Vydání 3/2007

Úprava nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání byla v době vydání rozhodnutí žalovaného obsažena v zákoně o zaměstnanosti (č. 1/1991 Sb.). Platilo, že hmotné zabezpečení se poskytuje uchazeči o zaměstnání, který splňuje podmínku celkové doby předchozího zaměstnání v délce alespoň 12 měsíců v posledních třech letech před podáním žádosti o zprostředkování zaměstnání (§ 13 odst. 1 citovaného zákona). V ustanovení § 13 odst. 2 pak bylo vypočteno, které doby se započítávají pro účely odstavce 1 jako doby zaměstnání (celkem šest případů, například doba studia, výkonu vojenské základní služby apod.). Podle § 1 odst. 3 zákona o zaměstnanosti se právem na zaměstnání rozumí právo na zprostředkování vhodného zaměstnání, na rekvalifikaci a na hmotné zabezpečení před nástupem do zaměstnání a v případě ztráty zaměstnání, a to těch občanů, kteří chtějí a mohou pracovat a o práci se skutečně ucházejí. Podle § 1 odst. 4 zákona o zaměstnanosti má občan právo na zabezpečení vhodného zaměstnání odpovídajícího jeho zdravotnímu stavu s přihlédnutím k jeho věku, kvalifikaci a schopnostem, délce předchozí doby zaměstnání a možnosti ubytování. Do evidence uchazečů o zaměstnání (§ 7 odst. 1 citovaného zákona) se zařadí občan, který není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výdělečnou činnost, ani se nepřipravuje pro povolání (a pokud splní další požadavky zákona). Předmětem dalšího výkladu tak musí být v kontextu projednávané věci podmínka § 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vyjádřená slovy „doba předchozího zaměstnání“.

Podle zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, se výkonem trestu sleduje dosažení účelu trestu odnětí svobody prostředky stanovenými v tomto zákoně (§ 1 odst. 2). Účelem trestu je podle § 23 trestního zákona chránit společnost před pachateli trestných činů, zabránit odsouzenému v dalším páchání trestné činnosti a vychovat jej, aby vedl řádný život. Podle § 27 odst. 2 citovaného zákona je omezeno právo odsouzeného na svobodnou volbu povolání. Ustanovení § 41 citovaného zákona upravuje program zacházení jako formulaci konkrétního cíle působení na odsouzeného, metody zacházení a způsob a četnost hodnocení. Pravidelnou součástí programu zacházení je určení způsobu zaměstnávání odsouzeného, jeho účasti na pracovní terapii, vzdělávání nebo jiné náhradní činnosti směřující k vytvoření předpokladů pro jeho samostatný způsob života (§ 41 odst. 3 citovaného zákona). Odsouzený je povinen pracovat, pokud je mu přidělena práce (§ 28 odst. 1 citovaného zákona). Ustanovení § 29 citovaného zákona s nadpisem „Zaměstnávání a vzdělávání odsouzených“ stanoví povinnost odsouzeného pracovat, pokud byl zařazen do práce (odst. 1), přičemž při zaměstnávání věznice zajišťuje zařazování odsouzených do práce odpovídající jejich zdravotní způsobilosti a s přihlédnutím k jejich odborným znalostem a dovednostem, zajišťuje též odměňování odsouzených za práci (odst. 2). Pracovní podmínky, pracovní doba, podmínky pro uložení přesčasové práce u odsouzených se řídí těmi právními předpisy, jimiž se řídí zaměstnanci v pracovním poměru (§ 32 odst. 1 citovaného zákona), obdobná úprava platí pro odpovědnost za škodu při plnění pracovních úkolů (§ 38 citovaného zákona). Odměna náleží odsouzeným podle vykonané práce, její výši stanoví vláda nařízením (§ 33 odst. 1 citovaného zákona); odměna se pro účely srážek daní a pojistného považuje za příjem ze závislé činnosti (§ 33 odst. 2 citovaného zákona). Práce při úklidu, jiné obdobné práce potřebné k zajištění běžného provozu věznice a pracovní terapie se nepovažují za plnění pracovních úkolů z hlediska odpovědnosti za škodu (§ 39 odst. 2), nepočítají se do pracovní doby a nejsou odměňovány (§ 32 odst. 2 citovaného zákona). Věznice vytvářejí podmínky pro zaměstnávání odsouzených buď v rámci svého provozu, vlastní výroby nebo podnikatelské činnosti anebo smluvně u jiných subjektů, k zaměstnávání odsouzeného u jiného subjektu, jehož zřizovatelem nebo většinovým vlastníkem není stát, je třeba jeho předchozího písemného souhlasu (§ 30 odst. 1, 4 citovaného zákona). Odsouzený je povinen hradit náklady výkonu trestu, tyto náklady se hradí především z odměny za práci (§ 35 odst. 1 citovaného zákona). Od této povinnosti je osvobozen mj. odsouzený, který nebyl nezaviněně zařazen do práce a neměl jiný příjem [§ 35 odst. 2 písm. a) citovaného zákona], přičemž odvolání souhlasu k zaměstnávání u soukromého subjektu nelze považovat za odmítání práce (§ 30 odst. 4 poslední věta citovaného zákona).

Poplatníkem pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je též osoba zařazená k pravidelnému výkonu prací ve výkonu trestu odnětí svobody [§ 3 odst. 1 písm. c) bod 11 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti], pokud je účastna nemocenského pojištění. Osoby zařazené k pravidelnému výkonu práce ve výkonu trestu odnětí svobody jsou účastny nemocenského pojištění zaměstnanců podle § 2 odst. 1 písm. j) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, s odchylkami upravenými vyhláškou Ústřední rady odborů a Státního úřadu sociálního zabezpečení č. 141/1958 Ú.l., o nemocenském pojištění a o důchodovém zabezpečení odsouzených (použitelná jen pro oblast nemocenského pojištění). Pojištění odsouzeného, který je zařazen k pravidelnému výkonu prací v rozsahu, ve kterém obvykle pracují zaměstnanci, vzniká dnem zařazení na tyto práce a zaniká dnem, kdy byl z těchto prací odvolán (§ 3 odst. 1 citované vyhlášky). Osoby zařazené k pravidelnému výkonu prací ve výkonu trestu odnětí svobody jsou účastny důchodového pojištění [§ 5 odst. 1 písm. l) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění], pokud jsou účastny nemocenského pojištění (§ 8 zákona č. 155/1995 Sb.).

Podle čl. 9 odst. 1 Listiny základních práv a svobod nikdo nesmí být podroben nuceným pracím nebo službám. Toto ustanovení se nevztahuje na práce ukládané podle zákona osobám ve výkonu trestu odnětí svobody. Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon (čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Základní práva a svobody se zaručují všem na základě principu nediskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Česká republika je vázána Úmluvou Mezinárodní organizace práce č. 29 o nucené nebo povinné práci (sdělení MZV č. 506/1990 Sb.). Podle čl. 2 odst. 1 této Úmluvy výraz „nucená nebo povinná práce“ bude označovat každou práci nebo službu, která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Pro účely této Úmluvy výraz „nucená nebo povinná práce“ nebude zahrnovat [odst. 2 čl. 2 písm. c) této Úmluvy] žádnou práci ani službu, která se na kterékoli osobě vymáhá v důsledku odsouzení soudním rozhodnutím, pokud se tato práce nebo služba vykonává pod dohledem a kontrolou veřejného úřadu a pokud se řečená osoba nepronajímá ani nedává k dispozici soukromým jednotlivcům, soukromým společnostem ani soukromým právnickým osobám. Výklad této Úmluvy podává Komise expertů pro aplikaci úmluv a doporučení; stěžejní výklad tato komise podala ve své zprávě v roce 2001 ( 2001), přičemž zdůraznila, že Mezinárodní organizace práce už v roce 1930, kdy byla tato Úmluva přijata, konstatovala, že ani v případě odsouzených není vyloučena situace práce vykonávané skutečně na čistě dobrovolném základě pro soukromý subjekt, přičemž podmínky takové práce musejí být blízké těm, za nichž se jinak vykonává práce „na svobodě“. Toto kritérium „blízkých podmínek“ pak citovaná komise expertů shledává v odměňování a sociálním zabezpečení, jež musejí odpovídat běžným standardům – odsouzení vykonávající produktivní práci pro soukromé subjekty na dobrovolném základě nemohou podle výkladu tohoto kolegia expertů Mezinárodní organizace práce požívat méně práv než ostatní občané (srov. odst. 145 citované zprávy: ), jinak by hrozilo, že taková práce by mohla nést znaky práce nucené nebo povinné.

Má-li Nejvyšší správní soud veden těmito citovanými právními normami ústavní i zákonné právní síly odpovědět na otázku, již si výše položil, tedy zda práce vykonávaná za označených podmínek v průběhu výkonu trestu odnětí svobody (práce pro soukromý subjekt, vykonávaná dobrovolně, za odměnu, jež podléhala odvodu příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, činnost, jež zakládala účast na nemocenském i důchodovém pojištění) má být považována za „zaměstnání“, jehož trvání ovlivňuje splnění čekací doby pro nárok na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání, pak na takovou otázku odpovídá kladně.

K tomuto závěru nevede prostý gramatický pohled na výraz „zaměstnání“, z něhož ostatně nelze příliš vytěžit. Pohled na právní řád, jenž výraz „zaměstnání“ či „zaměstnanec“ jednou používá ve striktním významu účastníka vztahů vznikajících podle pracovněprávních předpisů (zákoníku práce zejména – srov. § 1 odst. 1 zákoníku práce), jindy však – zejména v minulosti – jako legislativně technickou pomůcku (typicky předpisy o důchodovém zabezpečení do roku 1996 – srov. zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, a jeho definice „zaměstnání“ v § 8, vyhlášku FMPSV č. 149/1988 Sb., k provedení tohoto zákona, jež za „zaměstnání“ prohlašovala řadu různých činností, jež s pracovněprávními vztahy neměly nic společného). Sám zákon o zaměstnanosti je v tomto ohledu velmi nejednoznačný a obsah výrazu „zaměstnání“ je nutno dovozovat ze smyslu a účelu zákona: pokud půjde o zprostředkování zaměstnání, pak bude lze dovozovat [§ 1 odst. 3 písm. a), § 1 odst. 6 věta prvá zákona o zaměstnanosti], že úřad práce bude zprostředkovávat „zaměstnání“ v pracovněprávním vztahu (představa, že by mohlo jít o zprostředkování jiného typu pracovní činnosti, je jistě ). Pokud však zákon o zaměstnanosti upírá zrak do „pracovní minulosti“ uchazeče o zaměstnání, není už výklad triviální: v § 1 odst. 3 písm. c) užívá v souvislosti s právem na hmotné zabezpečení upřesňující výraz „v případě ztráty zaměstnání“, v § 7 odst. 1 vyžaduje, aby uchazeč o zaměstnání nebyl v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonával samostatnou výdělečnou činnost, ani se nepřipravoval soustavně pro povolání, v § 13 odst. 1, jenž je předmětem výkladu, užívá výraz „doba předchozích zaměstnání“.

V tomto kontextu nevidí Nejvyšší správní soud žádný důvod pro zúžení obsahu výrazu „zaměstnání“ na vztahy vznikající podle zákoníku práce (pracovněprávní vztahy), na což se soustředil jak žalovaný, tak městský soud, přičemž jednoduchou úvahou dospěl ten i onen k jinak správnému závěru, že stěžovatel nepracoval v pracovním poměru, ani jiném pracovněprávním vztahu, jak jej předvídají pracovněprávní předpisy, a proto nelze jeho pracovní činnost považovat za „zaměstnání“. Pracovní činnost chápaná jako práce, jež je zdrojem obživy, se ale v realitě vykonává v řadě dalších forem, jako samostatná výdělečná činnost, jako veřejnoprávní poměr typu služebního, vyloučit přece nelze výkon různých funkcí včetně těch označovaných za veřejné, členství v orgánech obchodních společností a podobně. Žalovaný dovodil, že pracovní činnost stěžovatelova nemohla býti ani žádným obdobným vztahem vztahu pracovněprávnímu, neboť by musela být vykonávána – má-li být obdobná – dobrovolně (odkaz na § 7 zákoníku práce, který se vztahuje jen na pracovněprávní vztahy, jak jej v této souvislosti učinil žalovaný, je zcela nepřípadný). Stěžovatel však vykonával práci – a to nebylo v průběhu řízení zpochybněno – poté, co projevil výslovný písemný souhlas se „zaměstnáváním“ – výraz zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody – u soukromého subjektu. Jak bylo vyloženo výše, pokud by takový souhlas nedal a podmínky zaměstnávání u soukromého subjektu by nebyly v zásadě rovnocenné zaměstnancům v pracovním poměru, byla by taková praxe v rozporu s Úmluvou o nucené a povinné práci, kterážto Úmluva je mezinárodněprávním instrumentem o základních lidských právech (charakter této Úmluvy nebyl doposud zpochybněn ani Ústavním soudem – srov. nález publikovaný pod č. 3/1995 Sb.).

Zabezpečení v nezaměstnanosti je považováno za jedno z integrálních odvětví sociálního zabezpečení [srov. například Úmluvu MOP č. 102 – minimální standardy sociálního zabezpečení, č. 461/1991 Sb. – i když Česká republika část IV týkající se podpory v nezaměstnanosti neratifikovala, leč obdobná úprava platí i podle Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (č. 90/2002 Sb. m. s.)]. Čekací doba, která vyjadřuje zájem na tom, aby určitý právní vztah trval určitou dobu a až poté se otevíral nárok na určité plnění, je typickým institutem sociálního zabezpečení – jde o to, aby finanční rovnováha systémů příliš netrpěla tím, že nároky na dávky budou vznikat, aniž by účastníci do systému jakkoli přispěli v minulosti. Odepřít nárok na hmotné zabezpečení stěžovateli jen proto, že jeho pracovní činnost nebyla formálně realizována v pracovněprávním vztahu, je nedůvodné. Při výkladu, který žalovaný podal v přezkoumávaném rozhodnutí, by nemohl přiznat hmotné zabezpečení ani tomu, kdo v rozhodném období vykonával samostatnou výdělečnou činnost, nebo byl poslancem zákonodárného sboru či soudcem a tak podobně. K nutnosti extenzivního výkladu (při neexistenci zákonné definice) vede rozmanitost forem pracovní činnosti. Ostatně Listina základních práv a svobod v čl. 26 odst. 3 hovoří o právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací – ztráta této schopnosti bez „své viny“ vede pak k právu na přiměřené hmotné zajištění; „ztráta zaměstnání“ zmíněná v § 1 odst. 3 písm. c) zákona o zaměstnanosti v souvislosti s právem na hmotné zabezpečení a „doba zaměstnání“ jako čekací doba pro nárok na toto zabezpečení uvedená v § 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti tedy musí být vykládána v relaci k tomuto základnímu sociálnímu právu zaručenému Listinou základních práv a svobod; jak už bylo řečeno výše, jistě nebude zpochybňováno, že stát zprostředkuje jen určitou formu pracovní činnosti tomu, kdo nemůže bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby, na straně druhé však nemůže být tentýž přístup aplikován i na situaci, kdy se jedná o hmotné zajištění osoby, která „ztratila zaměstnání“ – důvody, proč by stát hmotně zajišťoval pouze osoby, které ztratily pracovněprávní vztah, anebo v rozhodném období získávaly prostředky pro své životní potřeby toliko v pracovněprávním vztahu, zůstaly v rozhodnutí žalovaného, ale i městského soudu skryty. Nejvyšší správní soud si však nedovede představit, že by se mohlo jednat o důvody objektivní a racionální. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rovněž nepovažuje za irelevantní, že ze stěžovatelovy odměny za práci byl odváděn příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, přestože takovou podmínku zákon o zaměstnanosti výslovně nestanovil, nicméně čekací doba má právě tento smysl a účel.

Pokud tedy městský soud zúžil právní posouzení věci pouze na otázku, zda stěžovatel konal pracovní činnost ve výkonu trestu odnětí svobody v pracovněprávním vztahu (vztahem obdobným se ani nezabýval), přičemž práci pro soukromý subjekt vykonávanou dobrovolně za odměnu a za relativně stejných podmínek, jako je konána v pracovním poměru, považoval toliko za nápravněvýchovnou činnost, nezvolil z nabízejících se interpretačních alternativ tu přiléhavější, ústavně konformní a odpovídající i mezinárodněprávním závazkům státu. Nejvyšší správní soud proto shledal, že kasační stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).

Městský soud je vázán právním názorem, který byl v tomto rozsudku vysloven (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). Dobu, po kterou byl stěžovatel ve výkonu trestu odnětí svobody zařazen k výkonu prací u subjektu, jehož zřizovatelem nebo většinovým vlastníkem nebyl stát, tuto práci vykonával, byl za ni odměňován a byl poplatníkem příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, je třeba považovat za dobu zaměstnání (§ 13 odst. 1 zákona o zaměstnanosti) pro účely nároku na hmotné zabezpečení uchazeče o zaměstnání.

Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel se v petitu žaloby dožadoval přiznání hmotného zabezpečení od roku 2002, přičemž tato vada žaloby nebyla městským soudem odstraněna (což nepředstavovalo vadu řízení, která by sama o sobě mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozsudku); předmětem přezkumu stěžovatel učinil pouze rozhodnutí žalovaného z 20. 5. 2004, v němž se sice žalovaný v rámci odvolacího řízení vůči rozhodnutí Úřadu práce v Mělníku ze dne 12. 1. 2004 vyjádřil i ke správnosti předchozích zamítavých rozhodnutí o nároku na hmotné zabezpečení, o žádosti stěžovatele o doplacení neprávem odepřených dávek ze dne 12. 1. 2004 však úřad práce vůbec nerozhodl. V odvolacím řízení správním tedy mohl žalovaný přezkoumávat pouze napadené rozhodnutí orgánu I. stupně ze dne 12. 1. 2004, tedy nepřiznání hmotného zabezpečení od 1. 1. 2004.

Žalovaný bude v dalším řízení muset vyřešit i otázku aplikace hmotněprávních ustanovení o hmotném zajištění uchazeče o zaměstnání poté, co byl zákon o zaměstnanosti zákonem č. 435/2004 Sb. zrušen a nedisponuje žádným přechodným ustanovením pro posuzování nároků na hmotné zabezpečení za dobu před jeho účinností včetně prekluzivních lhůt. Tento právní aspekt věci nemohl Nejvyšší správní soud předjímat, neboť posuzuje věc obdobně jako městský soud podle právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného správního aktu.

Nejvyšší správní soud mimo právní rámec odůvodnění rovněž shledal, že zákonodárce v novém zákoně o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb. pro situaci, která byla předmětem právního posouzení v této věci, přijal úpravu (§ 39 odst. 1), jež konvenuje zde vyslovenému právnímu názoru.