4152/2021
Zákon o pozemních komunikacích: vyvlastnění pozemků k nedokončené stavbě
Zákon o pozemních komunikacích: vyvlastnění pozemků k nedokončené stavbě
k § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích ve znění zákona č. 80/2006 Sb., č. 186/2006 Sb. a č. 286/2015 Sb.
I. Vyvlastňovací titul obsažený v § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, není omezen jen na historické zátěže spojené s pozemními komunikacemi postavenými před rokem 1989, ale dopadá také na pozemky, na nichž byla pozemní komunikace zřízena v pozdějším období.
II. Dálnicí, silnicí nebo místní komunikací zřízenou na cizím pozemku ve smyslu § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, pro niž lze odejmout nebo omezit vlastnické právo k pozemku, je třeba rozumět i stavbu nedokončenou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2021, čj. 6 As 270/2020-21)
Věc:
J. Z. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o vyvlastnění pozemků, o kasační stížnosti žalobce.Magistrát města České Budějovice (dále jen „vyvlastňovací úřad“) vydal dne 1. 11. 2018 rozhodnutí, kterým na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodl o odnětí vlastnického práva k dotčeným pozemkům, jejichž výhradním vlastníkem byl žalobce. Osoba zúčastněná na řízení (jako vyvlastnitel) požádala o odnětí vlastnického práva žalobci s odkazem na § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích, jelikož stavba dálnice byla zřízena na cizím pozemku. Vlastnické právo k dotčeným pozemkům přešlo na osobu zúčastněnou na řízení, výše náhrady za vyvlastnění byla stanovena částkou 578 000 Kč. K odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 1. 2019 změnil prvostupňové rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu tak, že z výroku II. vypustil text „§ 170 odst. 1 písm. a) stavebního zákona“ a nahradil ho textem „§ 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb.“; ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil. K provedené změně uvedl, že jak z obsahu správního spisu, tak z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí je zřejmé, že vyvlastňovací úřad rozhodoval na základě zákona o pozemních komunikacích. Dle žalovaného tak provedenou změnou výroku došlo k nápravě vady spočívající v chybně uvedeném zákonném odkazu s tím, že tento postup není na újmu práv účastníků řízení, ani nedošlo k přesunu nalézacího řízení před odvolací orgán.
Žalobce se proti rozhodnutí žalovaného bránil žalobou, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 26. 8. 2020, čj. 57 A 10/2019-103, zamítl. V odůvodnění rozsudku se krajský soud podrobně vypořádal s žalobní námitkou týkající se užitého expropriačního titulu [zda jím měl být § 17 odst. 2 písm. b) o pozemních komunikacích]; a rovněž námitkou směřující proti změně výroku prvostupňového rozhodnutí provedené v odvolacím řízení. Krajský soud měl za to, že vyvlastnění dotčených pozemků se opíralo o vyvlastňovací titul uvedený v § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Stavba dálnice již probíhá a žalovaný pouze napravil nesprávnost v písemném vyhotovení prvostupňového rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu.
Krajský soud nepřisvědčil ani žalobcově námitce, že stavba dálnice na pozemcích nebyla uskutečněna, a to ani v době podání návrhu na vyvlastnění, ani ke dni rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu (a není realizována dodnes). Krajský soud v této souvislosti připomněl, že v době podání žádosti o vyvlastnění již byla stavba rozestavěna, což důkazně podepřel fotodokumentací a obsahem znaleckého posudku znalce, který byl ustanoven za účelem určení výše náhrady za vyvlastnění.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že k vyvlastnění pozemků došlo v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť pozemky již byly stěžovateli jednou vyvlastněny, a to bez náhrady (kterou osoba zúčastněná na řízení nikdy nezaplatila), a tedy v rozporu s uvedeným článkem Listiny.
Stěžovatel dále popsal průběh výstavby dálnice na dotčených pozemcích, která měla intenzivně pokračovat i v době, kdy osoba zúčastněná na řízení již musela vědět, že návrhu stěžovatele na zrušení prvního vyvlastnění bude pro nezaplacení náhrady vyhověno. Výstavba dálnice pokračovala i po zrušení vyvlastnění, tedy v době, kdy osoba zúčastněná na řízení vědomě stavbu prováděla na cizích pozemcích v rozporu s vůlí jejich vlastníka – stěžovatele, který výstavbu výslovně dopisem zakázal a podal žalobu na ochranu držby. Stěžovatel namítal zneužití zákona, neboť dálnice byla na jeho pozemcích zřízena protiprávně, a vyvlastnění tak bylo dosaženo nepoctivým jednáním v právním styku. Stěžovatel upozornil na zásadu soukromého práva, že nikdo nesmí těžit ze svého nepoctivého nebo protiprávního činu či protiprávního stavu, který vyvolal.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž zopakoval námitku stran faktické neexistence dálnice na dotčených pozemcích, z čehož dovozoval nesplnění podmínky pro užití vyvlastňovacího titulu uvedeného v § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Dle jeho názoru není stavba ve stádiu rozestavěnosti způsobilým důvodem pro vyvlastnění pozemků pod ní ležících.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(…) [20] Jedinou přípustnou kasační námitku tak představuje stěžovatelem namítaná neexistence dálnice na dotčených pozemcích, z čehož stěžovatel dovozuje nemožnost užití vyvlastňovacího titulu obsaženého v § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Stěžovatel se neztotožňuje s právním závěrem krajského soudu, dle kterého je i stavba ve stádiu rozestavěnosti způsobilým důvodem pro vyvlastnění pozemků pod ní ležících.
[21] Podle § 3 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) je vyvlastnění „
přípustné
jen pro účel vyvlastnění stanovený zvláštním zákonem
a jen jestliže veřejný zájem na dosažení tohoto účelu převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Vyvlastnění není přípustné, je-li možno práva k pozemku nebo stavbě potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění získat dohodou nebo jiným způsobem
“ (pozn.: zvýraznění – i dále v textu – doplněno soudem).[22] Podle § 17 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích „[p]
odle zvláštního právního předpisu lze odejmout nebo omezit
a) vlastnické právo k pozemku nebo ke stavbě nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě potřebným
k uskutečnění výstavby, opravy, úpravy, modernizace nebo rekonstrukce dálnice
, silnice, místní komunikace I. třídy, jejich součástí, příslušenství nebo staveb souvisejících,
b) vlastnické právo k pozemku,
jestliže byla dálnice, silnice nebo místní komunikace zřízena na cizím pozemku
.
“[23] Expropriační (vyvlastňovací) titul užitý žalovaným v souzené věci, který pamatuje na nežádoucí situace rozdílných vlastníků dálnic, silnic nebo místních komunikací na straně jedné a pozemků pod nimi na straně druhé, je obsažen v zákoně o pozemních komunikacích od samého počátku (původně byl obsažen v § 17 odst. 3 zákona). Jak vyplývá z důvodové zprávy, smyslem tohoto vyvlastňovacího titulu bylo reagovat na situace „
kdy nebylo provedeno majetkové vypořádání při stavbě dálnice, silnice nebo místní komunikace a vlastník zastavěného pozemku odmítá přistoupit na dodatečné vypořádání, protože nesouhlasí s cenou, kterou mu stát, popř. obec může dle platných předpisů nabídnout.
[…] Tyto případy vznikly jednak za předchozích režimů od roku 1939 v důsledku podcenění významu vlastnictví a jednak v letech 1990–1993 u pozemků spravovaných Pozemkovým fondem ČR, na něž byly dodatečně uplatněny restituční nároky
“. Zákon o pozemních komunikacích tak umožňuje vyvlastnění nejen pro účel budoucí výstavby vyjmenovaných kategorií pozemních komunikací [vyvlastňovací titul obsažený dnes v § 17 odst. 2 písm. a) zákona], nýbrž také vyvlastnění za účelem získání vlastnického práva k pozemku pod již zřízenou pozemní komunikací [vyvlastňovací titul obsažený dnes v § 17 odst. 2 písm. b) zákona]. Přestože je posléze uvedené ustanovení zákona o pozemních komunikacích v souladu s důvodovou zprávou využíváno zejména k vyřešení historicky podmíněných situací spojených s komunikacemi realizovanými před rokem 1989, nelze dle Nejvyššího správního soudu vyloučit jeho aplikaci ani v případě staveb zřízených po roce 1989. Aplikace citovaného ustanovení zákona o pozemních komunikacích totiž není omezena (např. stanovením časové hranice) toliko na výše zmíněné historické zátěže spojené s komunikacemi realizovanými před rokem 1989. Nic tedy nebrání, aby dopadlo také na situace (z dnešního pohledu rovněž „historické“), které nastaly po roce 1993. Primární záměr zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě nevylučuje, aby obecně formulované zákonné ustanovení bylo aplikováno rovněž na situace, na které nebylo v důvodové zprávě výslovně pamatováno a ke kterým může z nejrůznějších důvodů, které přináší pestrá realita života, docházet také v době fungování demokratického právního státu. Ostatně taková situace nastala i v nyní projednávaném případě v důsledku zrušení původního rozhodnutí o vyvlastnění, jak bude pojednáno dále.[24] V souzené věci je z obsahu předloženého správního (a soudního) spisu patrné, že osoba zúčastněná na řízení započala s výstavbou dálnice na základě pravomocného územního rozhodnutí a dvou vydaných stavebních povolení (k jednotlivým stavebním objektům stavby dálnice), přičemž obě stavební povolení (vydaná v roce 2016) získala v době, kdy byla vlastníkem dotčených pozemků, které byly stěžovateli v minulosti vyvlastněny právě za účelem budoucí výstavby dálnice. Poté osoba zúčastněná na řízení započala s výstavbou dálnice (stěžovatel v kasační stížnosti zmiňuje započetí stavby v březnu roku 2017), v níž dle vyjádření samotného stěžovatele „intenzivně“ pokračovala. V říjnu roku 2017 nabylo právní moci rozhodnutí o zrušení (původního) vyvlastnění pro nezaplacení náhrady za vyvlastnění stěžovateli, který se stal opět vlastníkem pozemků. Stalo se tak ovšem již v době, kdy na pozemcích výstavba dálnice probíhala, a která byla (a stále je) nejen stavbou povolenou z hlediska práva veřejného, ale rovněž do té doby byla z pohledu práva soukromého i stavbou oprávněnou. Za těchto skutkových okolností proto Nejvyšší správní soud považuje užití vyvlastňovacího titulu obsaženého v § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích za souladné se zákonem.
[25] Stran samotného jádra stěžovatelovy námitky, že stavba dálnice nebyla na dotčených pozemcích zřízena, Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem odkazuje na obsah znaleckého posudku P. M., založeného ve správním spisu, kde se na str. 3 uvádí, že na dotčených pozemcích se již nachází rozestavěná stavba dálnice. Obdobně ze znaleckého posudku S. V., který je taktéž součástí správního spisu jako příloha č. 3 žádosti o zahájení vyvlastňovacího řízení (jednalo se o posudek pro účely smluvního jednání o výkupu pozemků), vyplývá (viz str. 3 až 5), že pozemky jsou součástí stavby dálnice. Z fotografií připojených k tomuto znaleckému posudku je patrné, že již v měsíci červnu roku 2017, tedy 10 měsíců před podáním žádosti o zahájení vyvlastňovacího řízení a 17 měsíců před vydáním rozhodnutí o vyvlastnění, započaly na pozemcích stavební práce, které i podle tvrzení samotného stěžovatele intenzivně pokračovaly. Umožňuje-li zvláštní právní úprava obsažená v zákoně o pozemních komunikacích na straně jedné vyvlastnění pozemků pro účely teprve budoucí výstavby pozemní komunikace, a na straně druhé tak činí v případě komunikací již existujících, není dán racionální důvod pochybovat, že by se nejednalo o úpravu komplexní, která by nedopadala také na vyvlastnění v mezidobí právě probíhající výstavby pozemní komunikace (čímž by případy, jako je tento, zůstaly „nepokryty“). Zužující výklad zákonodárcem užitého pojmu „zřízena“, který by omezoval použití expropriačního důvodu toliko na stavby stavebně technicky i veřejnoprávně dokončené, by vedl k absurdním důsledkům a znemožnil by vyvlastnění v mezidobí probíhající výstavby pozemních komunikací, což by vedlo k neřešitelným situacím a k poškozování zájmů nejen vyvlastnitele, ale i samotného vyvlastňovaného.
de facto
[26] Odhlédnout nelze rovněž od skutečnosti, že důvodem postupu vyvlastnitele podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích nebyla snaha o snížení náhrady za vyvlastnění oproti náhradě přiznané při prvním vyvlastnění. Naopak, v důsledku zohlednění pozemků jako pozemků stavebních došlo k mnohonásobnému navýšení náhrady za vyvlastnění, a tedy nedošlo ke zjevné nespravedlnosti, která by z ústavněprávních hledisek bránila shora předestřenému výkladu zákona.
[27] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud v napadeném rozsudku dospěl ke správnému právnímu závěru, dle kterého je vyvlastnění pozemků podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona o pozemních komunikacích možné i v průběhu vlastní výstavby dálnice, jak k tomu došlo v nyní souzené věci.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.