Vydání 9/2006

Nejprve Nejvyšší správní soud zkoumal, zda je důvodná námitka stěžovatelky, v níž tvrdila, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Shledal, že odůvodnění obsahuje citace článku 1 § 1 a článku 3 § 1 Úmluvy, z jejichž znění soud dovodil závěr, že na zaměstnance, který je francouzským občanem, je nutno v České republice pohlížet pro účely sociálního zabezpečení jako na zaměstnaného českého občana. Na to navázal úvahou, že platí-li tato teze, nelze na francouzského občana aplikovat ta ustanovení českého právního předpisu vztahující se obecně na cizince, tedy ani to stanovící, kteří cizí státní příslušníci jsou z pojištění vyňati. Ze stejných důvodů vyloučil i aplikaci ustanovení, podle něhož nejsou poplatníky pojistného zaměstnanci, pokud nejsou účastni nemocenského pojištění podle předpisů o nemocenském pojištění. Z této pasáže je zcela zřejmé, z jakých právních ustanovení soud vycházel a jak posoudil vzájemný vztah mezi nimi, i k jakému závěru ho tyto úvahy dovedly. Nejvyšší správní soud proto nemohl přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že rozsudek soudu neobsahuje dostatek důvodů, na nichž výrok o zamítnutí žaloby spočívá, a že z jeho odůvodnění nelze seznat, které právní předpisy byly aplikovány a jak byly vyloženy. Rozsudek by totiž byl podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek publikovaný pod č. 689/2005 Sb. NSS) nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, nebylo-li by z jeho odůvodnění zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, zejména jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Podobně by bylo třeba posoudit i situaci, kdy by soud opomněl přezkoumat jednu ze žalobních námitek (rozsudek publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS). Tak tomu však v projednávané věci nebylo. Závěry krajského soudu i úvahy, pomocí nichž k těmto závěrům v reakci na žalobní body dospěl, jsou v odůvodnění rozsudku srozumitelně vyjádřeny, proto mohou být podrobeny přezkumu Nejvyšším správním soudem, samozřejmě pouze v rozsahu a z důvodů uvedených v kasační stížnosti.

Dále je třeba vyslovit se k namítanému pochybení krajského soudu, jehož se měl dopustit tím, že neshledal nedostatek náležitostí odůvodnění platebního výměru vydaného správním orgánem prvého stupně zakládající takovou vadu, která měla vést ke zrušení obou rozhodnutí správních orgánů soudem. Nejvyšší správní soud je se stěžovatelkou i krajským soudem zajedno v tom, že se skutečně o vadu řízení před správním orgánem jedná. Zákon (správní řád v ustanovení § 47 odst. 1) zcela jasně stanovuje každého rozhodnutí správního orgánu. V odůvodnění je prostor pro objasnění, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl správní orgán veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval (§ 47 odst. 3 spr. ř.). Nejvyšší správní soud podobně jako krajský soud zkoumal, zda mohla okolnost, že platební výměr OSSZ v Hradci Králové neobsahuje odůvodnění zcela respektující kritéria stanovená zákonem, ovlivnit zákonnost celého rozhodnutí, a přivodit tak zkrácení stěžovatelky na jejích veřejných subjektivních právech.

Odůvodnění platebního výměru vydaného správním orgánem prvého stupně obsahuje toliko sdělení, že se nedoplatek na pojistném a penále předepisuje k úhradě na základě skutečností zjištěných při kontrole s tím, že odůvodnění je uvedeno v protokolu o kontrole, který je přílohou tohoto rozhodnutí. Protokol o kontrole připojený k rozhodnutí sestává z dvanácti listů, na nichž je mimo jiné zaznamenáno zjištění, že z příjmu, který byl v období od ledna do srpna 2003 panu Thierrymu B. zúčtován, nebylo odvedeno pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a nedoplatek činí celkem 824 525 Kč. V textové části č. I protokolu, přesněji v bodě 3 písm. b) (list č. I/2 až I/5) je rovněž popsáno, z čeho OSSZ dovozuje, že je pan B. účasten nemocenského pojištění a jeho příjmy jsou vyměřovacím základem pro platby pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, které nebyly za dané období odvedeny. Protokol byl dne 31. 10. 2003 podepsán kromě pracovnice, jež provedla kontrolu, též jednatelem stěžovatelky (uvedený pan B.). V odvolání proti platebnímu výměru stěžovatelka kromě nedostatku odůvodnění namítala zejména, že byla nesprávně interpretována a aplikována Úmluva, tedy že bylo nesprávně vyloučeno použití § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb. a pan B. měl být z pojištění vyňat. Odkázala na protokol o provedené kontrole. Za této situace i Nejvyšší správní soud dospěl k přesvědčení, že vada řízení spočívající v nedostatku odůvodnění neměla vliv na zákonnost posuzovaného rozhodnutí (platebního výměru). Podstatou odůvodnění je seznámit adresáta rozhodnutí s jeho důvody (skutková zjištění a jejich pod aplikované právní normy) a svou přesvědčivostí ho přimět, aby je dobrovolně akceptoval jako akt aplikace práva vydaný v souladu se zákonem, jakož i umožnit mu, aby v souladu s poučením mohl účinně brojit proti výroku rozhodnutí zpochybněním toho, na čem spočívá, pokud s ním nesouhlasí. Nejvyšší správní soud je přesvědčen o tom, že i když není formálně správné učinit součástí rozhodnutí protokol o kontrole a v odůvodnění na něj pouze odkázat (a to je třeba správnímu orgánu I. stupně vytknout), k újmě na právech stěžovatelky nedošlo. Všechny skutečnosti, jež se staly podkladem pro vydání platebního výměru, byly v protokolu o kontrole rozvedeny, částky uložené k úhradě náležitě vyčísleny a nechyběly ani právní úvahy, z nichž bylo zřejmé, ze kterých ustanovení správní orgán vycházel a jak je vykládá. Stěžovatelka měla včas k dispozici všechny informace proto, aby se mohla účinně bránit, a také tak učinila. Stěžovatelka v tomto směru na svých veřejných subjektivních právech zkrácena nebyla. Nejvyšší správní soud má za to, že opačný závěr o vlivu takového pochybení na zákonnost celého rozhodnutí by představoval "přepjatý formalismus" tak, jak je obecným soudům v některých případech vytýkán Ústavním soudem.

Nejvyšší správní soud z předloženého spisového materiálu zjistil, že o skutkovém základu daného případu není mezi stranami sporu. Stěžovatelka nikdy nepopřela, že za svého zaměstnance - ředitele společnosti, pana Thierryho B., nezahrnula do vyměřovacího základu pro odvod pojistného jeho mzdu za období (od ledna do srpna 2003), jež bylo Okresní správou sociálního zabezpečení v Hradci Králové kontrolováno. Rovněž je nepochybné, že pan B. je občanem Francouzské republiky, v České republice nemá trvalý pobyt a pracovní smlouva se žalobkyní se řídí francouzským právem. Také částka dlužného pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a penále k ní přirostlého není zpochybňována.

Těžiště kasační stížnosti podané stěžovatelkou tvoří důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka nesouhlasila s tím, aby na právní poměry v oblasti pojištění jejího zaměstnance, který je francouzským občanem, pracujícím na základě pracovní smlouvy řídící se francouzským právem, nemajícím trvalé bydliště v České republice, byla aplikována Úmluva o sociální bezpečnosti a Dodatková dohoda, Zvláštní a závěrečný protokol mezi republikou Československou a republikou Francouzskou, podepsaná v Paříži dne 12. října 1948, vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 215/1949. Žalovaná i krajský soud podle ní pochybily, pokud na projednávaný případ neaplikovaly ustanovení § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb.

Podle článku 10 Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb.), ve znění do 31. 5. 2002, jsou ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána, bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem.

Novelou Ústavy provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., účinnou od 1. 6. 2002, byl nově vymezen okruh mezinárodních smluv, které jsou součástí právního řádu a mají přednost před zákonem. Článek 10 Ústavy nyní říká, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Rovněž bylo v odstavci 2 článku 1 Ústavy výslovně vyjádřeno, že Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.

Zmíněná ustanovení měla výslovně stvrdit vázanost státu nejen jeho vlastním právem, ale též právem mezinárodním a odstranit dosavadní nepřehlednou situaci, kdy s výjimkou ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách bylo možné dosáhnout přednosti před zákonem a přímé použitelnosti (resp. postavení mezinárodních smluv jako součásti vnitrostátního práva) pouze speciálními odkazy v různých zákonech. Od 1. 6. 2002 je třeba - aby byla mezinárodní smlouva součástí právního řádu České republiky a měla přednost před zákonem - splnit čtyři podmínky: 1) souhlas Parlamentu s posléze ratifikovanou mezinárodní smlouvou, 2) její vnitrostátní vyhlášení, 3) závaznost pro Českou republiku a 4) skutečnost, že Parlament neprovedl mezinárodní smlouvu nebo její ustanovení zákonem. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že všechny mezinárodní smlouvy, které byly ratifikovány dříve, tj. před účinností této novely, si zachovávají dosavadní .

Úmluva o sociální bezpečnosti s Dodatkovou dohodou, Zvláštním a závěrečným protokolem mezi republikou Československou a republikou Francouzskou, podepsaná v Paříži dne 12. 10. 1948, vyhlášená pod č. 215/1949 Sb., byla ratifikována prezidentem republiky dne 15. 2. 1949 a účinnosti nabyla dne 1. 7. 1949. Tato smlouva, jejímž původním účastníkem bylo Československo, byla jednou z těch, které Česká republika převzala spolu s právy a závazky, jež pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku vyplývaly z mezinárodního práva (podle čl. 5 odst. 2 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb.). Jde o tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvu, kterou je Česká republika vázána, jejímž předmětem nejsou lidská práva a základní svobody. Sama o sobě tedy nemůže být považována za bezprostředně závaznou a mající přednost před zákonem. Před novelou Ústavy (do 31. 5. 2002) tomu bránilo její věcné zaměření, tj. že předmětem její úpravy nejsou lidská práva a základní svobody. Článek 10 Ústavy tehdy spojoval bezprostřední závaznost mezinárodní smlouvy a její přednost před zákonem nejen se splněním podmínky vázanosti České republiky touto smlouvou, její a vyhlášení, ale inkorporace přímo do vnitrostátního práva se týkala pouze takových mezinárodních smluv, které upravují lidská práva a základní svobody. Novela Ústavy sice rozšířila okruh mezinárodních smluv, jež jsou součástí vnitrostátního právního řádu, i mimo rámec těch, které se týkají lidských práv a základních svobod, avšak podmínila tyto účinky navíc souhlasem Parlamentu (viz výše). Úmluva Parlamentem schválena nebyla. Její postavení jako pramene práva je proto podmíněno zákonným odkazem, což znamená, že ji lze přímo aplikovat, pouze existuje-li zákon, který jí takový právní přiznává.

Nejvyšší správní soud má za to, že právě takovým zákonem je zákon č. 100/1932 Sb., o vnitrostátní účinnosti mezinárodních smluv o sociálním pojištění. Jeho § 1 říká, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění, vyhlášených ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní. Úmluva mimo jiné určuje, jakým zákonným předpisům o sociálním zabezpečení českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají a za jakých podmínek požívají jejich výhod, obsahuje tedy ustanovení o sociálním pojištění, jak o něm hovoří § 1 zákona č. 100/1932 Sb. Rovněž splňuje podmínku publikace ve Sbírce zákonů, a jelikož nebyla dosud zrušena ani nahrazena jinou, trvá i její mezinárodní účinnost. Z toho je třeba dovodit vnitrostátní účinnost ustanovení v ní obsažených. Pravidla obsažená v Úmluvě jsou aplikovatelná přímo a mají přednost před zákonem, který stanoví něco jiného.

Kladná odpověď na první položenou otázku implikuje úvahu nad tím, zda a jak znění Úmluvy ovlivňuje aplikovatelnost ustanovení § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., ve znění do 31. 12. 2003, tedy zda je zaměstnanec stěžovatelky pan B. účasten na pojištění v České republice. Zmíněné ustanovení zní takto: ". Článek 1 § 1 Úmluvy stanoví, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhají příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení, uvedeným v článku 2 této Úmluvy a platným v Československu nebo Francii, a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států za předpokladu, že prokáží svou státní příslušnost podle právních předpisů každého ze smluvních států. Článek 3 § 1 Úmluvy pak říká, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom ze smluvních států podléhají zákonodárstvím platným v místě jejich zaměstnání.

Věcná působnost § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., v rozhodném znění, se vztahuje na cizí státní příslušníky nemající trvalý pobyt na území České republiky činné pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů. Thierry B. je francouzským státním příslušníkem, který pracoval pro stěžovatelku v pracovněprávním vztahu řídícím se francouzským právním řádem. Vynětí z pojištění se ho však nedotkne proto, že zde existuje platná mezinárodní smlouva, která je na základě odkazu pojatého do zákona č. 100/1932 Sb. součástí právního řádu České republiky, a tedy přímo aplikovatelná, a která říká, že francouzští státní příslušníci podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání (tj. v tomto případě v České republice), tedy i zákonným předpisům o sociálním zabezpečení, a požívají jejich výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci České republiky. Požívat výhody sociálního systému nepochybně předpokládá účast osoby, jíž jsou ony výhody přiznávány, na tomto systému. Smyslem Úmluvy, vyjádřeným výslovně i v její preambuli, je záměr "", tedy zaručit občanům obou smluvních států za stanovených podmínek stejné výhody, jako jsou poskytovány v dané zemi občanům vlastním. Stojí-li tedy v projednávané věci tato dvě pravidla proti sobě (zákon osobu z pojištění vyjímá a mezinárodní smlouva téže osobě přiznává stejné postavení v sociálním zabezpečení jako vlastním občanům v zemi, kde je cizinec zaměstnán), je třeba aplikační přednost přiznat mezinárodní smlouvě (čl. 10 Ústavy, věta za středníkem). Výsledkem obou právních norem je závěr, že pan B. byl v rozhodné době účasten na pojištění (nebyl z něho vyňat). Tato skutečnost pak přímo zakládá povinnost stěžovatelky odvádět za tohoto svého zaměstnance stanovené pojistné a za dobu prodlení s placením i penále v zákonem stanovené výši.

Argumentace stěžovatelky, že přednostní použití Úmluvy nás znovu přivede k odkazu na český právní řád (podle něhož jsou cizinci vyňati z pojištění), postrádá logické opodstatnění. Zákon sám o sobě totiž cizí státní příslušníky splňující tam uvedená kritéria z pojištění vylučuje. Mezinárodní smlouva, která by stanovila totéž, tj. pouze odkázala na toto pravidlo českého právního řádu, by byla zcela nadbytečná. Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že s účinností od 1. 1. 2004 byl zákonem č. 424/2003 Sb. novelizován zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, tak, že napříště jsou z pojištění vyňati pouze cizí státní příslušníci nemající trvalý pobyt na území České republiky, kteří jsou v České republice činní pro zaměstnavatele požívající diplomatických výsad a imunit, pokud mohou být účastni nemocenského pojištění v jiném státě [§ 5 písm. b)], a ti zaměstnanci, kteří jsou činní v České republice pro zaměstnavatele, kteří nemají sídlo na území České republiky [§ 5 písm. c)]. Z posledně uvedené skupiny však zákon po novele stanoví výjimku, že vynětí z pojištění se netýká zaměstnanců činných v České republice pro zaměstnavatele, kteří mají sídlo na území státu, s nímž Česká republika uzavřela mezinárodní smlouvu o sociálním zabezpečení (tzn. že tito jsou pojištění účastni). Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že napříště se podle českého zákona vztahuje působnost předpisů o nemocenském pojištění zaměstnanců na všechny zaměstnance (lhostejno, zda jsou cizinci), kteří jsou činní v České republice pro zaměstnavatele mající sídlo na jejím území a dále na území státu, se kterým Česká republika uzavřela smlouvu o sociálním zabezpečení. U cizinců ve stejné situaci, jako byl v této věci pan B. (jeho zaměstnavatel má sídlo v České republice), se v důsledku novely nadále není třeba spoléhat na mezinárodní smlouvy a nejednotné a netransparentní odkazy na ně ve vnitrostátních právních předpisech. Tato změna má nepochybně napomoci zpřehlednění celé situace pro zaměstnance i zaměstnavatele a umožnit cizincům, kteří si pro regulaci svého pracovněprávního vztahu zvolili jiné než české právo (jak jim to zákon o mezinárodním právu soukromém a procesním umožňuje), účast na nemocenském pojištění, což však současně znamená, že se stanou i poplatníky pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (v souladu s odkazem v § 8 zákona č. 155/1995 Sb. jsou tyto osoby účastny i pojištění důchodového). Jak je uvedeno v důvodové zprávě k novele, má nová právní úprava přizpůsobit podmínky účasti na nemocenském pojištění podmínkám platným ve státech Evropské unie i v jiných státech, kde je rozhodující místo výkonu výdělečné činnosti (), nikoliv to, podle jakých právních předpisů se výkon této činnosti řídí [podle článku 13 bodu 2 písm. a) Nařízení Rady (EEC) 1408/71 osoba zaměstnaná na území jednoho členského státu podléhá právním předpisům toho státu, dokonce i když registrované ústředí nebo místo podnikání instituce, podniku nebo osoby, která ji zaměstnává, je na území jiného členského státu].

Nejvyšší správní soud podotýká, že si je vědom toho, že v rozhodné době (za niž bylo vyměřeno odvést dlužné pojistné a navíc zaplatit značnou částku jako penále) nebyla právní úprava stanovící povinnost odvádět pojistné a příspěvek za zaměstnance v postavení pana B. vyjádřena z legislativně technického hlediska ideálně. Pro adresáty zmíněných právních norem (u nichž nelze předpokládat právnické vzdělání) přesto, že všechny formální zákonné náležitosti pro založení vnitrostátní účinnosti ustanovení mezinárodní smlouvy z roku 1948, resp. 1949, byly splněny (zejména publikace ve Sbírce zákonů), mohlo být nesnadné všechny stanovené povinnosti zjistit a dodržet. Tomu nasvědčuje i značný počet obdobných případů, které se v tomtéž období vyskytly, a nejednotný přístup při jejich řešení nejen na různých pracovištích žalované, ale i u krajských soudů činných ve správním soudnictví. Tato skutečnost může být však pouze podnětem k zamyšlení pro tvůrce legislativy na poli sociálního zabezpečení a podle názoru tohoto soudu i pro správní orgány nadané pravomocí prominout penále za opožděné zaplacení zákonných odvodů. V žádném případě však nemůže pana Thierryho B. a ostatní cizince jako zaměstnance ve stejném postavení připravit o výhody, které jim český právní řád v oblasti sociálního zabezpečení v rozhodné době přiznával. Povinnost zaměstnavatele odvést stanovené částky na pojistném a příspěvku je důsledkem takovéto garance, na nějž výše naznačená úvaha nemůže mít vliv.

Námitku stěžovatelky, že nelze jednoznačně tvrdit, že se Úmluva na daný případ vztahuje (i kdyby součástí českého právního řádu byla), protože vymezuje svou působnost pouze na případy, kdy francouzští státní příslušníci opustí Francii, kde podléhali povinnému pojištění, aby přesídlili do Československa, je třeba odmítnout. Otázky spojené s přesídlením na území druhého smluvního státu řeší ustanovení článku 1 § 2 písm. a) a b) Úmluvy. Pravidlo, že u francouzských státních příslušníků, kteří opustí Francii, kde podléhali povinnému pojištění, aby přesídlili do Československa, a nesplňují zde podmínky stanovené pro pojistnou povinnost, bude přesídlení považováno za vážný důvod přerušení zaměstnání při posuzování otázky zachování nároků za podmínek stanovených podle československých právních předpisů, na tento případ skutečně nedopadá. Patří sice mezi obecné zásady vyjádřené v článku 1 Úmluvy, ale nijak nezpochybňuje ustanovení určující, jakým předpisům o sociálním zabezpečení příslušníci smluvních států podléhají a jaké výhody s tím jsou spojeny (§ 1). Výjimky ze zásady uvedené v § 1 Úmluvy vyjmenované v čl. 3 § 2 se dané věci, jak správně stěžovatelka v kasační stížnosti podotkla, rovněž netýkají. Ze znění Úmluvy, jak byla výše citována a vyložena, plyne, že závěr krajského soudu, podle něhož se v posuzovaném případě (ve sledované oblasti právních vztahů) na francouzského občana hledí jako na občana České republiky, není , jak tvrdila stěžovatelka, ale správný a výstižný.

Z toho, co bylo právě uvedeno, je zřejmé, že krajský soud při přezkoumání žalobou napadeného rozhodnutí posuzoval v mezích uplatněných žalobních bodů jeho soulad s právními předpisy. Žádného pochybení, pokud jde o výsledek právního posouzení, se nedopustil; Nejvyšší správní soud se pouze odchýlil od jeho úvahy o tom, z jakých ustanovení se přímá aplikovatelnost (vnitrostátní účinnost) Úmluvy dovozuje. Nejvyšší správní soud rovněž nezjistil, že by krajský soud přehlédl v žalobě důvodně vytýkanou vadu správního řízení, pro kterou měl rozhodnutí žalovaného zrušit. Řízení před soudem netrpělo ani jinou vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí.