemožňovalo účast na systému podpory v nezaměstnanosti výrazné části populace, ale vyplývá spíše z poněkud specifické situace žalobce, jak ostatně tento i sám připouští. Sledovací období v délce dvou let před vznikem sociální události, během něhož je nezbytné splnit podmínku získání 12 měsíců doby důchodového pojištění, se nejeví být nepřiměřeně tvrdým. V neposlední řadě lze zmínit, jak ostatně neopomněl učinit v citovaném nálezu ani Ústavní soud, že se nejedná o řešení jakkoliv vybočující z běžné praxe jiných evropských zemí (blíže viz systém MISSOC, dostupný na http://ec.europa.eu/social). Je tedy zřejmé, že při poměřování dotčených zákonných ustanovení optikou přiměřenosti a rozumnosti, tato ve vztahu k zákonodárcem sledovaným cílům právní regulace obstojí.

Žalobce se nicméně domnívá, že protiústavnost dotčených ustanovení vyplývá zejména ze skutečnosti, že nepřiměřeně tvrdě dopadají na jeho osobu, potažmo na všechny osoby řadící se do skupiny osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody trvajícího minimálně dva roky. Namítá-li žalobce, že stávající právní úprava je v rozporu s principem legitimního očekávání, pak krajský soud uvádí, že není zřejmé, na základě jakých skutečností by mělo žalobci legitimní očekávání přiznání podpory v nezaměstnanosti vzniknout. Jak již bylo zmiňováno výše, stanovení rozsahu sociálních práv a podmínek jejich realizace je v diskreci zákonodárce. Žalobce by tedy mohl legitimně očekávat, že mu bude dávka přiznána pouze a jen tehdy, pokud by splnil zákonem vymezené podmínky. Vzhledem k tomu, že však žalobce tyto podmínky nikdy nenaplnil, nemohlo být do jeho legitimního očekávání negativním rozhodnutím správního orgánu I. stupně o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti nikterak zasaženo. Na tom nic nemění tvrzení žalobce, že není jeho vinou, že se mu nepodařilo potřebnou dobu pojištění získat, neboť i ve výkonu trestu odnětí svobody opakovaně žádal, aby byl zařazen do práce, což mu však bylo odepřeno.

Především je nutno zdůraznit, že byl-li žalobce nucen vykonat trest odnětí svobody, stalo se tak v důsledku jeho vlastního protiprávního jednání. Se samotným výkonem trestu je pak spojeno množství omezení a do značné míry dochází i k restrikci možnosti realizace některých základních práv (viz § 27 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody). Samotný výkon práce v průběhu trestu odnětí svobody není koncipován jako právo vězně, nýbrž jako jeho povinnost, kterou je za určitých okolností povinen plnit (§ 28 odst. 1 citovaného zákona). Na přidělení práce ve věznici tedy žalobce neměl právní nárok, a nemohl proto legitimně očekávat, že mu bude po zařazení do věznice práce přidělena, a tím méně pak, že mu bude po propuštění z výkonu trestu odnětí svobody přiznána podpora v nezaměstnanosti. Pro úplnost lze dodat, že rozpor se zásadou legitimního očekávání neshledal v citovaném nálezu ani Ústavní soud, a to ani za situace, kdy na žadatele o podporu v nezaměstnanosti negativně dopadla změna zákona v podobě zkrácení pozorovacího období ze tří na dva roky, k níž došlo zákonem č. 367/2011 Sb. Žalobce se však dokonce ani tato změna zákona o zaměstnanosti nikterak nedotkla, neboť by podmínky pro získání podpory v nezaměstnanosti nesplnil ani za účinnosti dřívější, příznivější právní úpravy.

V neposlední řadě žalobce namítá, že dotčená ustanovení zákona o zaměstnanosti jsou diskriminační, přičemž v nich spatřuje jak přímou, tak nepřímou diskriminaci. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 Ústavní soud dovodil, že § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nemá za následek přímou diskriminaci, neboť se nejedná o případ, při němž by bylo s některými osobami zacházeno odlišně pro některý ze zakázaných důvodů vyčleňování. Konstrukce předmětné normy je naopak založena na zcela neutrálním kritériu. Zůstává tedy na zvážení, zda se může jednat o případ diskriminace nepřímé. O takový typ diskriminace se přitom jedná, dopadá-li na první pohled neutrální kritérium o poznání silněji na chráněnou skupinu (k tomu viz citovaný nález, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 1136/13, č. 143/2015 Sb. ÚS). V případě projednávaném před Ústavním soudem, na jehož základě byl vydán nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13, Ústavní soud uzavřel, že se nejedná o případ nepřímé diskriminace, neboť primárně neshledal, že by dotčená norma dopadala diskriminačně na chráněnou skupinu (v daném případě osoby pracující na základě smlouvy na dobu určitou). V posuzované věci byl tedy krajský soud nucen zvážit, nakolik může na těchto závěrech změnit odlišná situace žalobce, který dovozuje, že se řadí do chráněné skupiny „“.

Krajský soud nezpochybňuje, že opětovné začlenění osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody do společnosti, včetně znovuzískání zaměstnání, je ve vysokém procentu případů spojeno s nezanedbatelnými obtížemi. To však dle názoru krajského soudu nepostačuje k tomu, aby bylo možno považovat osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody za chráněnou skupinu ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny. V usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13, Ústavní soud rozebral, že čl. 3 odst. 1 Listiny se uplatní pouze tehdy, „. […] […] . […] [č. 209/1992 Sb.] Peterka proti České republice, ).“ Krajský soud se nedomnívá, že by bylo možno osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody vnímat jako spadající pod pojem „“ tak, jak s ním pracuje čl. 3 odst. 1 Listiny. Jakkoliv nelze zastírat, že osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody se do jisté míry nacházejí v obdobném postavení (např. již zmiňované obtíže při začleňování do běžného života), jedná se spíše o důsledek samotného propuštění z výkonu trestu, a nikoliv o projev osobnostních rysů či osobních voleb, jak pojem „“ vymezuje . Bezesporu nelze tvrdit, že by bylo možno klást mezi všechny osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody rovnítko, pokud se jedná o jejich osobnostní rysy, světonázor či jiné obdobné vlastnosti. V těchto oblastech se naopak mezi sebou bývalí vězni výrazně liší a netvoří žádnou jednolitou skupinu, již by bylo možno nějakým způsobem souhrnně zastřešit.

Nadto nelze ponechat bez povšimnutí, že žalobce v podané žalobě operuje dokonce ještě s užším vymezením, a to se skupinou osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody trvajícího minimálně dva roky, tj. v délce rozhodného období podle § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Pokud by však krajský soud přistoupil na toto vymezení údajné chráněné skupiny, pak by postačovalo pro odstranění žalobcem tvrzené diskriminace prodloužení rozhodného období kupříkladu na tři roky. V takovém případě by však bylo možno dále namítat, že je právní úprava nově diskriminační ve vztahu k vězňům ve výkonu trestu po dobu minimálně tří let. Jinak řečeno, stanovení hranice rozhodného období, které je však pro účely posuzování nároku na dávku zcela legitimní, vždy rozdělí skupinu potenciálních žadatelů o tuto dávku na osoby, které na ni mají nárok, a na ty, které na přiznání dávky nedosáhnou. Na tom však nelze shledat nic protiprávního či diskriminačního. Ostatně osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody nejsou jedinými, které zpravidla nebudou schopny podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti naplnit (obdobně tomu bude kupříkladu u absolventů vysokých či středních škol). Rovněž nelze ponechat bez povšimnutí, že samotná přináležitost ke skupině „“ automaticky neznamená nemožnost získání potřebné doby pojištění, neboť není vyloučeno, že i v době výkonu trestu bude dotčená osoba důchodového pojištění účastna (zaměstnání v době výkonu trestu odnětí svobody, možnost hradit si důchodové pojištění dobrovolně apod.). Lze tedy uzavřít, že krajský soud se nedomnívá, že by žalobce patřil mezi chráněnou skupinu osob, pročež ve shodě s rozhodovacími důvody citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 neshledal, že by byla dotčená ustanovení zákona o zaměstnanosti diskriminační.

Závěrem lze dodat, že systém podpory v nezaměstnanosti není univerzálním prostředkem zajištění hmotného zabezpečení všem nepracujícím osobám. Český právní řád zná širokou paletu sociálních dávek, které jsou různě diferencovány podle životních situací, na něž dopadají. V případě žalobce se pak nabízí zejména možnost využití čerpání dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi.