Vydání 1/2015

(...) [12] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje podrobné úvahy krajského soudu o tom, zda vyvlastnění formou zřízení věcného břemene užívání pozemků ve spoluvlastnictví stěžovatele za účelem rekonstrukce plynovodu je třeba považovat za širší přípravu realizace stavby představující energetickou infrastrukturu podle zákona o urychlení výstavby. Obrátil však svoji pozornost k procesním otázkám, které souvisí s podstatnou změnou zákona o vyvlastnění, ke které došlo v průběhu správního řízení.

[13] Ze správního spisu vyplývá, že vyvlastnitel doručil dne 31. 10. 2012 stavebnímu úřadu žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení. Dne 22. 12. 2012 bylo stěžovateli doručeno oznámení stavebního úřadu ze dne 14. 12. 2012 o tom, že bylo zahájeno vyvlastňovací řízení. Rozhodnutí o vyvlastnění bylo vydáno dne 2. 7. 2013 a nabylo právní moci po proběhnuvším odvolacím řízení dne 12. 11. 2013. Žalobce podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného dne 10. 1. 2014.

[14] V průběhu správního řízení o vyvlastnění byl podstatným způsobem novelizován zákon o vyvlastnění. Stalo se tak s účinností od 1. 2. 2013 zákonem č. 405/2012 Sb.. Nová právní úprava ještě zřetelněji odlišuje v rozhodnutí o vyvlastnění výrok o tom, jakým způsobem dochází k omezení nebo zrušení práv k pozemku nebo stavbě a výrok o náhradě za vyvlastnění. Na to navazuje odlišný procesní režim případného následného soudního přezkumu (projednání) jednotlivých výroků rozhodnutí o vyvlastnění.

[15] Podstatnou odlišností původní a novelizované právní úpravy je i to, že dříve patřilo mezi náležitosti rozhodnutí o vyvlastnění [§ 24 odst. 3 písm. d) zákona o vyvlastnění] též výslovné poučení, za jakých podmínek a v jaké lhůtě se účastníci mohou domáhat, aby vyvlastnění bylo projednáno v občanském soudním řízení. Správní orgán musel poučit stěžovatele v rozhodnutí o vyvlastnění, že má právo se domáhat, aby věc vyvlastnění (omezení vlastnického práva) byla projednána v občanském soudním řízení. Na to navazoval § 28 odst. 2 a 3 zákona o vyvlastnění, podle kterých musela být žaloba, kterou účastník řízení požaduje, aby věc byla projednána v občanském soudním řízení, podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Podáním žaloby se odkládala právní moc a vykonatelnost rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu, proti němuž žaloba směřovala. K řízení ve věci vyvlastnění, která měla být projednána v občanském soudním řízení, byl dle § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění v I. stupni příslušný krajský soud. Požadavek na přítomnost tohoto poučení přímo ve správním rozhodnutí bezpochyby souvisel se změnou dosavadní praxe, která platila před účinností zákona o vyvlastnění (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/08, č. 171/2009 Sb., ve kterém se Ústavní soud zabýval ústavností změny režimu soudního přezkumu rozhodnutí vyvlastnění oproti stavu před účinností tohoto zákona).

[16] Podle § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění ve znění účinném od 1. 2. 2013 naopak platí, že výrok podle § 24 odst. 3 tohoto zákona (tedy přímo výrok o vyvlastnění práv k pozemku nebo stavbě) lze přezkoumat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Zákon o vyvlastnění ve znění účinném od 1. 2. 2013 nestanoví žádnou zvláštní lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu; platí tedy, že tuto žalobu lze podat v obecné dvouměsíční lhůtě od oznámení napadeného správního rozhodnutí (srov. § 72 odst. 1 s. ř. s.). Výrok podle § 24 odst. 4 téhož zákona (tj. výrok o náhradě za vyvlastnění) lze naproti tomu projednat v občanském soudním řízení. Podle § 28 odst. 2 zákona o vyvlastnění ve znění účinném od 1. 2. 2013 dále platí, že žaloba, kterou účastník řízení požaduje, aby výrok podle § 24 odst. 4 byl projednán v občanském soudním řízení, musí být podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu; zmeškání této lhůty nelze prominout. Zrušením výroku podle § 24 odst. 3 pozbývá platnosti i výrok podle § 24 odst. 4. Nová právní úprava již rovněž nevyžaduje, aby náležitostí rozhodnutí o vyvlastnění bylo též poučení o tom, jakým způsobem a v jakých lhůtách se lze domáhat přezkoumání resp. projednání věci v soudním řízení.

[17] Rozhodnutí o vyvlastnění bylo vydáno dne 2. 7. 2013, tedy za účinnosti zákona o vyvlastnění ve znění zákona č. 405/2012 Sb., avšak v řízení, které bylo zahájeno ještě před účinností uvedené novely. Zákon č. 405/2012 Sb. stanovil v čl. II. odst. 1 přechodné ustanovení, podle kterého žádosti na vyvlastnění, o nichž bylo řízení zahájeno přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a dosud nebylo pravomocně skončeno, se projednají a rozhodnou podle zákona č. 184/2006 Sb. ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Správní orgány musely věc projednat a rozhodnout podle zákona o vyvlastnění ve znění před nabytím účinnosti zákona č. 405/2012 Sb., tj. ve znění účinném do 31. 1. 2013.

[18] Správní orgány tedy byly podle přechodných ustanovení povinny dokončit vyvlastňovací řízení podle dosavadní právní úpravy. Ta obsahovala jednoznačné pravidlo, že rozhodnutí musí obsahovat poučení o přezkumu (projednání) rozhodnutí soudem. V době, kdy stavební úřad rozhodl o vyvlastnění, však již byla úprava soudního přezkumu (projednání) jednotlivých částí rozhodnutí o vyvlastnění odlišná. Vzniká tedy otázka, jaké poučení mělo vydané rozhodnutí o vyvlastnění obsahovat.

[19] Je třeba vyjít z toho, že účelem zákonné poučovací povinnosti ve vyvlastňovacím řízení bylo informovat účastníky o reálné možnosti bránit se proti rozhodnutí o vyvlastnění u soudu. K dosažení tohoto účelu bylo nezbytné, aby poučení odpovídalo aktuální právní úpravě. Soudní řízení netvoří jeden celek s předchozím správním řízením o vyvlastnění. Je zahájeno žalobou, nikoli žádostí o vyvlastnění, vede je soud, nikoli správní orgán, a to podle odlišných procesních pravidel. Nelze na něj tedy aplikovat shora citované přechodné ustanovení obsažené v čl. II. odst. 1 zákona č. 405/2012 Sb., které se týkalo pouze řízení o žádostech na vyvlastnění, o nichž bylo zahájeno řízení přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 405/2012 Sb.

[20] Přechodné ustanovení obsahující pravidlo pro probíhající soudní řízení je uvedeno v čl. II odst. 2 zákona č. 405/2012 Sb. Podle tohoto ustanovení se řízení ve věcech vyvlastnění projednávaných v občanském soudním řízení, která byla zahájena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a dosud nebyla pravomocně skončena, dokončí podle zákona č. 184/2006 Sb. ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. S užitím argumentu lze učinit bezpečný závěr, že soudní řízení nezahájená před účinností novely (což je i tento případ) nebudou v soudním řízení projednávána v režimu části páté občanského soudního řádu, alespoň pokud jde o výrok o vyvlastnění, neboť věcná příslušnost soudu k přezkumu výroku o vyvlastnění vyplývá s odkazem na § 28 odst. 1 zákona o vyvlastnění ve znění po 1. 2. 2013 z úpravy správního soudnictví (§ 7 s. ř. s.). Soud by v občanském soudním řízení také řízení o přezkumu tohoto výroku s odkazem na § 104b odst. 1 o. s. ř. v této části zastavil a současně poučil navrhovatele o možnosti podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví. Obdobně (patrně následně) ostatně postupoval krajský soud v této věci a usnesením ze dne 14. 1. 2014, čj. 59 A 3/2014-15, nejprve vyloučil k samostatnému projednání část žaloby týkající se náhrady za vyvlastnění. Pokud tedy rozhodnutí o vyvlastnění obsahovalo poučení o možnosti projednat věc v občanském soudním řízení doslovně dle § 24 odst. 3 písm. d) dosavadní právní úpravy, nelze než vyhodnotit obsah takového poučení jako nesprávný, neboť neodpovídá aktuální úpravě věcné příslušnosti soudů k takovému řízení.

[21] Ustanovení § 28 zákona o vyvlastnění, které upravuje projednání vyvlastnění v řízení před soudem, bylo a je procesní normou. I v případě absence výslovného přechodného ustanovení bylo proto namístě aplikovat obecné pravidlo nepravé retroaktivity procesních předpisů, podle kterého se dříve započatá řízení dokončí podle nových procesních pravidel s tím, že právní účinky úkonů dříve učiněných zůstávají v platnosti (srov. výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 26/08). Při použití argumentu bylo užití nových procesních pravidel nezbytné tím spíše, že soudní řízení by bylo zahájeno za účinnosti nové procesní úpravy. Nejvyšší správní soud neshledal žádného důvodu, aby soudní řízení o vyvlastňovacím výroku proběhlo podle dosavadní právní úpravy v občanském soudním řízení, naopak, čl. II odst. 2 zákona č. 405/2012 Sb. takový postup výslovně nepředpokládá.

[22] Poučovací povinnost správního orgánu podle § 24 odst. 3 písm. d) zákona o vyvlastnění ve znění do 31. 1. 2013 proto bylo třeba chápat po nabytí účinnosti zákona č. 405/2012 Sb. tak, že správní orgán je povinen poučit vyvlastňovaného o tom, za jakých podmínek a v jaké lhůtě se může domáhat, aby vyvlastnění bylo projednáno v soudním řízení. V tomto případě nejde "" o procesní pravidlo, ale o obsahovou náležitost meritorního rozhodnutí o vyvlastnění podle dosavadní právní úpravy. Správní orgán tedy měl účastníky řízení poučit jak o možnosti podat správní žalobu proti rozhodnutí o vyvlastnění, tak o možnosti podat žalobu proti výroku o náhradě za vyvlastnění v občanském soudním řízení. Jen takové poučení mohlo být efektivní a sdělit adresátu informaci, který soud je případně věcně příslušný a na který je třeba se obrátit. Takové poučení rozhodnutí o vyvlastnění ze dne 2. 7. 2013 neobsahovalo a nesprávně setrvalo na původní podobě poučení dle předchozí právní úpravy.

[23] Bylo však třeba rovněž posoudit, zda mělo povinné poučení rovněž reflektovat pravidlo o zkrácení lhůt na polovinu dle zákona o urychlení výstavby. Ačkoli žalovaný zákon o urychlení výstavby několikrát zmínil v odůvodnění rozhodnutí o odvolání, nevyvodil z potřeby jeho aplikace žádné důsledky, pokud jde o poučení o lhůtě k podání soudní žaloby. Jak správně uvedl krajský soud, vyvlastnění bylo provedeno za účelem uskutečnění stavby "" na základě územního rozhodnutí ze dne 29. 12. 2006 ve spojení s příslušným stavebním povolením. Krajský soud správně dovodil, že se jednalo o stavbu ve veřejném zájmu, jejímž cílem bylo nahradit stávající plynovod za nový s nutností zajistit nepřetržité zásobování plynu provozovatelem distribuční soustavy. Bylo tedy třeba aplikovat vedle zákona o vyvlastnění také zákon o urychlení výstavby, který v § 2 odst. 5 stanovil, že lhůty pro podání žalob k soudům k přezkoumání nebo nahrazení správních rozhodnutí vydaných v řízeních podle § 1 se zkracují na polovinu. Lhůta k podání správní žaloby proti výroku o vyvlastnění tedy činila nikoli dva měsíce, ale byla zkrácena na jeden měsíc ode dne oznámení napadeného rozhodnutí stěžovateli, tj. ode dne 12. 11. 2013.

[24] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že pokud zvláštní předpis (zákon o vyvlastnění) vyžadoval poučení o soudním přezkumu (projednání) meritorního rozhodnutí a stanovil takové poučení jeho součástí, mělo takové poučení v konkrétní věci zohlednit i pravidlo o délce lhůty dle zákona o urychlení výstavy, pokud se tento zákon ve věci použije. Jiný postup je obtížně myslitelný. Jestliže má totiž rozhodnutí obsahovat poučení o lhůtě, pak adresát rozhodnutí předpokládá, že jde o poučení správné a uvedená lhůta zohledňuje všechny právní předpisy, které je třeba aplikovat. Je nemyslitelné, aby účastník řízení obdržel výslovné sdělení, že se může obrátit na soud v určené lhůtě a následně ještě zvažoval, zda výslovně uvedená lhůta není ve skutečnosti kratší, neboť je třeba aplikovat ještě další předpisy. Pak by totiž bylo poučení o lhůtě zjevně nesprávné, nezákonné a pro adresáta matoucí. Právě uvedené však platí pouze tehdy, pokud právní úprava vyžadovala, aby se účastníku řízení dostalo poučení o lhůtě, ve které lze iniciovat soudní přezkum (projednání). Pokud není součástí správních rozhodnutí rovněž poučení o možnosti soudního přezkumu (což je pravidlem, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, čj. 1 As 35/2005-61), nemá správní orgán z povahy věci ani povinnost poučit o zkrácení lhůt v důsledku zákona o urychlení výstavby. Je pak na účastníku řízení, aby se přezkumu domáhal včas a znal právní úpravu.

[25] Podle ustálené judikatury platí, že je-li správní orgán povinen účastníka řízení poučit o lhůtě k podání žaloby a poučí-li jej v rozporu s právem, nemůže být tato vada přičítána k tíži účastníka, neboť by to bylo v rozporu s principy procesního práva a zásadami spravedlivého procesu. V této souvislosti lze poukázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, č. 103/2005 Sb. ÚS, podle kterého denegationis iustitiae.

[26] V usnesení ze dne 8. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3097/2010, se Nejvyšší soud zabýval tím, zda lze považovat za opožděnou žalobu proti rozhodnutí o vyvlastnění za situace, kdy žalobce postupoval v souladu s vadným poučením správního orgánu. Správní orgán odkázal na obecnou lhůtu k podání žaloby, ačkoli zákon o vyvlastnění stanovil pro podání žaloby kratší lhůtu v délce 30 dnů od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění. Zákon o vyvlastnění přitom nestanovil (na rozdíl od občanského soudního řádu), jaký vliv mělo nesprávné poučení rozhodujícího orgánu na délku lhůty k podání žaloby (resp. opravného prostředku). Nejvyšší soud dospěl k závěru, že "ř..., č. 143/2006 Sb. ÚS" Uvedl rovněž, že v takovém případě ""