Vydání 11/2008

Z provedené rekapitulace vyplývá, že v posuzovaném případě se jedná především o posouzení právní otázky, zda lze stěžovatele zapsat do evidence uchazečů o zaměstnání na úřadu práce, přestože nemá v ČR bydliště (trvalý pobyt).

Pro správné rozhodnutí je třeba v dané věci vycházet z čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Stěžovatel dne 8. 8. 2006 v žádosti o zprostředkování zaměstnání podle § 26 odst. 1 zákona o zaměstnanosti mimo jiné uvedl, že je státním příslušníkem Ruské federace, jeho manželka je česká státní občanka a oba společně s dětmi bydlí v ČR v Mostě. Stěžovatel vyjádřil souhlas se zpracováním svých osobních údajů pro účely zprostředkování zaměstnání a pro poskytování dalších služeb podle zákona o zaměstnanosti.

Podle § 24 zákona o zaměstnanosti je uchazečem o zaměstnání fyzická osoba, která osobně požádá o zprostředkování vhodného zaměstnání úřad práce, v jehož správním obvodu má bydliště, a při splnění zákonem stanovených podmínek je úřadem práce zařazena do evidence uchazečů o zaměstnání. Podle § 26 odst. 1 se fyzická osoba zařadí do evidence uchazečů o zaměstnání dnem podání písemné žádosti o zprostředkování zaměstnání. Požádá-li fyzická osoba o zprostředkování zaměstnání nejpozději do 3 pracovních dnů po skončení zaměstnání nebo jiných činností, které jsou uvedeny v § 25 odst. 1, nebo činností, které jsou podle § 41 odst. 3 považovány za náhradní doby zaměstnání, zařadí se do evidence uchazečů o zaměstnání ode dne následujícího po skončení zaměstnání nebo těchto činností. Podle odst. 3 téhož ustanovení, nesplňuje-li fyzická osoba podmínky pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání, vydá o tom úřad rozhodnutí. Skutečnosti vylučující možnost, aby fyzická osoba byla uchazečem o zaměstnání, jsou uvedeny v § 25 zákona o zaměstnanosti. Z obsahu správního spisu vyplývá, že stěžovatel se nenachází v postavení, které by bylo možno podřadit pod některou z funkcí či pracovněprávních vztahů uvedených v § 25 odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti a není u něj dána ani překážka pro zařazení a vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání uvedená v odstavci šestém tohoto ustanovení, neboť stěžovatel úřadu práce poskytl identifikační údaje a souhlas se zpracováním osobních údajů. V případě stěžovatele tedy není dána žádná ze skutečností uvedených v § 25 zákona o zaměstnanosti, která by bránila jeho zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání, a lze tak uzavřít, že stěžovatel může být z hlediska § 25 zákona o zaměstnanosti uchazečem o zaměstnání a může být zařazen do evidence uchazečů o zaměstnání.

Zbylo tak posoudit, zda za situace, kdy stěžovatel požádal o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání úřad práce v místě, kde bydlí, bránila takovému zařazení skutečnost, že jako občan Ruské federace, žádající v ČR o azyl (mezinárodní ochranu) a mající za manželku občanku ČR, s níž a s jejich dětmi bydlí na adrese v ČR (v Mostě), nemůže být zařazen do evidence uchazečů o zaměstnání jen proto, že zde není přihlášen k trvalému pobytu. Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), v § 77 počítá jen s místem hlášeného pobytu žadatele o udělení mezinárodní ochrany.

K závěru správních orgánů a také městského soudu, že pro zařazení stěžovatele do evidence uchazečů o zaměstnání je nutné, aby stěžovatel měl bydliště (trvalý pobyt na území ČR), konstatuje Nejvyšší správní soud následující: Podle § 3 odst. 1 zákona o zaměstnanosti jsou účastníky právních vztahů podle tohoto zákona a) Česká republika zastupovaná ministerstvem a úřady práce, b) fyzické osoby, které mají způsobilost být zaměstnancem; fyzickými osobami jsou státní občané ČR a za stejných podmínek cizinci, kteří splňují podmínky pro zaměstnávání stanovené tímto zákonem, c) zaměstnavatelé (za podmínek stanovených v tomto ustanovení), d) právnické a fyzické osoby a další subjekty podle zvláštních právních předpisů, vykonávající činnosti podle tohoto zákona. Podle druhého odstavce téhož ustanovení státní příslušník jiného členského státu Evropské unie (dále jen „občan Evropské unie”) a jeho rodinný příslušník mají stejné postavení v právních vztazích upravených tímto zákonem jako občan České republiky, pokud tento zákon nestanoví jinak. Na stěžovatele jako státního příslušníka Ruské federace a manžela české občanky se vztahuje § 3 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, podle kterého rodinní příslušníci občana České republiky, kteří nejsou státními příslušníky České republiky ani jiného členského státu Evropské unie, mají v právních vztazích upravených tímto zákonem stejné právní postavení jako občan České republiky, pokud tento zákon nestanoví jinak. V § 3 odst. 2 zákon o zaměstnanosti definuje legislativní pojem , pod který zařazuje státní příslušníky jiného členského státu Evropské unie (než ČR), když stanoví, že státní příslušník jiného členského státu Evropské unie (dále jen „občan Evropské unie“) a jeho rodinný příslušník mají stejné právní postavení v právních vztazích upravených tímto zákonem jako občan České republiky, pokud tento zákon nestanoví jinak. Na toto ustanovení navazuje § 5 téhož zákona, který vymezuje některé zákonem užívané pojmy, pro daný případ jde o vymezení pojmu bydliště. Tím se pro účely zákona o zaměstnanosti rozumí 1) u státního občana České republiky adresa místa trvalého pobytu na území ČR, 2) u cizince, který je občanem Evropské unie nebo jeho rodinným příslušníkem, adresa trvalého nebo přechodného pobytu na území ČR, a pokud takový pobyt nemá, adresa místa, kde se na území ČR obvykle zdržuje, 3) u cizince, který není občanem Evropské unie nebo jeho rodinným příslušníkem, adresa místa trvalého pobytu na území ČR.

S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že na stěžovatele se vztahuje § 5 písm. b) bod 3 zákona o zaměstnanosti, podle kterého se u cizince, který není občanem EU nebo jeho rodinným příslušníkem, rozumí bydlištěm adresa místa trvalého pobytu na území České republiky. Závěr žalovaného o tom, že § 3 odst. 2 a § 5 písm. b) bod 2 zákona o zaměstnanosti se vztahují jen na rodinné příslušníky osob, které jsou občany jiných členských států EU (a na stěžovatele se tedy nevztahují), je tak sice správný, avšak jak bude uvedeno níže, žalovaný z něj vyvodil nesprávné závěry, a to bez ohledu na to, že legislativní pojem užívaný jen pro účely tohoto zákona je nepřesný a zavádějící, jak bude uvedeno dále.

Stěžovatel, který je fyzickou osobou, požádal Úřad práce v Mostě, v jehož správním obvodu má hlášený pobyt, o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž nebylo zjištěno, že by u stěžovatele byl dán některý z důvodů pro nezařazení do evidence uchazečů o zaměstnání, jež jsou uvedeny v § 25 zákona o zaměstnanosti; nic tedy nebránilo tomu – posuzováno z hlediska tohoto ustanovení – aby stěžovatel byl zapsán do evidence uchazečů o zaměstnání. Okolnost, že stěžovatel nemá bydliště (trvalý pobyt) ve smyslu § 5 písm. b) zákona o zaměstnanosti na území ČR, nemůže mít vliv na posouzení věci, neboť z žádného ustanovení zákona o zaměstnanosti nevyplývá nutnost splnění této podmínky. Ustanovení § 24 zákona o zaměstnanosti definuje uchazeče o zaměstnání jako fyzickou osobu, která osobně požádá o zprostředkování vhodného zaměstnání úřad práce, v jehož správním obvodu má bydliště, a při splnění zákonných podmínek je úřadem práce zařazena do evidence uchazečů o zaměstnání. Je zřejmé, že zákon rozlišuje mezi zákonnými podmínkami, pro zařazení do evidence vážícími se k osobě žadatele o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž mezi ně (ve smyslu § 25 zákona) rozhodně nepatří bydliště žadatele. Pojem uvedený v § 24 zákona o zaměstnanosti se váže k pojmu úřad práce a je zde pouhým kritériem pro určení místní příslušnosti toho kterého úřadu. Nelze dovozovat, že pokud fyzická osoba bydliště (zde v podobě trvalého pobytu) ve smyslu § 5 písm. b) zákona o zaměstnanosti nemá, nesplňuje podmínky pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání. Bydliště fyzické osoby je v § 24 cit. zákona uvedeno jako kritérium místní příslušnosti také proto, aby fyzické osobě jako uchazeči o zaměstnání bylo zjevné, na který úřad práce se má obrátit. Lze totiž předpokládat, že ve většině případů by při poskytování pomoci fyzické osobě v nezaměstnanosti a při hledání práce měl být činný úřad práce, který se nachází v místě bydliště fyzické osoby (v místě, kde se obvykle zdržuje, za které je třeba pokládat místo hlášeného pobytu podle § 77 zákona o azylu), neboť lidé se většinou snaží najít práci co nejblíže svému bydlišti, protože je to pro ně výhodné (už jenom s ohledem na efektivní využití času a z toho pramenící časové úspory). Výše uvedený názor ostatně potvrzuje také důvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti, která k jeho § 5 uvádí: Lze poukázat rovněž na důvodovou zprávu k § 24 zákona o zaměstnanosti: Vyžadování splnění podmínky bydliště pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání nelze přijmout ani s ohledem na systematiku zákona o zaměstnanosti, který v § 28 umožňuje uchazeči o zaměstnání požádat příslušný úřad práce (§ 24) o zprostředkování zaměstnání úřadem práce, v jehož správním obvodu se z vážných důvodů skutečně zdržuje. Dohodnou-li se úřady práce do 10 kalendářních dnů ode dne podání žádosti, zprostředkovává jeho zaměstnání a vykonává další práva a povinnosti vyplývající z tohoto zákona úřad práce, v jehož správním obvodu se uchazeč o zaměstnání skutečně zdržuje. V takovém případě pak uchazeči o zaměstnání zprostředkovává práci jiný úřad práce než ten, který je místně příslušný podle bydliště uchazeče o zaměstnání, a také z této skutečnosti tak podle názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá, že bydliště fyzické osoby nemůže být podmínkou pro zapsání do evidence uchazečů o zaměstnání. Nezbývá než znovu poukázat na to, že rozhodující pro správné posouzení předmětné věci je to, že okolnosti bránící zapsání fyzické osoby do evidence uchazečů o zaměstnání jsou uvedeny v § 25 zákona o zaměstnanosti, jinde již v zákoně o zaměstnanosti uvedeny nejsou, a fyzickou osobu tedy nejde do předmětné evidence zapsat, pouze pokud nastanou důvody uvedené v tomto ustanovení. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že bydliště (trvalý pobyt) fyzické osoby – uchazeče o zaměstnání není a nemůže být podmínkou pro její zaevidování v evidenci uchazečů o zaměstnání.

Nejvyšší správní soud dodává, že nesprávnost výkladu zákona o zaměstnanosti zastávaného žalovaným a městským soudem vyplývá také z toho, že při tomto výkladu by nevyhnutelně docházelo k diskriminaci českých občanů, jejichž rodinní příslušníci žádající o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání na úřadu práce jsou z nečlenského státu EU, oproti rodinným příslušníkům (kteří jsou také z nečlenského státu EU) občanů jiného členského státu EU než ČR. Stěžovatel na tuto skutečnost správně poukázal v kasační stížnosti (namítal, že občané ČR musí mít stejná práva jako občané jiných členských států EU a stejná práva musí mít i jejich rodinní příslušníci) a také v tomto ohledu je mu třeba přisvědčit. Bylo by nesprávné a diskriminační, pokud by ČR bez jakéhokoli rozumného důvodu zvýhodňovala cizince – rodinné příslušníky občanů jiného členského státu EU oproti cizincům – rodinným příslušníkům občana ČR, čímž by docházelo ke zhoršení postavení občanů ČR oproti cizincům (občanům EU), neboť postavení rodinných příslušníků se navzájem ovlivňují a prolínají, nelze je od sebe oddělovat, nehledě k tomu, že takové rozlišování není možné už jen z toho důvodu, že občané ČR a občané členských států EU dohromady tvoří množinu občanů EU ve smyslu čl. 17 Smlouvy o založení Evropských společenství (na což stěžovatel správně poukazoval v kasační stížnosti). Závěr žalovaného a městského soudu o tom, že stěžovatel kvůli tomu, že nemá v ČR trvalý pobyt (bydliště), nesplňuje podmínky pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání, je tedy nesprávný.

Zařazení stěžovatele do evidence uchazečů o zaměstnání nebrání ani ta skutečnost, že v případě stěžovatele stále probíhá řízení o jeho žádosti o udělení azylu (mezinárodní ochrany), neboť stěžovatel není hlášen ve smyslu § 42 zákona o azylu k pobytu v azylovém zařízení, a není mu tak poskytována ubytování, strava, základní hygienické prostředky ani kapesné. Podle § 43 zákona o azylu si žadatel o udělení mezinárodní ochrany hlášený k pobytu mimo pobytové středisko hradí náklady spojené s pobytem na území z vlastních prostředků, s výjimkou zdravotní péče, přičemž s ohledem na délku pobytu stěžovatele na území ČR mu nepochybně není poskytován ani finanční příspěvek ve smyslu § 42 odst. 2 zákona o azylu, neboť celková doba, po kterou je v průběhu řízení o udělení azylu možno poskytnut finanční příspěvek, může činit nejvýše 3 měsíce. Je tudíž zřejmé, že stěžovateli není v současnosti ze strany ČR poskytováno jakékoli materiální zabezpečení.

K návrhu stěžovatele na podání návrhu Ústavnímu soudu na vyjmutí slova z § 3 odst. 2 zákona o zaměstnanosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že nevidí důvodu, proč považovat předmětné ustanovení za protiústavní. Rozlišení fyzických osob – účastníků právních vztahů podle zákona o zaměstnanosti v případě fyzických osob na občany ČR, občany jiných členských států EU a rodinné příslušníky těchto osob – považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné s ohledem na členství ČR v EU a z toho pramenících povinností ČR vůči EU a občanům členských států EU, zejména povinnosti umožnit volný pohyb osob (pracovníků) v rámci EU, což je jeden ze čtyř základních pilířů, na nichž je Evropské společenství založeno. Také zde lze poukázat na důvodovou zprávu k zákonu o zaměstnanosti, podle které právní úprava v jeho § 3 odst. 2 vychází zejména z nařízení Rady 1612/68 EHS o volném pohybu pracovníků v rámci Společenství, směrnice Rady 90/365/EHS o právu pobytu zaměstnance a osoby samostatně výdělečně činné po skončení její pracovní činnosti a z nařízení komise (EHS) 1251/70 o právu pracovníků zůstat na území členského státu poté, co byli v tomto státě zaměstnáni, a zajišťuje občanům z členských států EU a jejich rodinným příslušníkům stejné právní postavení při uplatňování na trhu práce ČR jako občanům ČR. Nejvyšší správní soud proto v daném případě neshledává důvod k tomu, aby postupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a předložil § 3 odst. 2 zákona o zaměstnanosti Ústavnímu soudu s návrhem na vyjmutí slova . Na podporu tohoto závěru lze uvést, že pokud lze určité ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem, což se v daném případě stalo, není nutno užít navrhovaný postup.