Vydání 4/2015

(...) Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí s interpretací, že ke splnění podmínky dle § 5 zákona o vyvlastnění postačí na základě § 3 zákona č. 416/2009 Sb. doručení návrhu smlouvy stěžovatelům. Tato zřejmě vychází § 3 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb. Toto ustanovení však pouze modifikuje pravidla pro doručování návrhu na uzavření smlouvy. Nestanoví speciální pravidlo pro to, kdy je možné považovat úsilí vyvinuté vyvlastnitelem k dosažení dohody za postačující pro splnění podmínky přípustnosti vyvlastnění. To vyplývá především ze systematiky § 3 zákona č. 416/2009 Sb., který se jako celek zabývá primárně právě doručováním vyvlastňovanému, nikoliv modifikací samotných podmínek vyvlastnění. Ostatně přijetí celého zákona č. 416/2009 Sb. bylo motivováno urychlením výstavby veřejně prospěšných staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury (jak vyplývá již z názvu zákona). Pravidla pro doručování (adresa, na níž má být doručováno, důsledky nedoručitelnosti apod.) mohou významně přispět k urychlení procesu nabytí práv k pozemkům, na nichž má být stavba umístěna. Naproti tomu samotná povinnost vyvlastnitele vyvinout určité úsilí k dosažení dohody s vyvlastňovaným žádné prodloužení výstavby znamenat nemusí. Od doručení návrhu na uzavření smlouvy běží dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění 90denní lhůta, během níž vyvlastnitel nemůže činit kroky přímo směřující k výstavbě. Lze po něm proto spravedlivě žádat, aby tuto dobu využil pro hledání kompromisu s vyvlastňovaným, projeví-li i vyvlastňovaný skutečnou vůli převést požadovaná práva na vyvlastnitele dohodou. Není tedy dán žádný důvod, proč by úsilí vyvlastnitele dosáhnout dohody s vyvlastňovaným mělo být v případě záměrů spadajících do působnosti zákona č. 416/2009 Sb. nižší. I proto se Nejvyšší správní soud kloní k závěru, že § 3 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb. nikterak nemění podstatu podmínky stanovené v § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění, nýbrž pro účely jejího splnění pouze specificky upravuje pravidla pro doručování návrhu smlouvy vyvlastňovanému.

Co se týče splnění podmínky dle § 5 odst. 1 (resp. § 3 odst. 1 věta druhá ) zákona o vyvlastnění, lze vyjít z úvah, které vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 7. 2013, čj. 7 As 2/2013-39. Ačkoliv zde byla posuzována problematika zřízení věcného břemene dle § 17 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, Nejvyšší správní soud se zabýval splněním podmínky, zda se vlastníku stavby prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku, i s ohledem na obecnou úpravu vyvlastnění dle zákona o vyvlastnění (konkrétně s ohledem na jeho § 3). Dospěl přitom k závěru, že „[v] [...] [...] [...] “

Závěr o tom, zda je podmínka dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění splněna, je tak nutno činit vždy v závislosti na konkrétních okolnostech případu. Zejména je rozhodující, zda vůbec vyvlastňovaný na návrh kupní smlouvy nějak reaguje, a pokud ano, zda jsou jím vyslovené požadavky vyvlastnitelem reálně splnitelné a bude jejich splněním zajištěna možnost realizace účelu vyvlastnění. To platí bez ohledu na to, zda se jedná o případ spadající do působnosti zákona č. 416/2009 Sb. I v takovém případě je nutno zkoumat, zda bylo v silách vyvlastnitele dosažení dohody s vyvlastňovaným a zda pro to něco učinil. Ani zde nemůže jít pouze o formální snahu o uzavření dohody spočívající v tom, že vyvlastnitel toliko zašle vyvlastňovanému návrh na uzavření kupní smlouvy a na jeho případné alternativní požadavky (jako např. na uzavření směnné smlouvy) nikterak nereaguje či reaguje zástupnými důvody, které svědčí spíše o neochotě vyjít vyvlastňovanému vstříc. Jestliže ten vysloví reálné požadavky umožňující dosažení kompromisního řešení, může být po vyvlastniteli legitimně požadováno, aby s vyvlastňovaným skutečně (nikoliv pouze formálně) o takovém řešení jednal. V opačném případě nelze považovat podmínku dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění za splněnou. Ovšem zásadně platí, že míra aktivity vyžadované po vyvlastniteli se mimo jiné odvíjí od aktivity vyvlastňovaného a od toho, zda jeho požadavky svědčí o jeho skutečném zájmu předejít rozhodnutí o vyvlastnění uzavřením dohody.

Z těchto důvodů nelze souhlasit s žalovaným, že není podstatné, zda vyvlastnitel má k dispozici pozemky, které vyvlastňovaný požaduje směnit za své pozemky, neboť na směnu není právní nárok. Na směnu skutečně není právní nárok, nicméně pokud vyvlastnitel ke směně nepřistoupí, ačkoliv vhodnými pozemky disponuje a neexistuje důvod, aby je nesměnil, může stěží obhájit tvrzení, že se mu nepodařilo získat požadovaná práva k předmětným pozemkům dohodou, tj. že splnil podmínku dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Má-li vyvlastnitel k dispozici dvě pro něj prakticky ekvivalentní řešení (koupě nebo směna za pozemky, které nemá důvod nesměnit), musí dát přednost řešení, které upřednostňuje vyvlastňovaný. Možnost volby z více zcela rovnocenných variant je zde jednou z mála kompenzací za to, že vyvlastňovaný zcizuje své pozemky nedobrovolně.

Na tom nic nemění ani skutečnost, že směna je upravena v § 11 zákona o vyvlastnění jako způsob náhrady za vyvlastnění, která se odrazí ve výroku o náhradě za vyvlastnění. Toto ustanovení v žádném případě nelze interpretovat tak, že směna je možná pouze v rámci vyvlastňovacího řízení. Směnná smlouva je bez jakýchkoliv pochybností dohodou, respektive smlouvou směřující k získání požadovaných práv k předmětným pozemkům ve smyslu § 3 odst. 1 věty druhé či § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění.

Ačkoliv § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění ve světle § 3 zákona č. 416/2009 Sb. provedená krajským soudem a správními orgány není zcela shodná s výše předestřenými úvahami, má Nejvyšší správní soud za to, že jejich závěr o splnění uvedené podmínky je správný.

Předně je nutno podotknout, že stěžovatelé nereagovali na první návrh na uzavření kupní smlouvy. Svůj nesouhlas vyslovili až s druhým návrhem na uzavření kupní smlouvy, přičemž z něj bylo patrné, že především nesouhlasí s výší nové kupní ceny. Pouze „“ navrhli směnu svých pozemků za výše konkretizované pozemky. Proto nelze hovořit o jakémsi „“ zájmu stěžovatelů na směně pozemků, jak se posléze snažili tvrdit v rámci soudního přezkumu. Pokud by tomu tak bylo, bezpochyby by takový eminentní zájem vyjádřili již po obdržení prvního návrhu.

Kromě toho není bez významu, že stěžovatelé reagovali na druhý návrh osoby zúčastněné na řízení až 89 dní po jeho obdržení. Tím osobě zúčastněné na řízení výrazně zúžili manévrovací prostor pro to, aby se snažila nalézt kompromisní řešení, které by zároveň neznamenalo nedůvodné oddalování realizace účelu vyvlastnění. Jak bylo uvedeno výše, vyvlastnitel se má snažit uzavřít dohodu s vyvlastňovaným právě primárně v rámci devadesátidenní lhůty dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. V nyní posuzovaném případě tato lhůta uplynula marně prakticky zcela zaviněním stěžovatelů. Také proto lze důvodně pochybovat o tom, že stěžovatelé měli skutečně eminentní zájem na tom, aby namísto prodeje došlo ke směně za jiné pozemky. Chce-li vyvlastňovaný dosáhnout jiné dohody, než kterou navrhuje vyvlastnitel, lze po něm bezpochyby taktéž spravedlivě žádat, aby se s ohledem na zákonnou lhůtu snažil vyvlastniteli předložit alternativní řešení v co nejkratší době.

Osoba zúčastněná na řízení sdělila stěžovatelům v reakci na jejich žádost o směnu pozemků, že tato směna není možná, neboť předmětné pozemky nejsou ve vlastnictví státu. O tom, že pozemky skutečně nebyly ve vlastnictví státu, není mezi stranami sporu. Sporná je pouze otázka, zda osoba zúčastněná na řízení tímto vynaložila dostatečné úsilí pro dosažení dohody se stěžovateli ve smyslu § 3 odst. 1, resp. § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Stěžovatelé mají za to, že osoba zúčastněná na řízení měla vyčkat skončení dědického řízení (resp. tak měly učinit správní orgány) a případně uzavřít se stěžovateli smlouvu o smlouvě budoucí.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu to však nebylo možné po osobě zúčastněné na řízení legitimně žádat.

Nejvyšší správní soud souhlasí se závěry správních orgánů a krajského soudu, že za daného stavu nebylo v silách osoby zúčastněné na řízení jakkoliv požadovanou směnu zajistit. Vyčkání skončení dědického řízení a uzavření smlouvy o smlouvě budoucí nelze považovat za alternativu hned z několika důvodů.

V prvé řadě k okamžiku podání návrhu na zahájení vyvlastňovacího řízení nebylo postaveno zcela najisto, že pozemky skutečně připadnou státu. Ze sdělení notáře ze dne 24. 6. 2013 přímo nevyplývá, že dědictví připadne jako odúmrť státu, jak tvrdí stěžovatelé. Toto sdělení není potvrzením o okruhu dědiců, pouze sdělením o tom, jaké kroky hodlá notář činit. Pouze velice nepřímo lze dovodit, že zůstavitel nezanechal žádné dědice, a připadá tudíž v úvahu odúmrť. Ze sdělení je však také zřejmé, že v danou chvíli nebylo postaveno najisto, zda byl zůstavitel skutečně vlastníkem předmětných pozemků, když nabývací titul neměl notář dosud k dispozici. Nicméně i kdyby bylo možné skutečně reálně očekávat nabytí předmětných pozemků státem, nebylo v danou chvíli (den před uplynutím zákonné devadesátidenní lhůty) vůbec zřejmé, zda by stát nehodlal využít nabyté pozemky způsobem, který by směnu vylučoval. Pochopitelně takové úvahy nebyly patrně vůbec vedeny s ohledem na to, že dědické řízení nebylo zdaleka ukončeno.

Druhým důvodem byla skutečnost, že s ohledem na význam účelu vyvlastnění nebylo možné spoléhat na informaci notáře, kdy se očekává skončení dědického řízení. Jednak totiž notář neměl vůbec v okamžiku vyhotovení předmětného sdělení k dispozici potřebné podklady pro ukončení dědického řízení, jednak se jednalo zákonitě pouze o orientační informaci. Notář nemůže předpokládat všechny v úvahu přicházející procesní komplikace včetně možného podávání opravných prostředků v rámci dědického řízení. A stejně tak vývoj dědického řízení nemůže předvídat vyvlastnitel. To ostatně potvrzuje skutečný vývoj řízení, které mělo podle odhadu notáře skončit v srpnu 2013, avšak podle sdělení stěžovatelů skončilo až v červnu 2014. Lze stěžovatelům přisvědčit, že nezavinili (respektive, jak uvádějí, „“) prodloužení dědického řízení. Nicméně v každém případě měli předpokládat, že dědické řízení nemusí být během zákonné devadesátidenní lhůty ukončeno, a že tudíž osoba zúčastněná na řízení nebude moci přistoupit na jimi navrhovanou směnu pozemků. Za pozornost stojí také to, že osoba zúčastněná na řízení nepodala návrh na zahájení vyvlastňovacího řízení ihned po uplynutí zákonné lhůty, nýbrž až měsíc poté, tedy dva měsíce po původně předpokládaném ukončení dědického řízení.

Do třetice, uzavření smlouvy o smlouvě budoucí a vyčkání konce dědického řízení nebylo možné považovat za vhodnou alternativu také proto, že smlouva o smlouvě budoucí není nástrojem, který by skutečně zajišťoval bezprostřední realizaci účelu vyvlastnění. Osoba zúčastněná na řízení by nemohla k realizaci záměru přistoupit toliko na základě smlouvy o smlouvě budoucí. Pouhé následné neuzavření smlouvy budoucí by se mohlo stát velice snadným nástrojem obstrukcí. Ačkoliv by se mohla osoba zúčastněná na řízení domoci uzavření smlouvy soudně, nebylo by po ní možné spravedlivě žádat, aby nesla vysoké riziko nemožnosti realizace výstavby podle předem stanoveného harmonogramu.

Lze tedy shrnout, že osoba zúčastněná na řízení vynaložila dostatečné úsilí pro to, aby nabyla práva k pozemkům stěžovatelů dohodou. Splnila tak podmínku vyvlastnění dle § 5 odst. 1 (resp. § 3 odst. 1 ) zákona o vyvlastnění. (...)