Vydání 9/2005

Kasační stížnost je důvodná, byť převážně z jiných důvodů, než které uvedl stěžovatel.

Námitka směřující k nezákonnosti rozhodnutí z důvodu nesprávného posouzení právní otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] může být úspěšná, pokud Nejvyšší správní soud shledá, že krajský soud použil na věc nedopadající právní ustanovení, anebo použil ustanovení sice správné, leč provedl takový jeho výklad, který Nejvyšší správní soud má za nesprávný.

Mezi stěžovatelem a žalobcem není sporu o tom, že žalobce byl zařazen do evidence uchazečů o zaměstnání dne 24. 7. 2000, přičemž mu nevznikl nárok na hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání; stěžovatel vyřadil žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání, a to se zpětnou účinností více než jednoho roku, což učinil – jak stěžovatel tento svůj úkon sám nazývá – „neformálně“: stěžovatel vyhotovil dne 15. 10. 2001 přípis určený žalobci, označený jako „oznámení o ukončení evidence uchazeče o zaměstnání“, jehož důsledkem bylo, že od data 19. 9. 2000 bylo ukončeno vedení žalobce v evidenci uchazečů o zaměstnání. Spornou otázkou mezi účastníky řízení vedeného Krajským soudem v Ústí nad Labem bylo, zda stěžovatel byl oprávněn či povinen o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání vydat rozhodnutí s náležitostmi uloženými správním řádem a možností brojit proti němu opravnými prostředky. Odpovědět na takto položenou otázku, pro posuzovanou věc ústřední, vyžaduje nejprve obecně pojednat o dvou tématech: prvním je povaha evidence uchazečů o zaměstnání z hlediska veřejných subjektivních práv uchazečů o zaměstnání, druhým podstata a podmínky ochrany těchto práv ve správním soudnictví, zejména z hlediska institutů zavedených soudním řádem správním od 1. 1. 2003 (rozšíření ochrany o žalobu proti nečinnosti správního orgánu a žalobu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení).

Přitom Nejvyšší správní soud aplikoval právní předpisy podle právního stavu, jaký tu byl v době, kdy o věci rozhodoval krajský soud; vyplývá to z povahy kasační stížnosti jako nástroje přezkumu pravomocných rozhodnutí krajských soudů ve věcech žalob na nečinnost správních orgánů.

Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal, jakému veřejnému subjektivnímu právu měla být poskytnuta ochrana a jaká je povaha evidence uchazečů o zaměstnání vedené úřady práce. Nezpochybnitelným základním právem veřejným, garantovaným Listinou základních práv a svobod, je právo těch občanů, kteří nemohou bez své viny vykonávat právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací, na přiměřené hmotné zabezpečení. Zákon, v jehož mezích se lze tohoto práva domáhat (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), pak jako jednu z podmínek, za nichž se toto zabezpečení poskytuje, stanoví, že se musí jednat o uchazeče o zaměstnání. Jde o občana, který se uchází o zprostředkování zaměstnání. Jen tomu občanu, který byl zařazen do evidence uchazečů, úřad práce zprostředkovává zaměstnání. Právo na zprostředkování zaměstnání a na hmotné zabezpečení je nepochybně veřejným subjektivním právem, zčásti vyplývajícím z Listiny základních práv a svobod, zčásti zakotveným zákonem o zaměstnanosti – srov. § 1 odst. 3 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti. Přes nepříliš jasnou konstrukci § 7 odst. 1 zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, v němž je zavedena legislativní zkratka „uchazeč o zaměstnání“ pro osobu, která splňuje podmínku, že není v pracovním nebo obdobném vztahu, ani nevykonává samostatnou výdělečnou činnost, ani se nepřipravuje soustavně pro povolání, a osobně se u úřadu práce uchází na základě písemné žádosti o zprostředkování vhodného zaměstnání, zatímco zákonný text posléze užívá výraz „uchazeč o zaměstnání“ ve zcela jiném významu, totiž jako označení toho, kdo se o zprostředkování zaměstnání uchází a byl zařazen do příslušné evidence, soud spolehlivě dovozuje, že výraz „uchazeč o zaměstnání“ je třeba chápat v posléze uvedeném smyslu (tzn. že ten uchazeč, jenž nebyl do evidence zařazen, není uchazečem o zaměstnání s právem na zprostředkování zaměstnání a případně hmotné zabezpečení – zde soud ponechává stranou postup, jakým by mělo být rozhodnuto o nezařazení do evidence, neboť to není předmětem řízení). Jestliže zařazení do určité evidence vyvolává konstitutivně nové právní účinky, resp. představuje výlučnou podmínku pro vznik práva, případně jednu z takových podmínek, pak nelze uvažovat o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání – přes zavádějící pojem – jako o pouhém evidenčním úkonu. Spor by mohl být o to, zda jde o akt výlučně či deklaratorní; to soud nepovažuje za zcela rozhodující, kloní se však k názoru, že jde o akt s prvky deklaratorními (nejprve se zjišťuje, zda občan splňuje podmínky, což by svědčilo pro akt , na druhé straně se vytváří nový právní stav, tj. od okamžiku zařazení – přitom není rozhodné, že se tak může stát několik dní zpětně – vzniká právo na zprostředkování zaměstnání, za dalších podmínek právo na hmotné zabezpečení). Doba, po kterou je občan veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, a sama skutečnost této evidence, má však také nepominutelné právní důsledky pro řadu jiných právních vztahů, zejména v oblasti sociální ochrany: příkladmo je nutno zmínit se o důsledcích pro důchodové pojištění, státní sociální podporu a sociální potřebnost.

Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v poněkud jiné právní souvislosti, je zařazení uchazeče do evidence veřejnoprávním aktem, jenž je provedením čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (rozhodnutí publikováno pod č. 220/2004 Sb. NSS). V právě posuzované věci pak Nejvyšší správní soud dodává, že jde o akt v převážné míře konstitutivní; evidence uchazečů o zaměstnání vedená úřady práce pak představuje výsledek řady takovýchto aktů. Jestliže takovýto akt zakládá práva, tj. má účinek, ať již v oblasti zaměstnanosti či dokonce v jiných právních vztazích, nemůže se jednat o pouhý evidenční úkon. Není v této situaci rozhodující, že v praxi úřadů práce se o zařazení do evidence uchazečů – jak je soudu známo – nevydávalo správní rozhodnutí. Zákonnost této praxe rovněž není předmětem tohoto řízení; nelze však nepoukázat na ustanovení § 25 odst. 1 zákona o zaměstnanosti a § 12 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 9/1991 Sb., které o takové praxi vzbuzují minimálně pochybnost.

Z těchto hledisek je nutno zkoumat i situaci, v níž má být tato evidence ukončena. Jestliže byla určitá práva konstitutivním aktem založena, nelze je odejmout, ledaže zásah do takových právních poměrů umožňují hmotněprávní předpisy. Doktrína správního práva (viz např. též: Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 3 vydání, C. H. Beck, Praha 1998, str. 94 a násl.) obvykle v této souvislosti poukazuje na instituty výhrady nového rozhodnutí při změně vnějších okolností, odnětí oprávnění pro porušení právních povinností, prominutí uložené povinnosti a upřesnění (iterace) správního aktu. Pro posuzovanou věc jsou prvé dva instituty. Prvý – reagující na změnu okolností, za nichž došlo k vydání správní aktu – je znám jako rozhodnutí s klauzulí . Jde o výhradu nového rozhodnutí pro případ změny vnějších okolností. Právní předpisy z oblasti sociální ochrany, zejména v oblasti peněžitých dávek, tento institut často využívají. Druhým institutem užívaným právními předpisy oblasti zaměstnanosti blízkými i jimi samými je odnětí přiznaných práv jako důsledek porušení právních povinností. Například zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, v § 18 odst. 1 stanoví, že bylo-li hmotné zabezpečení poskytováno neprávem nebo ve vyšší částce, než náleželo, z důvodu, že uchazeč o zaměstnání mj. nesplnil svou oznamovací povinnost, je povinen takové plnění vrátit, a to za dobu zákonem vymezenou. Obě tyto možnosti však musejí být v zákoně výslovně uvedeny; vyplývá to z ústavně garantované zásady, že státní moc může být vykonávána pouze v případech a mezích stanovených zákonem, způsobem, který zákon stanoví.

Vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence vedené úřadem práce je konstitutivním právním aktem odnímajícím mu právní postavení, s nímž je spjata řada práv v oblasti zaměstnanosti i sociální ochrany. Takový akt nelze vydat vůbec, pokud to zákon výslovně neumožňuje, natož pak s účinky do minulosti bez časového ohraničení. Jinými slovy řečeno, takový akt by bylo možno vydat jen za předpokladu, že by to zákon připouštěl včetně možnosti zpětného působení takového aktu.

Druhým obecným východiskem, které Nejvyšší správní soud v posuzované věci shledal jako určující, je obecné vymezení nových žalobních titulů, zařazených do ochrany veřejných subjektivních práv ve správním soudnictví od 1. 1. 2003. Jedná se o ochranu proti nečinnosti správního orgánu a ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.

Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Jde tedy o nečinnost ve vztahu k věcnému rozhodnutí. Osvědčení nemá povahu aktu aplikace práva: má informační povahu o skutečnosti v něm uvedené (s průkazní mocí dokládá určitou nespornou skutečnost).

Žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle § 82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Jde o úkony neformální, které obecně nemají formu rozhodnutí, a přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují.

Pro oba druhy žalob byly soudním řádem správním zavedeny lhůty k jejich podání, v souladu se zásadou koncentrace, jež správní soudnictví ovládá, a rovněž zásadou právní jistoty účastníků právních vztahů. Nejvyšší správní soud při absenci výslovných přechodných ustanovení k těmto žalobním typům připouští ve své judikatuře, že tyto žaloby mohou být namířeny proti nečinnosti či zásahu, které nastaly před účinností soudního řádu správního. Přitom za zcela zásadní Nejvyšší správní soud považuje, že jde o dva odlišné druhy žalob, které nelze zaměňovat. Soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce učiní, a ten je dán petitem a jemu odpovídající věcnou argumentací.

Nejvyšší správní soud, veden těmito dvěma obecně formulovanými východisky, dospěl, pokud jde o prvou stížnostní námitku (napadaný rozsudek je nezákonný, neboť je jím ukládána povinnost rozhodnout ve věci samé, ačkoliv tato povinnost není stěžovateli uložena žádným právním předpisem), k závěru, že rozsudek krajského soudu neobstojí, byť z jiných právních důvodů, než které uvádí stěžovatel. Ten ve své argumentaci dospívá k nevídanému výkladu, totiž že za situace, kdy mu právní předpisy neumožňují vyřadit občana z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím, může tak učinit „neformálně“, tedy, že takovému občanu napíše dopis. Stěžovatel napadá sice správně rozhodnutí krajského soudu, jenž ve snaze nastolit rovnost v zacházení mezi těmi uchazeči, kteří maří součinnost, popřípadě nepřijmou vhodné zaměstnaní zprostředkované úřadem práce, a jinými uchazeči, totiž takovými, jakým byl žalobce, tedy těmi, kdož v průběhu času přestanou plnit podmínky pro vedení v evidenci uchazečů, aplikoval opravdu pro výkon státní moci nepřijatelnou zásadu, že takové jednání úřadu (totiž rozhodnutí o vyřazení) není zákonem zakázáno, ale užívá přitom (stěžovatel) výkladu, jenž v oboru formální právní logiky nemá obdobu: co nelze učinit správním aktem, lze učinit neformálním přípisem. Jestliže za této situace Nejvyšší správní soud shledává prvou námitku oprávněnou, činí tak ale ze zcela a zásadně jiných právních důvodů než stěžovatel. Tyto důvody tkví – jak vyloženo výše – v absenci hmotněprávní úpravy, která by úřadu práce umožňovala za skutkového stavu, který v posuzované věci nastal, vyřadit uchazeče z evidence. Nejde zde o nedostatek věcné příslušnosti [ta je obecně založena pro úřady práce v § 12 odst. 2 písm. a) zákona č. 9/1991 Sb., podle něhož rozhodují o vyřazení z evidence uchazečů], ani procesní úpravy (neboť se tak děje ve správním řízení – srov. § 16 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb.). Rozhodujícím důvodem, proč Nejvyšší správní soud nemohl akceptovat přístup krajského soudu, je skutečnost, že zákony upravující zaměstnanost nepamatovaly na nutnost explicitní právní úpravy výše shrnuté jako rozhodování s klauzulí a že krajský soud považoval za možné se nad tento nedostatek povznést. Tyto zákony nezakládají hmotněprávní úpravy ani pro situaci, kdy se změní okolnosti, za nichž byl občan do evidence zařazen, ani pro situaci, kdy nesplnil povinnost ohlásit ve stanovené lhůtě změny okolností rozhodných pro vedení v evidenci uchazečů, natož aby stanovily, zda je možné takové vyřazení zpětně a za jakou dobu. Jediné, co právní předpisy o zaměstnanosti připouštěly pro situaci, kdy by uchazeč o zaměstnání neohlásil skutečnosti rozhodné pro vedení v evidenci, byl postih pro přestupek (§ 15 zákona č. 9/1991 Sb.). Pro správní akt jde o nedostatky, jež v případě, že je přesto vydán, nutně vedou k jeho nezákonnosti, pokud by takový akt nebyl shledán nicotným. Ač stěžovatel disponoval obecně příslušností vydat rozhodnutí o vyřazení uchazeče z evidence, v konkrétní situaci, která nastala v posuzovaném případě, k tomu neměl hmotněprávní úpravu, o niž by své rozhodnutí opřel. Přesto vydal akt, jenž – přestože nesplňoval formální požadavky kladené na správní rozhodnutí – zasáhl žalobcova práva. Žaloba na nečinnost správního orgánu nemůže být za této právní situace úspěšná (správní akt byl žalovaným vydán, byť se tak formálně nepředstavoval). Přitom Nejvyšší správní soud nezpochybňuje potřebu, aby úřady práce bývaly mohly za popsaných skutkových okolností taková rozhodnutí vydávat; nedostatek nezbytné zákonné úpravy však nemůže být nahrazován výkladem zastávaným stěžovatelem i jeho nadřízeným ústředním orgánem státní správy, který je zcela v rozporu s principy právního státu zakotvenými zejména ve výše cit. čl. 2 Ústavy a čl. 2 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud se za této situace již nezabýval dalšími argumentacemi stěžovatele směřujícími k podpoře jeho tvrzení, že uložené rozhodnutí nemohl v podobě předvídané výrokem I napadeného rozsudku vydat.

Právní otázku, kterou stěžovatel v kasační stížnosti nastolil, tedy krajský soud posoudil nesprávně, neboť sice aplikoval správný právní předpis, leč jeho výklad byl podle zde vyloženého názoru Nejvyššího správního soudu nesprávný.

Žaloba, byť označená jako žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, obsahovala pod závěrečným bodem V dva petity, které se svou formulací blížily eventuálnímu petitu známému z občanského řízení soudního. Žalobce zde totiž navrhl, aby soud vyslovil povinnost žalovaného vydat rozhodnutí ve věci vyřazení žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání, a to do 30 dnů od právní moci rozsudku, a zaplatit žalobci náklady řízení. Pro případ, že soud věc posoudí tak, že ze strany žalovaného šlo o nezákonný zásah do práv žalobce, navrhl, aby vydal rozsudek, jímž se zakazuje, aby žalovaný pokračoval v porušování práv žalobce spolu s příkazem, aby obnovil stav před zásahem. Při jednání žalobce (jeho právní zástupce) na výslovný dotaz soudu (protokol o jednání z 28. 4. 2003), kterou ze dvou „alternativ“ žalobního petitu preferuje, uvedl, že trvá na obou. Krajský soud v Ústí nad Labem pak rozhodl způsobem, který by byl akceptovatelný v občanském řízení soudním, pokud by šlo o řízení sporné; eventuálním petitem se lze v řízení sporném domáhat, aby byla žalovanému určena určitá povinnost (primární ), a teprve když bude primární zamítnut, aby bylo rozhodnuto o dalším požadavku žalobce (eventuální ). Neexistuje zde tedy možnost volby plnění. Soud se eventuálním petitem zabývá až v okamžiku, kdy zjistí nemožnost plnění uvedeného v primárním petitu. Alternativní dává žalovanému možnost volby způsobu plnění; pak představuje výslovné žalobcovo prohlášení, že je ochoten přijmout místo požadovaného plnění jiné. Tyto zásady však nelze aplikovat na správní soudnictví. Podal-li žalobce fakticky dvě různé žaloby jedním podáním (soud rozhoduje o návrhu, jak jej žalobce učiní, a ten je dán petitem), nemůže si soud vybírat, o které rozhodne, a o které nikoliv. Za situace, kdy soud o druhém návrhu doposud nerozhodl, bude třeba, aby o tomto návrhu bylo též rozhodnuto. Nejvyšší správní soud však neshledává námitku stěžovatele, kterou ohledně druhého z petitů uplatnil, přípustnou, neboť nesměřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud cítí v závěru odůvodnění potřebu k projednávané věci jako poznamenat následující:

Úřad práce v Teplicích nebyl za popsané skutkové situace oprávněn vyřadit žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání; tím spíše tak nemohl učinit jednořádkovým přípisem, jenž – aniž se tak formálně představoval – nebyl ničím jiným než rozhodnutím. Pasivní legitimace ve věci nečinnosti by pak svědčila spíše Ministerstvu práce a sociálních věcí. Ochrana subjektivních práv vyžaduje i určitou bdělost (zásada ); správní soudnictví je ovládáno principy koncentrace a dispozice. Pro uplatnění žalobních nároků jsou stanoveny relativně krátké lhůty. K jednání, které žalobce napadá, došlo v říjnu 2001. V tomto ohledu nese ten, kdož byl dotčen ve svých právech, odpovědnost za to, zda zvolí k dosažení svého záměru cestu právem předpokládanou či nikoliv. Konečně rozšíření možnosti soudní ochrany subjektivních veřejných práv od 1. 1. 2003 nemůže zahrnout řadu aktů a postupů, k nimž došlo i delší dobu před tímto datem. Pokud žalobce v žalobě poukazuje na správní řízení o dávkách sociální potřebnosti, je možno mimo předmět tohoto řízení uvést, že takové rozhodnutí bylo možno i před 1. 1. 2003 napadnout žalobou podle tehdy platné části páté občanského soudního řádu.

Pro právní závěry, jež v posuzované věci učinil Nejvyšší správní soud, svědčí nepřímo i řada úprav přijatých v novém zákoně o zaměstnanosti (č. 435/2004 Sb.). S ohledem na § 81 odst. 1 s. ř. s. (soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjišťovaného ke dni rozhodnutí), z nějž plyne, že tvrzený stav nečinnosti musí trvat ke dni soudního rozhodnutí, což lze posoudit jedině a pouze podle právních předpisů účinných v této době, bude soud v dalším řízení aplikovat právní úpravu zaměstnanosti, jež nabyla účinnosti 1. 10. 2004 (zákon č. 435/2004 Sb.), neboť zákony č. 1 i č. 9/1991 Sb. byly zrušeny; přitom bude nutno primárně posoudit, zda a nakolik se nová právní úprava vztahuje na právní vztahy vzniklé před její účinností, popřípadě zda pro některé případy pamatovala na aplikaci dříve platných předpisů.