Vydání 3/2006

Žalobkyně (stěžovatelka) požádala žalovanou o přiznání vyrovnávacího přídavku, resp. rozdílu mezi vypláceným důchodem ze Slovenské republiky a důchodem, který by jí náležel bez ohledu na Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, jejíž české znění bylo publikováno sdělením ministerstva zahraničních věcí pod č. 228/1993 Sb.

Dopisem ze dne 10. 4. 2000 žalovaná stěžovatelce sdělila, že její žádosti o vyrovnávací příspěvek ke starobnímu důchodu přiznanému Sociální pojišťovnou Slovenské republiky nelze vyhovět, neboť ani zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále též „z. č. 155/1995 Sb.“), ani Smlouva takovou dávku neznají.

Opravným prostředkem ze dne 5. 5. 2000 podaným ke Krajskému soudu v Ostravě se stěžovatelka domáhala přezkoumání shora uvedeného úkonu žalované. Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 9. 2000 byl opravný prostředek žalobkyně odmítnut s odůvodněním, že vysvětlující dopis žalované ze dne 10. 4. 2000 není správním rozhodnutím ve smyslu § 250l odst. 1 o. s. ř., proti kterému je přípustný opravný prostředek podle § 250m odst. 1 téhož zákona. Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně odvolání k Vrchnímu soudu v Olomouci. Usnesením Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 12. 2000 bylo napadené usnesení zrušeno a věc vrácena Krajskému soudu v Ostravě k dalšímu řízení. Jak Vrchní soud v Olomouci uvedl, napadená písemnost žalované je vzhledem ke svému obsahu rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení, nikoliv jen písemným vyrozuměním, sdělením nebo informací o stavu věci. Toto rozhodnutí pak bylo dle vrchního soudu přezkoumatelné soudem podle části páté občanského soudního řádu.

Krajský soud v Ostravě v novém řízení rozhodnutí žalované přezkoumal a rozsudkem ze dne 3. 4. 2001 toto rozhodnutí potvrdil s odůvodněním, že stěžovatelka nesplňuje podmínky nároku na starobní důchod podle právních předpisů o důchodovém zabezpečení platných v České republice, ani nároku na vyrovnávací přídavek, který není zakotven v těchto předpisech jako důchodová dávka. Rovněž Smlouva podle krajského soudu neobsahuje ustanovení, ze kterého by vyplýval nárok na vyrovnávací přídavek ke starobnímu či jinému důchodu přiznanému a vyplácenému nositelem důchodového zabezpečení jednoho smluvního státu od nositele důchodového zabezpečení druhého smluvního státu. I proti novému rozhodnutí krajského soudu podala žalobkyně odvolání k Vrchnímu soudu v Olomouci.

Vrchní soud v Olomouci rozsudek krajského soudu potvrdil, neboť dospěl k závěru, že odvolání stěžovatelky nebylo důvodné. Krajský soud totiž podle jeho názoru vycházel ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu a věc správně posoudil. Vrchní soud v Olomouci ve shodě s krajským soudem považoval za rozhodující text článku 11 Smlouvy. Stěžovatelka podle soudu získala dobu zabezpečení v celém rozsahu ve Slovenské republice a nárok na důchod jí vznikl tamtéž pouze s přihlédnutím k dobám zabezpečení získaným na území Slovenské republiky. Nositel zabezpečení Slovenské republiky stěžovatelce také starobní důchod přiznal a tento důchod jí vyplácí. Naproti tomu na území České republiky stěžovatelka podle soudu nezískala žádnou dobu zabezpečení, a proto jí také nevznikl nárok na starobní důchod. Soud nepovažoval za důvodnou námitku, podle níž je aplikací Smlouvy v daném případě porušována všeobecně uznávaná zásada, že použitím mezinárodní smlouvy nemohou být dotčeny pro občana výhodnější vnitrostátní předpisy. Soud totiž dospěl k závěru, že aplikací Smlouvy nebyla dotčena práva stěžovatelky podle právních předpisů České republiky o důchodovém pojištění, protože stěžovatelce podle těchto předpisů, resp. podle zákona č. 155/1995 Sb., nárok na starobní důchod vůbec nevznikl. Smlouva podle soudu neobsahuje žádné ustanovení o poskytování „vyrovnacího přídavku“. Vrchní soud v Olomouci dále poukázal na to, že článek 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod předpokládá zákonné provedení ústavně zakotveného práva občanů na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. To bylo uskutečněno zákonem č. 155/1995 Sb., ke kterému, stejně jako ke Smlouvě, krajský soud přihlížel, a proto mu nelze podle vrchního soudu cokoli vyčíst.

Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci stěžovatelka napadla dovoláním podaným k Nejvyššímu soudu dne 15. 2. 2002, tj. za účinnosti původní právní úpravy správního soudnictví podle části páté občanského soudního řádu, ve znění před 1. 1. 2003.

V dovolání stěžovatelka nejprve popsala současnou právní úpravu rozsahu a způsobu hodnocení dob důchodového zabezpečení po rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky. Dále uvedla, že v roce 1997 přijal ministr práce a sociálních věcí České republiky jednostranné vnitrostátní opatření, podle kterého je možné v rámci odstranění tvrdosti zákona přiznat k důchodům, pro jejichž výši hodnotil slovenský nositel zabezpečení i dobu po roce 1992, tzv. vyrovnávací přídavek, resp. rozdíl mezi důchodem vypláceným v české měně ze Slovenské republiky a důchodem, který by náležel, nebýt Smlouvy, podle českých předpisů. Tato praxe je dle stěžovatelky v souladu s dále uvedenou judikaturou. Problém je dle stěžovatelky v tom, že žalovaná a Ministerstvo práce a sociálních věcí nepovažují vyrovnávací příspěvek za dávku nárokovou; o jejím přiznání se rozhoduje v řízení o odstranění tvrdosti podle kritérií, která nebyla v obecně závazných předpisech publikována, a která jsou tak prakticky tajná, zároveň však mají ve své podstatě diskriminační charakter. Dávková komise tak zakládá právní nejistotu ve věcech důchodového zabezpečení a vydává zamítavá rozhodnutí, proti nimž není připuštěn opravný prostředek k soudu, ač se evidentně jedná o rozhodnutí o důchodu. Výše důchodu, není-li objektivně a předvídatelně vypočítaná, pak podstatně snižuje životní úroveň občanů, aniž je vina na jejich straně. Jestliže tedy důchodce předpokládal, že mu bude vyměřen důchod za dobu 40 roků zaměstnání v Československu a Česku, těžko se může smířit s důchodem podstatně nižším pobíraným ze Slovenské republiky za československou a případně slovenskou dobu. Také pozdější valorizace důchodů jsou prováděny v závislosti na inflaci ve státě, který důchod přiznal, což může být jiný stát, než ve kterém občan žije. Např. v roce 1996 byly české důchody zvýšeny dvakrát, na Slovensku jen jednou. Tyto nesrovnalosti dle stěžovatelky spolehlivě odstraňuje respektování základních principů mezinárodního smluvního práva, mezi něž patří zásada vyjádřená jednak v preambuli Evropských prozatímních dohod Rady Evropy o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, jednak v článku 5, o tom, že mezinárodní smlouvou nemohou být dotčeny výhodnější nároky podle vnitrostátních předpisů. Pokud by se měl tento problém řešit fakultativně odstraněním tvrdosti, pak samotné snížení nároků jen v důsledku uzavření sociální smlouvy je tvrdé, nikoli to, že žadatel pracoval před rokem 1993 více let na území českých historických zemí a pobírá slovenský důchod. Nerovnosti mohou být odůvodněny i v důchodovém zabezpečení, nikoli však samotným a jediným faktem, že stát, ve kterém občan trvale žije a jehož předpisům podléhá a které musí dodržovat, uzavřel smlouvu, která přináší tomuto občanovi snížení jeho důchodových nároků vnitrostátními předpisy zaručených. Stěžovatelka dále namítla, že odvolací soud postavil svůj právní názor o správnosti napadeného rozhodnutí mj. na tom, že vyrovnávací přídavek není zvláštní dávkou, jejíž existence, podmínky přiznání atd. by musely být pozitivně upraveny ve smlouvě o sociálním zabezpečení nebo vnitrostátním předpise. Vyrovnávací přídavek je dle jejího názoru část důchodu, který by náležel podle českých předpisů, kdyby neexistovala smlouva o sociálním zabezpečení. Pak by se doba československá hodnotila jako doba česká, jak to stanoví ústavní zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky (dále jen „zákon č. 4/1993 Sb.“). Tomu, že vyrovnávací příspěvek existuje, nasvědčuje i dosavadní praxe Ministerstva práce a sociálních věcí. Pod názvem ,,rozdíl“ je přiznáván buď na základě rozhodnutí soudu, nebo na základě rozhodnutí dávkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí. Praxe přiznání vyrovnávacího příspěvku byla přijata na základě judikatury a trvala do počátku devadesátých let. Rozdíl je tedy částkou, která vznikne odečtením slovenského důchodu vypláceného důchodci v České republice v české měně od částky důchodu, který by náležel podle českých předpisů, nebýt Smlouvy. Stěžovatelka dále ve svém dovolání dovodila, že přirozené právo, z něhož právo pozitivní pramení, nemůže vést k jinému závěru, než k jakému došel i Nejvyšší soud České republiky ve svém rozsudku sp. zn. 30 Cdo 120/1998, totiž že ,,“. Přiznání vyrovnávacího přídavku ve výše uvedeném případě považovala stěžovatelka za věc zásadního právního významu, a proto bylo dovolání podle ní přípustné podle § 237 odst. 1 písm. c) a § 241 odst. 2 o. s. ř. Stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší soud v dané věci připustil dovolání proti napadenému rozsudku Vrchního soudu v Olomouci, tento rozsudek zrušil a uložil soudu ve věci znovu jednat a rozhodnout.

O dovolání proti rozsudku Vrchního soudu v Olomouci Nejvyšší soud do 31. 12. 2002 nerozhodl; věc proto převzal podle § 129 odst. 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud. Ten o dovolání rozhodoval jako o kasační stížnosti a svým rozsudkem ze dne 19. 2. 2004, čj. 3 Ads 2/2003–60, tuto kasační stížnost zamítl. Napadené rozhodnutí totiž podle soudu netrpělo stěžovatelkou namítanými vadami. Zásada, podle níž skutečnost, že stát uzavřel s jiným státem dohodu o sociálním pojištění, nemůže být nikdy občanu na újmu v jeho důchodových nárocích, a nemůže ho proto krátit v jeho zákonných právech podle českých předpisů, nebyla v dané věci skutečně porušena. Doby zabezpečení získané na území společného federativního státu je z hlediska současné právní úpravy nutné považovat za doby získané na území buď České republiky, nebo Slovenské republiky. Nejvyšší správní soud nepřijal argument stěžovatelky, že v jejím případě došlo ke snížení důchodových nároků, zvláště když získala doby zabezpečení pouze na území Slovenské republiky. Vyrovnávací příspěvek, jehož se stěžovatelka domáhá, pak nelze podle Nejvyššího správního soudu přiznat, jestliže jeho poskytování nemá oporu v zákoně nebo mezinárodní smlouvě.

Nálezem Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04, byl citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušen. Ústavní soud vytkl Nejvyššímu správnímu soudu, že se dostatečně nevypořádal s ústavněprávním aspektem celé věci a s argumentací obsaženou v kasační stížnosti. Zejména pak má za to, že nebyl dostatečně zohledněn právní názor Ústavního soudu obsažený v jeho nálezu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 405/02 a jeho dopad na aplikaci článku 11 odst. 1 a 2 ve spojení s článkem 20 Smlouvy. Ústavní soud poukázal na skutečnost, že Česká republika a Slovenská republika vznikly k 1. 1. 1993 rozdělením společného československého státu, který byl charakterizován jednotným systémem důchodového pojištění, a z hlediska tehdejšího práva tak bylo právně irelevantní, ve které části státu byl občan zaměstnán, respektive kde měl sídlo jeho zaměstnavatel. Zákonem č. 4/1993 Sb. pak byla provedena recepce práva československého do práva českého. Na dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem ve slovenské části československého státu proto nelze nahlížet jako na zaměstnání v cizině. Ústavní soud upozornil, že mezinárodní závazky České republiky vůči Slovenské republice, které směřují svými účinky i do minulosti a do právních poměrů jejích občanů, které vznikly a vyvíjely se uvnitř Československa a československého právního řádu, musí respektovat určité ústavní meze. Ty spatřoval Ústavní soud v předmětném nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 ve skutečnosti, že pokud stěžovatel splnil podmínku minimálního počtu let pojištění požadovanou v § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. ještě v době existence společného československého státu, nemůže mu být zpětně splnění této podmínky upíráno. Odporuje to principům jistoty a předvídatelnosti práva, které tvoří samotný základ konceptu právního státu.

Kromě těchto obecných východisek pro posouzení věci pak ve vztahu ke stěžovatelce Ústavní soud jako uvedl, že pokud občan splňuje všechny zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod i bez existence Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání důchodové dávky v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů, a rozhodl o dorovnání výše důchodu pobíraného od druhé smluvní strany do výše zákonného nároku podle českých právních předpisů, přičemž bude respektovat částku důchodu pobíraného v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu, přiznaných ze stejného důvodu od dvou různých nositelů pojištění (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 5. září 1997, sp. zn. 3 Cao 12/96). Zároveň však Ústavní soud podotkl, že nikterak nepředjímá závěr o splnění podmínek nároku na starobní důchod podle českých předpisů ze strany stěžovatelky.

Stěžovatelka se narodila dne 29. 7. 1943 v Žakarovcích. V období od 1. 9. 1958 do 26. 8. 1960 byla v učebním poměru u Národního podniku Slovenka, závody Žilina, od 1. 9. 1960 do 28. 7. 1996 byla zaměstnána v podniku Tatrasvit, a.s., Svit jako dělnice. Ke dni podání žádosti o starobní důchod u Sociální pojišťovny Slovenské republiky, tj. ke dni 9. 8. 1996, měla stěžovatelka trvalý pobyt v Popradu ve Slovenské republice a rovněž slovenské státní občanství. Rozhodnutím Sociální pojišťovny Slovenské republiky ze dne 19. 8. 1996 byl stěžovatelce ode dne 29. 7. 1996 přiznán starobní důchod ve výši 3229 Sk podle § 21 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů (dále též „z. č. 100/1988 Sb.“). Pro stanovení výše důchodu jí bylo započteno 37 ukončených roků zaměstnání získaných v období 39 kalendářních roků, tedy veškerá výše uvedená doba. Posouzení nároku a stanovení výše důchodu bylo provedeno výhradně podle vnitrostátních slovenských předpisů bez použití Smlouvy. Po přiznání důchodu přesídlila stěžovatelka za manželem do České republiky a dne 10. 6. 1998 jí bylo uděleno státní občanství České republiky. V říjnu 1996 a listopadu 1998 požádala stěžovatelka o přiznání vyrovnávacího příspěvku z českého důchodového pojištění ke svému slovenskému starobnímu důchodu, obě její žádosti však byly zamítnuty. Žádost o odstranění tvrdosti zákona byla zamítnuta po projednání v dávkové komisi ministra práce a sociálních věcí České republiky dne 29. 3. 1999. Žádost o starobní důchod z českého důchodového pojištění podala stěžovatelka dne 19. 7. 1999 a požadovala jeho přiznání ke dni 29. 7. 1999. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím žalované ze dne 26. 8. 1999. Proti tomuto rozhodnutí nebyl podán opravný prostředek. Zamítnuty pak byly i následné opakované žádosti stěžovatelky o odstranění tvrdosti zákona.

Třetí senát Nejvyššího správního soudu svým usnesením ze dne 21. 7. 2005, čj. 3 Ads 2/2003–104, věc, tj. rozhodnutí o kasační stížnosti, předložil rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Při posuzování věci na základě pokynů obsažených v uvedeném nálezu Ústavního soudu totiž tento senát dospěl v otázce zápočtu dob pojištění získaných do 31. 12. 1992 pro nárok na starobní důchod k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vyjádřeného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2003, čj. 2 Ads 15/2003–39.

Rozšířený senát kasační stížnost zamítl.