Vydání 2/2005

Městský soud v napadeném usnesení vyložil, že proti stavebnímu povolení je přípustné odvolání k Magistrátu hl. m. Prahy, která žalobci ostatně podali. Správní orgán II. stupně o nich dosud nerozhodl, a žalobci tedy nevyčerpali řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Skutečnost, že žalovaný na napadeném rozhodnutí vyznačil právní moc, tu nemá význam, neboť o tom teprve bude rozhodovat Magistrát hl. m. Prahy a musí se s tím v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat. K zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku pak Městský soud v Praze uvedl, že tento výrok souvisí s výrokem o odmítnutí žaloby. Skončilo-li řízení odmítnutím žaloby, je pojmově vyloučeno přiznání odkladného účinku.

Proti usnesení Městského soudu v Praze brojil kasační stížností již jen sám žalobce (dále "stěžovatel"). Namítl nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby a zamítnutí návrhu na odklad vykonatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Uvedl, že o podaných odvoláních bylo fakticky rozhodnuto již dne 20. 1. 2004, kdy byla na napadené rozhodnutí vyznačena právní moc. Argumentace Městského soudu v Praze, že odvolací řízení dosud neskončilo, tak není zcela v souladu se skutečným stavem věci. Sám odvolací orgán již dal najevo, že postup žalovaného považuje za správný (odpověď odvolacího orgánu na stěžovatelův podnět k odstranění nezákonnosti ze dne 12. 2. 2004). Je tedy zřejmé, že v budoucnu již bude toliko formálně rozhodnuto podle § 60 správního řádu, že právní moc nastala dne 10. 1. 2004. Následná žaloba již nebude reálnou obranou žalobce, neboť stavebník zahájí stavební práce. Ze soudního přezkumu se stane pouhá formalita. Stěžovatel vyjádřil rovněž svoji nespokojenost s tím, že Městský soud nerozhodl přednostně o návrhu na přiznání odkladného účinku.

Ze správního spisu vyplynulo, že napadené rozhodnutí bylo účastníkům řízení doručováno vyvěšením na úřední desce dne 10. 12. 2003. Stěžovatel a další čtyři účastníci stavebního řízení dne 13. 1. 2004 podali odvolání, která žalovaný po vyjádření ostatních účastníků řízení dne 24. 2. 2004 předložil k rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy. Všechna podaná odvolání žalovaný v předkládací zprávě označil za opožděná, neboť prý poslední den lhůty připadl na 9. 1. 2004. Správní orgán II. stupně dosud nerozhodl, protože správní spis byl zaslán Městskému soudu v Praze k projednání žaloby.

O věci Nejvyšší správní soud uvážil:

Stěžovatel namítal nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu; nezákonnost prý tkví v tom, že Městský soud v Praze nesprávně posoudil právní otázku, zda stěžovatel vyčerpal řádné opravné prostředky či nikoli.

Obecnou podmínkou ochrany práv před správním soudem je vyčerpání řádných opravných prostředků, které zákon ve správním řízení připouští (§ 5 s. ř. s.). Taková úprava není samoúčelná a má zásadní důvody.

Především poskytnutí ochrany právům před správním soudem je původní ochranou ve věcech porušených nebo ohrožených subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru; jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné správy bylo či nebylo porušeno právo. Tento přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu; generální žalobní legitimace tak dává žalobní oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do právní sféry žalobce, v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných opravných prostředků či bez jejich využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu se zásadou by každý měl aktivně a důsledně dbát svých práv již v řízení před správním orgánem a teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná, obracet se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc , jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních oprávnění.

Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které - jsou-li podány řádně a včas - dávají účastníkům řízení procesní oprávnění ("právo") iniciovat přezkoumání vydaného správního rozhodnutí před nabytím jeho právní moci. Řádné, tj. přípustné a u příslušného správního orgánu včas podané odvolání tedy s sebou pravidelně přináší suspenzivní (odkladný) účinek. Účinky právní moci, a tedy i vykonatelnosti, se přitom odkládají až do vyřízení opravného prostředku (zde: odvolání).

Odvolání vyřizuje - s výjimkou tzv. autoremedury - odvolací správní orgán; vyřízením je rozhodnutí podle § 59 správního řádu, ale také rozhodnutí podle § 60 správního řádu. Stěžovatel nepopírá, že o podaných odvoláních dosud rozhodnuto nebylo, nicméně se domnívá, že fakticky již rozhodnuto je. Usuzuje tak z dopisu ze dne 12. 2. 2004, který mu k jeho podnětu k odstranění nezákonnosti adresoval odvolací orgán - Magistrát hl. m. Prahy. V tomto dopise odvolací orgán sice konstatoval, že žalovaný při vyznačení doložky právní moci postupoval v souladu se zákonem, uvedl však také, že k otázce počítání lhůt se nemůže objektivně vyjádřit a stanovisko zaujme až poté, co obdrží kompletní správní spis. Zmíněný dopis rozhodně nelze považovat za vyřízení věci; Městský soud v Praze se nemýlil, jestliže svou úvahu o nepřípustnosti žaloby odvodil od toho, že dosud nebylo skončeno odvolací řízení.

Stěžovatel v kasační stížnosti předjímá, že odvolací orgán již toliko formálně rozhodne podle § 60 správního řádu o tom, že odvolání jsou opožděná a že právní moc nastala dne 10. 1. 2004. Následná žaloba prý již nebude reálnou obranou stěžovatelových práv. Stěžovatelova úvaha o budoucím postupu odvolacího orgánu je ovšem jen spekulativní. Žalovaný sice označil odvolání v předkládací zprávě za opožděná, rozhodovat o tom však bude odvolací orgán, který názorem žalovaného není vázán a sám se bude muset s otázkou včasnosti řádně vypořádat. Soud rozhodně není povolán k tomu, aby se v této fázi řízení závazně vyjadřoval k otázce včasnosti opravného prostředku.

Je však na místě, aby soud zhodnotil stěžovatelovo tvrzení o tom, že žalovaný stavebníkovi vyznačil právní moc na napadené rozhodnutí v době, kdy byla podána odvolání a nebylo o nich rozhodnuto. Předně napadené rozhodnutí, jež je založeno ve správním spise, není doložkou právní moci opatřeno. Součástí správního spisu je ovšem dopis adresovaný stavebníkovi (jímž je akciová společnost M. jako osoba zúčastněná na řízení), ve kterém mu žalovaný sděluje, že napadené rozhodnutí nabylo právní moci dne 10. 1. 2004 a že opožděně byla podána odvolání, o kterých ve smyslu § 60 správního řádu rozhodne odvolací orgán. Zda žalovaný opatřil stejnopis stavebníkova rozhodnutí doložkou právní moci, není ze správního spisu zřejmé, nicméně stavebník tuto skutečnost připustil ve svém vyjádření k žalobě.

Doložka právní moci není právní skutečností, která by zakládala, měnila nebo rušila právní vztahy; je ale úředním osvědčením o právní skutečnosti (o právní moci). Této doložce přitom svědčí správnosti a účastník řízení není povinen zkoumat a ověřovat údaje v ní obsažené. Nesprávné vyznačení doložky právní moci tedy účastníky řízení uvádí v omyl, jehož důsledkem může být i omezení na jejich právech, a může jim z toho vzejít újma. Bylo vzpomenuto, že o odvolání zpravidla rozhoduje odvolací orgán, a to i o zamítnutí odvolání pro opožděnost. Jedině ten je tedy oprávněn závazně se vyjádřit o tom, zda je odvolání podáno včas či zda je opožděné.

Správní orgán I. stupně takové oprávnění nemá. Jestliže tedy vyjde v dalším řízení správním najevo, že žalovaný opatřil stejnopis stavebníkova rozhodnutí doložkou právní moci nesprávně, dopustil se pochybení. Toto pochybení - ať již k němu došlo nebo ne - stěžovateli neztížilo ani neznemožnilo přístup k ochraně jeho práv v odvolacím řízení či případně poté před správním soudem (kde se ovšem podoba procesního útoku proti aktu odvolacího orgánu bude řídit jeho skutečným budoucím obsahem). V době, kdy žalovaný účastníkům řízení poskytl informaci o právní moci, již bylo podáno stěžovatelovo odvolání, o kterém bude odvolací orgán teprve rozhodovat. Cesta ke správnímu soudu tedy do budoucna uzavřena není.

K obavě stěžovatele, že žaloba směřující proti rozhodnutí podle § 60 správního řádu neochrání jeho práva, je třeba vzpomenout již ustálenou judikaturu správních soudů. Dle té je i rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost, event. nepřípustnost, rozhodnutím podléhajícím kognici správního soudu. Soud však znovu připomíná, že taková úvaha je jen spekulativní, neboť takové rozhodnutí vydáno nebylo.

Stěžovatel brojil také proti tomu, že Městský soud v Praze přednostně nerozhodl o návrhu na odkladný účinek žaloby, ale rozhodl o něm až v konečném usnesení, jímž odmítl žalobu. Stěžovatel má pravdu v tom, že soud mimo pořadí věcí, v jakém k němu došly, vyřizuje přednostně také návrhy na přiznání odkladného účinku (§ 56 odst. 1 s. ř. s.). K takovému rozhodnutí však soud musí především znát postoj žalovaného, příp. osoby zúčastněné na řízení. Musí mít také k dispozici správní spis: jinak by totiž nemohl hodnotit, zda by výkon nebo jiné právní následky napadeného rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, zda by se přiznání odkladného účinku nedotklo nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob či zda není v rozporu s veřejným zájmem.

Stěžovatel podal návrh na přiznání odkladného účinku žalobě dne 8. 3. 2004, dne 15. 3. 2004 Městský soud v Praze vyzval žalovaného, aby se k tomuto návrhu vyjádřil. Vyjádření žalovaného došlo dne 8. 4. 2004, správní spis dne 16. 4. 2004. Měsíc nato Městský soud v Praze o návrhu rozhodl. Není chybou, že rozhodl až v usnesení, kterým řízení skončil. Učinil tak v souladu se zásadou procesní ekonomie. Dospěl-li totiž k závěru, že žalobu je třeba odmítnout, pak jeho úvaha, že samostatné rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby a procesní úkony na to navazující by řízení zbytečně prodlužovaly, je správná. V projednávané věci Městský soud v Praze o žalobě a o návrhu na přiznání odkladného účinku žaloby rozhodl krátce poté, co měl k dispozici vyjádření dalších účastníků řízení a správní spis; svým postupem ve věci dostál požadavkům § 56 odst. 1 s. ř. s. Nebylo by ani chybou mající vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé, kdyby o návrhu nerozhodl vůbec. Nepřicházel by totiž v úvahu jiný výsledek než zamítnutí návrhu.

Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že přezkoumávané rozhodnutí Městského soudu v Praze je správné, a proto kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.