Vydání 5/2016

(...) Podstatou věci je posouzení postupu žalované, která vůči žalobci jako veterinárnímu lékaři a svému členovi uplatnila disciplinární pravomoc a uložila mu disciplinární opatření ve formě napomenutí s odkazem na závažné porušení povinností podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL, jenž stanoví následující„[žalované]“(pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem).

O uložení disciplinárního opatření rozhoduje dle § 17 odst. 2 zákona o KVL čestná rada žalované v disciplinárním řízení na návrh předsedy revizní komise nebo předsedy revizní komise okresního sdružení. V daném případě bylo disciplinární řízení se žalobcem zahájeno na návrh předsedy revizní komise ze dne 7. 2. 2013, přičemž vymezení skutku obsažené v tomto návrhu bylo posléze změněno v doplnění návrhu ze dne 15. 7. 2013. Podle žalobce ovšem taková změna nebyla možná, neboť zcela změnila původní popis skutku a ve výsledku se tak jednalo o jiný, další skutek, k němuž bylo nutno vydat další návrh na zahájení disciplinárního řízení. S tímto závěrem žalobce soud nesouhlasí a konstatuje, že takto formálně přísně není nutno postupovat ani v oblasti soudního trestání, jehož principy se – s ohledem na systémové vnímání trestání jako určitého jednotného veřejnoprávního mechanismu – uplatní i pro oblast správních deliktů, tedy správní trestání; k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS.

V rámci veřejnoprávní odpovědnosti teorie rozeznává trestné činy, přestupky a tzv. jiné správní delikty, kam lze zařadit mj. i delikty disciplinární jakožto zvláštní porušení služebních nebo stavovských povinností a kam patří i právě posuzovaný případ žalobce. V tomto kontextu lze tedy poukázat na usnesení o zahájení trestního stíhání, jehož těžiště spočívá v popisu skutku; trestní stíhání se vede pro konkrétně vymezený skutek a je samozřejmě třeba vydat nové usnesení o zahájení trestního stíhání, vyjde-li během vyšetřování najevo, že se obviněný dopustil dalšího skutku, který v původním usnesení o zahájení trestního stíhání není uveden – viz § 160 odst. 5 trestního řádu. V případě správních deliktů, včetně deliktů disciplinárních, žádná taková úprava v příslušných procesních předpisech není; daná situace není vysloveně řešena ani správním řádem, ani zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích – zde je pouze v § 77 normován obsah výroku rozhodnutí, který musí obsahovat též popis skutku.

V souzené věci se ovšem námitka žalobce netýká výroku rozhodnutí (o uložení disciplinárního deliktu), nýbrž návrhu na zahájení disciplinárního řízení, jehož náležitosti zákon o KVL nestanoví. Nelze tedy jinak než vyjít ze subsidiární aplikace správního řádu, který v § 46 odst. 1 stanoví, že oznámení o zahájení správního řízení musí obsahovat mj. i předmět řízení, přičemž předmětem správního řízení trestního je zjednodušeně řečeno právě určitý skutek (z jehož spáchání je obviněna určitá osoba). Vymezení skutku provedené při zahájení řízení je nepochybně velmi důležité pro celé další sankční řízení; neznamená to však, že by ho nebylo možno v průběhu řízení vůbec změnit tak, jako se to stalo v souzené věci, v níž předseda revizní komise původní návrh na zahájení disciplinárního řízení doplnil a náležitým způsobem specifikoval skutek, který byl předmětem daného řízení.

Podle názoru zdejšího soudu se přitom nejednalo o zcela jiný, další skutek, jak tvrdí žalobce, ale jednalo se o přesnější, podrobnější popis – původně příliš obecného vymezení – skutku, včetně jeho ukotvení v konkrétním čase. Zůstala tak zachována podstata skutku, u něhož byla použita právní věta i právní kvalifikace shodná s obsahem původního návrhu. Opačný závěr zastávaný žalobcem by představoval přepjatý formalismus popírající samotný smysl popisu skutku, kterým je především jeho nezaměnitelnost. Nezaměnitelnost popisu skutku hraje významnou roli zejména z pohledu dodržení zásady (nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž skutek), ale i z pohledu práva na obhajobu. Je třeba, aby obviněný věděl, co je mu kladeno za vinu, a aby se tak mohl dostatečně bránit, což bylo v případě žalobce nepochybně naplněno.

Ostatně žalobce v tomto ohledu ani ničeho netvrdí, nijak nezpochybňuje možnost své obhajoby a ani nedovozuje jiný dopad do svých práv v důsledku provedené změny vymezení skutku v návrhu ze dne 15. 7. 2013. Navíc nelze nepřipomenout usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, v němž byla sice primárně řešena otázka popisu skutku ve výroku rozhodnutí, avšak současně bylo výslovně připuštěno, že „[v][...]“

Lze tedy učinit závěr, dle kterého doplnění návrhu na zahájení disciplinárního řízení v podobě změny původně vymezeného skutku nepředstavuje v daném případě vadu řízení, pro kterou by napadené rozhodnutí bylo nezákonné. První žalobní bod je proto nedůvodný.

Pokud jde o druhý žalobní bod, v něm žalobce napadl posouzení samotného skutku, kterého se sice dopustil, ale u kterého jde o komplexní službu, a nelze tak dle jeho názoru uvažovat o cenovém navázání, jak konstatovala žalovaná.

Dle názoru soudu je nepochybné, že narkóza a odstranění zubního kamene představují fakticky dva úkony, které jsou navíc separátně účtované, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí i ze správního spisu. Současně je však třeba připustit, že provedení obou úkonů je vzájemně provázané, neboť samotná narkóza bez dalšího zákroku (zde odstranění zubního kamene) nedává smysl a opačně odstranění zubního kamene mimo narkózu se neprovádí, resp. by bylo či mohlo by být považováno za zákrok provedený . Touto optikou je tedy nutno vnímat celou věc, v níž je jako hlavním, určujícím úkonem odstranění zubního kamene, přičemž narkóza je úkonem souvisejícím, navázaným právě na odstranění zubního kamene. V tomto ohledu lze tedy souhlasit se žalovanou, že žalobce nabízel provedení veterinárního úkonu (zde narkózy) zdarma, a to ve vazbě na jiný veterinární úkon (zde odstranění zubního kamene), který byl zpoplatněný.

Je ovšem otázkou, a tu považuje zdejší soud za zcela zásadní, v čem je shora popsaná vázaná nabídka neetická, či jinak rozporná s povinnostmi žalobce jako veterinárního lékaře. Žalovaná se s touto otázkou vůbec nevypořádala. Neuvedla, v čem by mělo být jednání žalobce neetické, a pouze paušálně poukázala na § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL s tím, že žalobce porušil povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou (jakou?) a způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy (jakými?). Bez dalšího pak navázala odkazem na profesní řád, podle jehož § 4 (označeného jako „“) odst. 2 písm. c) platí, že je nepřípustné „[p]“.

Citovaný profesní řád zapovídající vázanou reklamu či vázané nabídky ovšem není oním obecně závazným právním předpisem, na který poukazuje § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL. Profesní řád je typickým „“, který zákon o KVL výslovně odlišuje od „“ – viz § 2 odst. 1 písm. a) zákona o KVL, v němž se stanoví, že komora dbá, aby členové vykonávali své povolání mj. způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy a stavovskými předpisy nebo § 15 odst. 3 písm. c) zákona o KVL, v němž je zakotveno právo revizní komise pozastavit rozhodnutí orgánů žalované, pokud jsou v rozporu s obecně závaznými právními předpisy a se schválenými stavovskými předpisy.

Již jen z toho je zřejmé, že pokud § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL blanketně odkazuje jen na „“, nejedná se též o „“, nýbrž o klasické prameny formálního práva – zejm. zákony (zde v případě veterinárního lékaře, který je podnikatelem, se nabízí např. povinnost dodržovat živnostenský zákon). Žalovaná však na žádné konkrétní zákonné či jiné ustanovení obecně závazného předpisu nepoukázala a je otázkou, zda vůbec v českém právním řádu nějaké takové ustanovení, které by žalobce svým jednáním porušil, existuje. Tuto skutečnost žalovaná naprosto pominula a při právní kvalifikaci jednání žalobce odkázala bez dalšího pouze na zákon o KVL, potažmo profesní řád, který v daném kontextu rozhodně nelze vnímat tak, že se jedná „“. To potvrzuje i doktrína, která – i když ve věci právní povahy stavovských předpisů není úplná shoda – tíhne k tomu, že předmětné předpisy zařazuje mezi tzv. vnitřní předpisy, normativní či statutární předpisy a nepovažuje je za právní předpisy především z důvodu, že neexistuje ústavní zmocnění k tvorbě právních norem subjekty, které tyto předpisy vydávají (k tomu srov. Sládeček, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. , 2008, č. 4, s. 130–137, či Hendrych, D. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 189 a 658).

Za dané situace tedy jedinou povinností, kterou teoreticky žalobce mohl svým jednáním porušit, byla povinnost dodržovat profesní etiku – slovy zákona o KVL „“; § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu, na který žalovaná v napadeném rozhodnutí odkazuje, totiž není ničím jiným než určitým profesně-etickým pravidlem chování. V čem konkrétně je, resp. byla neetická nabídka žalobce na odstranění zubního kamene, včetně narkózy zdarma, uveřejněná v místním měsíčníku (pro město Břeclav), ovšem není z napadeného rozhodnutí žalované vůbec jasné. V odůvodnění žalovaná odkazuje na to, že se jednalo o cenové navázání. Jednalo se tedy o tzv. vázanou nabídku, což ve své podstatě není nic jiného než obchodní jednání, jehož hlavním cílem je ovlivnit spotřebitele. Pro spotřebitele bývají vázané nabídky velmi atraktivní, a proto představují důležitý marketingový prvek či určitou formu propagace a reklamy v rámci zvolené obchodní strategie. Z pohledu spotřebitele se tak jedná o obchodní praktiku, což v nedávné době potvrdil i Soudní dvůr v rozsudku ze dne 23. 4. 2009, ve spojených věcech , C-261/07, a , C-299/07, Sb. rozh., s. I-2949; v něm připustil též, že daná obchodní praktika může být obchodní praktikou nekalou, vždy však záleží na individuálním posouzení každého případu. Nelze tedy ve vnitrostátní právní úpravě zakázat jakoukoli vázanou nabídku učiněnou spotřebiteli, aniž by byly zohledněny konkrétní okolnosti projednávané věci.

V nyní souzené věci však k žádnému takovému posouzení nedošlo. Žalovaná odkázala toliko na profesní řád, avšak z hlediska profesní etiky (či morálky) se jednáním žalobce blíže nezabývala a pominula, zda vůbec vykazuje alespoň minimální míru společenské škodlivosti (a může tak být pokládáno nejen z formálního, ale i materiálního hlediska za disciplinární opatření). Samotná skutečnost, že žalobce jako veterinární lékař využil v rámci své praxe tzv. vázané nabídky (reklamy), totiž ještě sama o sobě nemusí znamenat, že nevykonával své povolání v souladu s jeho etikou a došlo k naplnění skutkové podstaty disciplinárního provinění podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL.

(...) To znamená, že napříště, aby rozhodnutí z hlediska přezkoumatelnosti obstálo, bude nutno nikoli paušálně, ale přísně individuálně dovodit porušení profesní etiky (příp. konkrétního obecně závazného právního předpisu). Aniž by přitom soud jakkoli předjímal další postup žalované, považuje za vhodné – nad rámec výše uvedeného jako – poznamenat, že příslušné ustanovení profesního řádu ohledně zákazu tzv. vázané reklamy je možno vnímat jako určité cechovní omezení svobody podnikání za účelem korekce tržních pravidel a zachování vnitřní profesní solidarity na straně jedné; na straně druhé, zejména z pohledu vnějšího (spotřebitelského), ovšem nelze nevidět, že v případě tzv. vázané reklamy či nabídky se také může jednat o standardní obchodní strategii za účelem zvýšení konkurenceschopnosti, která odpovídá tržnímu prostředí (a smluvním cenám) a na kterou nemusí být nutně pohlíženo nijak kriticky, ale právě naopak, např. vede-li ve výsledku k širší dostupnosti zvěrolékařských služeb, z něhož profitují především zvířata, potažmo jejich majitelé.