Vydání 3/2020

[13] Stěžovatel tvrdí, že městský soud ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nesprávně posoudil právní otázku, kdy dřeviny v blízkosti dráhy představují „“ v podobě „“ podle § 10 odst. 1 zákona o dráhách. Dle tohoto ustanovení „[v].“

[14] Toto ustanovení blíže určuje omezení vlastnického práva vlastníka nemovitosti sousedící s železniční tratí a vychází z existence ochranného pásma dráhy, jehož hranice vymezuje § 8 zákona o dráhách. Primárním předpokladem pro takové omezení vlastnického práva je právě existence nebezpečí pro dráhu, v projednávaném případě v tom, že na pozemku rostou stromy, které mohou do dráhy spadnout.

[15] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry městského soudu, že prostá existence stromů určité výšky a dopadové vzdálenosti do dráhy nemůže sama o sobě představovat nebezpečí pro dráhu, pokud správní orgány dostatečně nezkoumaly, zda je nebezpečí pádu těchto stromů do dráhy reálné. Správní orgány jsou povinny zjistit okolnosti, z nichž se nebezpečí podává, např. stáří či zdraví stromu, morfologii terénu či stav podloží. Touto další okolností nemůže být pouze možný budoucí extrémní (tedy nikoliv běžný) klimatický jev, který by mohl strom v budoucnu zasáhnout. Má-li nebezpečí spočívat v tom, že na pozemku rostou stromy, které mohou (s ohledem na svoji výšku a dopadovou vzdálenost) do dráhy spadnout, pak nařízení odstranění stromů, které by vzhledem ke své výšce a vzdálenosti mohly do dráhy železnice spadnout, musí být podloženo konkrétními skutkovými zjištěními, z nichž hrozící nebezpečí pádu stromů vyplývá. Nepostačí pouze hypotetická možnost, že určitý strom by v případě pádu mohl zasáhnout dráhu, třebaže aktuálnímu nebezpečí pádu tohoto stromu nic nenasvědčuje.

[16] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že pokud by chtěl zákonodárce pod pojem nebezpečí pro dráhu zahrnout výskyt jakýchkoliv, tj. i zdravých a řádně zakořeněných stromů, které toliko v důsledku nepředvídatelných příčin mohou (v podstatě kdykoliv) dopadnout do dráhy a ohrozit její provoz, vymezil by tomu odpovídající omezení vlastníků sousedních pozemků výslovně, například tak, že by paušálně stanovil, že v ochranném pásmu dráhy se nesmějí nacházet žádné stromy. Samotná dikce ustanovení § 10 odst. 1 zákona o dráhách však naopak míří na výjimečné situace, kdy nastane a je zjištěn určitý nežádoucí stav, v jehož důsledku již hrozba pádu do dráhy není čistě hypotetická, ale přinejmenším předvídatelná.

[17] Jak vyplývá z podnětu k zahájení správního řízení ze dne 18. 3. 2016, který správnímu orgánu I. stupně adresovala osoba zúčastněná na řízení, dne 23. 2. 2016 se uskutečnilo místní šetření se zástupci správce pozemku (žalobce), při kterém bylo označeno 23 stromů, které ohrožují bezpečnost provozované dráhy a drážní dopravy, přičemž se jednalo převážně o dub zimní, javor klen, modřín opadavý a lípu srdčitou. Tyto závěry byly potvrzeny státním dozorem, který se konal dne 26. 5. 2016, jak plyne z protokolu o kontrole datovaného stejným dnem. Z protokolu je také zřejmé, že zástupci žalobce souhlasili s kácením 23 označených stromů. Ze stanovisek žalobce i odboru životního prostředí Městského úřadu Sokolov, doložených během řízení před správním orgánem I. stupně, plyne, že tito nesouhlasili s plošným kácením dle výšky stromů a jejich dopadové vzdálenosti. Následně však správní orgán I. stupně rozhodl (a stěžovatel toto rozhodnutí potvrdil), že mají být pokáceny všechny stromy, které se nacházejí v sousedství dráhy a dosáhly takové výšky, že v případě pádu nutně zasáhnou do průjezdného profilu dráhy.

[18] Jak správně uvedl městský soud, správní orgán I. stupně i stěžovatel postupovali nezákonně, pokud pouze na základě kritéria výšky a dopadové vzdálenosti od dráhy stanovili okruh stromů, které měl žalobce pokácet, aniž by ověřili, zda tyto stromy představují skutečné nebezpečí. Na tom nic nemění ani závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 2. 4. 2016, sp. zn. 25 Cdo 2358/2013, na nějž stěžovatel odkázal a který se zabýval odpovědností vlastníka pozemní komunikace za škodu vzniklou uživateli komunikace v důsledku pádu vyvráceného stromu. Nejvyšší soud v tomto rozsudku pouze konstatoval, že obecná prevenční povinnost vlastníka komunikace se nemůže vztahovat na případ pádu jinak zdravého stromu s adekvátním kořenovým systémem, pokud k jeho vyvrácení došlo v důsledku extrémní klimatické zátěže, neboť v takové situaci nebylo objektivně možné nebezpečí pádu stromu předvídat. Pokud stěžovatel z tohoto rozsudku dovozuje povinnost vlastníka pozemku přiléhajícího k dráze bez jakékoliv diferenciace pokácet všechny stromy, ať už zdravé či nezdravé a poškozené, pokud se nacházejí v dopadové vzdálenosti od dráhy, pak podle kasačního soudu taková povinnost z odkazovaného rozsudku neplyne a jeho závěry ji ani nijak neimplikují.

[19] Stěžovatel dále argumentoval nálezem Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 11/01, č. 144/2002 Sb., v němž Ústavní soud zrušil předchozí znění § 10 zákona o dráhách. Důvodem neústavnosti tehdejší formulace tohoto ustanovení byla právě paušálně stanovená povinnost správního úřadu vydat rozhodnutí o odstranění zdroje ohrožení na náklady jeho vlastníka či provozovatele bez možnosti v individuálních případech diferencovat dle zjištěných skutkových okolností. Ani tento nález proto neimplikuje povinnost vlastníka odstranit všechny stromy v dopadové vzdálenosti dráhy, naopak Ústavním soudem uplatněná argumentace je založena na principech individuálního posouzení dané situace a přiměřenosti uloženého opatření. Tomuto požadavku současné znění § 10 zákona o dráhách vyhovuje, ovšem pouze tehdy, pokud jsou tyto principy zohledněny právě při výkladu pojmu „“ pro dráhu.

[20] Nejvyšší správní soud proto naopak sdílí i závěr městského soudu o tom, že při výkladu § 10 zákona o dráhách je třeba zohlednit princip proporcionality, který je ostatně nutno uplatnit vždy při řešení střetu základních práv, resp. veřejných zájmů (v daném případě veřejného zájmu na ochraně zdraví a bezpečnosti cestujících na straně jedné a vlastnického práva, jakož i práva na ochranu životního prostředí na straně druhé). Také tomuto principu proto odpovídá výklad, který pod pojmem nebezpečí pro dráhu rozumí skutečné a reálně hrozící nebezpečí, které lze předem předvídat, nikoliv pouze potenciální hrozba spojená s tím, že se stromy nacházejí v dopadové vzdálenosti od dráhy. Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná, že podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je nucené omezení vlastnického práva možné pouze za náhradu (viz nález Ústavního soudu ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 8/08, č. 256/2010 Sb.). Náhrada není ústavním předpokladem pro omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 3 Listiny pouze tehdy, pokud vlastník zneužívá vlastnické právo na újmu práv druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, nebo pokud jeho výkon poškozuje lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem (viz nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03, č. 49/2007 Sb.). Tato ústavněprávní východiska je třeba respektovat i při výkladu § 10 odst. 1 zákona o dráhách. Ústavně konformně lze proto omezit vlastnické právo bez poskytnutí odpovídající náhrady pouze tehdy, pokud jeho výkon představuje reálně hrozící poškození lidského zdraví, případně i jinou škodu, kterou lze předvídat (pouze v takovém případě lze soudit, že vlastník věci zneužil svého vlastnického práva na úkor práv druhých či v rozporu s chráněným zájmem, pokud bylo možné vznik škody předvídat, a navzdory tomu neučinil opatření, aby jejímu vzniku zabránil); v jiných případech z ústavně zaručené ochrany vlastnického práva plyne povinnost jeho omezení kompenzovat poskytnutím odpovídající náhrady. Jinak řečeno, omezení vlastnického práva vlastníka pozemku, který sousedí s dráhou, spočívající v pokácení stromů bez náhrady, může být ústavně konformní pouze tehdy, pokud se týká odstranění stromů, které prokazatelně představují ohrožení zdraví a životů osob, nebo jiné předvídatelné poškození dráhy, neboť pouze v takovém případě dochází k omezení vlastnického práva v souladu s čl. 11 odst. 3 Listiny. Tomu odpovídá povinnost správního orgánu zkoumat, zda ten který strom skutečně představuje takové nebezpečí. V opačném případě paušálního odstranění všech stromů v tzv. dopadové vzdálenosti od dráhy, jako se tomu stalo v tomto případě, by kromě dodržení principu přiměřenosti muselo být omezení vlastnického práva spojeno s náhradou, s níž však ustanovení § 10 zákona o dráhách nepočítá.

[21] Z výše uvedených důvodů je proto třeba souhlasit s městským soudem i v tom, že je povinností stěžovatele toto reálné nebezpečí (projevující se například ve stáří stromu, pevnosti jeho kořenového systému atd.) při stanovení opatření podle § 10 zákona o dráhách konkrétně zkoumat. Pouze v takovém případě lze považovat výklad tohoto zákonného ustanovení za ústavně konformní. Této povinnosti však neodpovídá postup stěžovatele v dané věci, kdy nebezpečí pro dráhu paušálně dovodil v případě všech stromů, nacházejících se v dopadové vzdálenosti od dráhy.

[22] Současně je však nutné korigovat závěry městského soudu o tom, že je na stěžovateli, aby v dalším řízení doplnil dokazování a odstranil tak soudem vytýkaný nedostatečně zjištěný stav věci. Jak stěžovatel podotýká, odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně nebyl přiznán odkladný účinek a stromy byly již v mezidobí na náklady žalobce pokáceny. Neexistuje tak „“, o němž se správní řízení vede (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 2 As 139/2015-25). To však nic nemění na závěru, že napadeným rozsudkem zrušené rozhodnutí stěžovatele je nezákonné. Pouhá existence stromů určité výšky v určité dopadové vzdálenosti od dráhy nepostačuje k závěru, že stromy představují nebezpečí pro dráhu. Bez ohledu na to, jak se žalovaný v dalším řízení konkrétně vypořádá se vzniklou skutkovou situací (neboť již nelze posoudit nezbytnost a přiměřenost opatření ve vztahu k jednotlivým stromům v okolí dráhy), nesmí být jeho rozhodnutím zmařeno právo žalobce domáhat se případně náhrady škody, která mu v důsledku nezákonného rozhodnutí žalovaného vznikla. To ostatně vyplývá z judikatury Nejvyššího soudu, podle níž podmínka existence nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), je splněna tehdy, bylo-li pravomocné nebo předběžně vykonatelné rozhodnutí zrušeno nebo změněno pro nezákonnost, a to bez ohledu na další průběh řízení, v němž bylo dané rozhodnutí vydáno (srov. rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 11. 9. 2019, čj. 31 Cdo 1954/2019-249).