Vydání 10/2020

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2020, čj. Ars 6/2019-33)

Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí rozhodnutím ze dne 5. 12. 2017 shledal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu. Toho se měl dopustit tím, že v rozporu s § 16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu v době od května 2017 nejpozději do 21. 6. 2017 zadal inzerci pod heslem „Vidíte žlutě“ v tištěných médiích (regionální mutace Deníku), na internetu, na plakátovacích plochách společnosti RENGL, s. r. o., a v době od 27. 5. 2017 do 4. 6. 2017 též jako spoty v rádiích zastupovaných společností MEDIA SERVICES, a.s., přičemž tato inzerce naplňovala znaky volební kampaně podle § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu. Šlo totiž o sdělení v neprospěch Ing. Andreje Babiše, kandidáta kandidujícího politického hnutí ANO 2011, aniž by žalobce před vstupem do volební kampaně požádal o zápis do zvláštního registru tzv. registrovaných třetích osob vedeného žalovaným podle § 16e odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu. Žalovaný konstatoval, že řízení zahájil na základě pěti e-mailových podnětů upozorňujících na billboardy s různými nápisy kampaně „Vidíte žlutě“. Následně zjistil, že žalobce měl prostřednictvím společnosti MEDIA SERVICES, a. s., zadat na rozhlasových stanicích zastupovaných touto společností vysílání reklamních spotů ve znění: „“ Žalovaný dále zjistil, že v regionálních mutacích Deníku a v dalších časopisech vyšly v období od 13. 5. 2017 do 13. 6. 2017 inzeráty a bannery v rámci kampaně Vidíte žlutě a do regionálních mutací Deníku byly dne 2. 6. 2017 vloženy volební noviny s názvem Žlutá republika. Žalobce navíc objednal dne 5. 5. 2017 výlep 5 000 ks plakátů s vyobrazenou zeleninou a přeškrtnutou řepkou s nápisem „Andreji, pusť nás domů“. Za spáchání uvedeného přestupku byla žalobci uložena pokuta ve výši 26 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

Proti rozhodnutí rady žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 28. 6. 2019, čj. 33 A 5/2018-42, zamítl. Vypořádal se zejména s námitkou, že nebyly splněny všechny znaky volební kampaně, neboť k zadání dotčené inzerce zaměřené proti Ing. Andreji Babišovi došlo nejpozději do 21. 6. 2017, tedy ještě v době, kdy jej nebylo možné považovat za kandidáta politického hnutí ANO 2011. Krajský soud sice souhlasil s tím, že k formálnímu projevu vůle politického subjektu kandidovat ve volbách do Parlamentu ČR dochází až podáním a následnou registrací kandidátní listiny. Z toho však nelze dovozovat, že pro účely kontroly financování a zajištění transparentnosti volební kampaně není možno pojmy kandidáta a registrovaného kandidáta (tedy kandidáta, který byl úřadem zaregistrován) navzájem rozlišovat. Ostatně požadavek na čestné a poctivé vedení volební kampaně podle § 16 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu, na rozdíl od jejího definičního vymezení, výslovně hovoří nikoliv o kandidátovi, ale pouze o kandidátovi, který je uveden na kandidátní listině: „“ Příslušná právní úprava navíc stanovuje, že si kandidující politické subjekty musí do pěti dnů ode dne vyhlášení voleb, tedy mnohem dříve než 66 dnů přede dnem konání voleb, kolik činí lhůta pro podávání kandidátních listin, zřídit volební účet. Přijetím žalobcova výkladu by došlo k situaci, kdy by politický subjekt teoreticky až do 66 dnů přede dnem konání voleb sám rozhodoval o tom, od jakého okamžiku bude financování jeho volební propagace či kritika konkurentů podléhat stanoveným limitům a veřejnoprávní kontrole.

Pojem kandidát tudíž nelze chápat pouze formálně, ve smyslu „registrovaný kandidát“, ale rovněž v materiálním slova smyslu, tedy ve smyslu příslušnosti určité osoby k určité politické straně či hnutí. V každém individuálním případě je třeba posuzovat, zda a v jakém rozsahu je osoba s činností a propagací konkrétní politické strany či hnutí spojena, resp. zda již v době od zahájení voleb zastává v rámci stranické hierarchie a participace na její předvolební propagaci takovou pozici, že se rovněž její pozdější zařazení na kandidátní listinu daného politického subjektu jeví jako vysoce pravděpodobné. Je proto nezbytné při vymezení pojmu kandidát pro účely vedení volební kampaně ve prospěch nebo neprospěch politického subjektu ještě před podáním kandidátních listin rozlišovat, zda inzerce směřuje toliko proti řadovému členovi nebo naopak proti osobě, která je „mediální tváří“ strany či hnutí, přičemž její volební účast spolehlivě vyplývá zejména z vlastní činnosti, stranické propagace nebo prohlášení ostatních představitelů daného politického uskupení. I pokud dotčená osoba na kandidátní listině nakonec uvedena nebude, může sdělení v její neprospěch zásadním způsobem ovlivnit rozhodnutí potenciálních voličů, zda svým hlasem politický subjekt jako celek podpoří či nikoliv. Nelze navíc opomenout skutečnost, že samotné podání kandidátních listin či jejich registrace nevylučuje jednostranné vzdání se kandidatury až do 48 hodin před zahájením voleb.

Při rozhodování o tom, že se konkrétní právnická či fyzická osoba dopustila přestupku podle § 16g odst. 1 písm. a) nebo § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu v době, kdy nebyla sdělením ve prospěch či neprospěch dotčená osoba v postavení registrovaného kandidáta, musí žalovaný řádně prokázat naplnění všech znaků volební kampaně, včetně postavení kandidáta, nebo postupovat v souladu se zásadou . V daném případě bylo postavení předsedy politického hnutí ANO 2011, Ing. Andreje Babiše, jako kandidáta daného politického subjektu, byť doposud neregistrovaného, v rozhodné době obecně známou skutečností a nemohly ani z pohledu běžného občana coby adresáta reklamního spotu vzniknout pochybnosti ohledně toho, že je jedním z kandidátů daného politického subjektu. Zveřejnění žalobcem zadané inzerce proto naplňovalo znaky volební kampaně, neboť se jednalo o úplatné sdělení v neprospěch kandidáta kandidujícího politického hnutí po vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Pokud se tedy žalobce za tímto účelem v rozhodné době v souladu se zákonem nezaregistroval jako registrovaná třetí osoba u příslušného úřadu, porušil tím právní povinnost stanovenou v § 16 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu, a dopustil se tak přestupku podle jeho § 16h odst. 1 písm. a).

Krajský soud nepovažoval za důvodnou ani námitku ohledně subjektivní stránky přestupku, resp. absence posouzení toho, zda k jednání žalobce došlo v důsledku právního nebo skutkového omylu ve smyslu § 16 a § 17 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „nový přestupkový zákon“). V posuzované věci se jednalo o přestupek právnické osoby, který je z hlediska zavinění konstruován na principu objektivní odpovědnosti. Podle krajského soudu jednání fyzické osoby, které je žalobci přičitatelné, nebylo učiněno v právním omylu podle § 17 nového přestupkového zákona, neboť pojem kandidát je možno jasně vyložit.

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Podle stěžovatele lze projednávaný spor zredukovat na vyřešení otázky, jaká je definice „kandidující politické strany či hnutí či koalice“, resp. definice „kandidáta“ takové kandidující strany či hnutí či ve smyslu § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu. Skutek, kterým se měl dopustit uvedeného přestupku, byl totiž spáchán v době, kdy u politického hnutí ANO 2011 ani u jeho kandidáta Ing. Andreje Babiše nebyly splněny zákonné podmínky pro to, aby se mohlo jednat o „volební kampaň“ ve smyslu zákona o volbách do Parlamentu. K tomu, aby určitá propagace či sdělení představovaly volební kampaň, musí mít souvislost s kandidujícím subjektem; nepostačí tedy, že směřují vůči politické straně či hnutí či kandidátovi, neboť ne každá politická strana nebo politické hnutí jsou „kandidujícími“ subjekty ve smyslu zákona o volbách do Parlamentu. O kandidatuře jakéhokoliv subjektu v parlamentních volbách lze hovořit nejdříve od okamžiku, kdy podal kandidátní listinu podle § 31 zákona o volbách do Parlamentu, neboť až tímto okamžikem projevil právně vůli kandidovat v příslušných volbách. Při restriktivním výkladu by se pak o kandidující subjekt mohlo jednat dokonce až okamžikem registrace kandidátní listiny podle § 33 zákona o volbách do Parlamentu. Samotná skutečnost, že došlo k vyhlášení termínu voleb, ještě neznamená, že se všechny registrované politické strany a politická hnutí automaticky staly „kandidujícími“ politickými stranami nebo hnutími. Ke kandidatuře je nezbytné, aby byla podána a následně zaregistrována kandidátní listina. Krajským soudem nastíněné „materiální hledisko“ pro vymezení pojmu „kandidát“ je zcela neuchopitelné a neohraničené, neboť je založeno na subjektivním vnímání a na mlhavě definované znalosti širšího, blíže nespecifikovaného kontextu. Krajský soud vlastně říká, že pokud je určitý politický subjekt či jeho kandidát dostatečně veřejně známý a lze u něj s určitou mírou pravděpodobnosti předpokládat, že se bude účastnit nadcházejících voleb, pak se vlastně bude jednat o „kandidující subjekt“, resp. o „kandidáta“ takového subjektu, ve smyslu § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu automaticky již ode dne vyhlášení voleb, a to zcela nezávisle na tom, kdy a zda vůbec takový subjekt následně registruje svoji kandidátní listinu.

Stěžovatel připomíná, že kandidátní listina politického hnutí ANO 2011 pro Středočeský kraj, na níž kandidoval Ing. Andrej Babiš ve volbách do Poslanecké sněmovny 2017, byla podána nejdříve dne 26. 6. 2017, přičemž samotný Ing. Andrej Babiš žádným jiným způsobem než v rámci kandidátní listiny pro Středočeský kraj nekandidoval. Stěžovatel se však skutku, kterým měl spáchat příslušný přestupek, dopustil v době nejpozději do 21. 6. 2017, tedy před tím, než byla vůbec podána kandidátní listina k registraci. V době, kdy zadal předmětnou inzerci a rozhlasové spoty, nemělo politické hnutí ANO 2011 registrovánu kandidátní listinu, a tudíž ani Ing. Andrej Babiš nebyl na žádné registrované kandidátní listině uveden. V době, kdy měl páchat údajný přestupek, navíc nebylo vyloučeno, že politické hnutí ANO 2011 žádnou kandidátní listinu v zákonné lhůtě nezaregistruje, např. i v důsledku administrativního pochybení, přičemž tuto eventualitu krajský soud v napadeném rozhodnutí zcela opomenul. V takovém případě by stěžovatelovo jednání nemohlo naplnit skutkovou podstatu daného přestupku, neboť by se zveřejněná sdělení netýkala „kandidujícího subjektu“ a nemohla by nijak zasáhnout do výsledků voleb. Stejně tak nebylo v době, kdy měl páchat předmětný přestupek, vyloučeno, že by se Ing. Andrej Babiš na kandidátní listině nakonec neobjevil a ve volbách zůstal činný např. „pouze“ jako tvář. Ani v tomto případě by jej nebylo možno považovat za „kandidáta“.

Podle výkladu krajského soudu je vznik deliktní odpovědnosti závislý na tom, zda se daný politický subjekt nakonec skutečně zaregistruje, což je úkon, který je zcela mimo sféru vlivu pachatele; v době spáchání přestupku tak vlastně není jisté, zda se přestupek vůbec stal. Podmínky vzniku deliktní odpovědnosti však musí být stanoveny jasně a určitě, což vyplývá již ze základního principu trestního práva .

Stěžovatel proto uzavřel, že vzhledem k absenci jasné definice pojmu „volební kampaň“, resp. „kandidující subjekt“ anebo „kandidát“ ve smyslu § 16 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu, nelze jeho jednání subsumovat pod skutkovou podstatu přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) téhož zákona. Krajský soud v napadeném rozsudku správně shledal, že právní úprava je v tomto ohledu neúplná a tyto nesrovnalosti je třeba překlenout výkladem. Stěžovatel se ale nemůže ztotožnit se způsobem, jakým krajský soud k výkladu přistoupil. Je nepřípustné, aby výkladem nejasného ustanovení právního předpisu docházelo k rozšiřování podmínek deliktní odpovědnosti, resp. aby v případě, kdy lze uvažovat o dvou různých výkladech nejasné právní normy, byl upřednostněn ten, který zakládá třetímu subjektu odpovědnost za přestupek. Stěžovatel souhlasí s tím, že jím prosazovaný výklad může v některých případech vést k tomu, že by z formalistických důvodů nebylo v přestupkovém řízení postižitelné jednání, které fakticky narušuje průběh voleb, nicméně tuto legislativní mezeru je možno vyplnit výlučně příslušným legislativním opatřením, nikoliv extenzivním výkladem právní normy zakládajícím deliktní odpovědnost třetí osoby.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odmítl právní názor, že okamžik zahájení volební kampaně je třeba vztáhnout až k podání kandidátní listiny. V takovém případě by totiž došlo k výraznému zkrácení regulované volební kampaně s dopadem na zákonem stanovený limit volebních nákladů. Navíc politické strany, politická hnutí a jejich podávají ve volbách do Poslanecké sněmovny kandidátní listiny v jednotlivých volebních krajích. Celostátně působící politické strany a politická hnutí tedy ve volbách podávají 14 kandidátních listin. Zákon nestanoví okamžik, od kdy je možno kandidátní listinu podat; stanoví pouze nejzazší lhůtu, do kdy je možno tak učinit. Teoreticky tedy nelze vyloučit, že v některých volebních krajích kandidující subjekt podá kandidátní listinu krátce po oficiálním začátku volební kampaně, zatímco v jiných volebních krajích ji podá až s koncem zákonem stanovené lhůty. Pokud by tedy pojem „kandidující politická strana, politické hnutí či a jejich kandidát“ byl vázán na podání kandidátní listiny, jak tvrdí stěžovatel, došlo by k situaci, že zatímco v některém volebním kraji by bylo možno na danou politickou stranu, politické hnutí a koalici nahlížet jako na kandidující, včetně všech navazujících povinností, v jiném volebním kraji by tomu tak nebylo a daný subjekt by zde mohl vést neregulovanou volební kampaň. Dále je třeba vzít v úvahu moment, kdy se veřejnost (včetně subjektů, které hodlají vést volební kampaň ve prospěch či v neprospěch kandidujících politických stran, politických hnutí, koalic a jejich kandidátů bez jejich vědomí) může oficiálně dozvědět o tom, které subjekty podaly kandidátní listinu a kteří kandidáti za ně kandidují. Ze samotného podání kandidátní listiny není veřejně dovoditelné, kdo konkrétně je kandidátem kandidujícího subjektu.

K vymezení okamžiku, kdy se stal Ing. Andrej Babiš kandidátem kandidujícího politického hnutí ANO 2011 a odkdy je možno úplatné sdělení v jeho neprospěch považovat za volební kampaň, je proto třeba přistoupit nikoliv formálně, ale materiálně, jak dovodil i krajský soud. Volební kampaň tedy začíná reálně podstatně dříve, než k nejzazšímu dni podání kandidátních listin, tj. 66 dní přede dnem voleb, přičemž úmyslem zákonodárce bylo regulovat celý průběh volební kampaně, a nikoliv jen její konečnou fázi od podání kandidátních listin. Jako jediné objektivizovatelné kritérium pro začátek volební kampaně pak stanovil okamžik vyhlášení voleb ve Sbírce zákonů. Pokud by platilo, že se osoba stává kandidátem až po podání kandidátní listiny, pak by nebylo možné na její sebepropagaci probíhající do tohoto okamžiku vztahovat finanční limit pro kandidující subjekt, výdaje na tuto sebepropagaci by nemusely být hrazeny z volebního účtu kandidujícího subjektu, prostředky sebepropagace by nemusely být označeny informací o zadavateli a zpracovateli apod., což by bylo zcela jistě v rozporu se smyslem i zněním zákona. Skutečnost, že Ing. Andrej Babiš bude kandidátem politického hnutí ANO 2011 ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2017, byla ve veřejném prostoru známa již na počátku oficiální volební kampaně. Pokud tedy stěžovatel ve veřejném prostoru v době volební kampaně realizoval úplatná sdělení v neprospěch Ing. Andreje Babiše mající charakter volební kampaně, bylo jeho povinností požádat o registraci ve zvláštním registru žalovaného podle § 16e odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu a následně splnit další navazující povinnosti registrované třetí osoby podle § 16e odst. 6 téhož zákona, tj. zřídit transparentní volební účet a oznámit svou internetovou adresu žalovanému a dále oznámit žalovanému adresu internetových stránek, kde budou zveřejňovány informace o financování volební kampaně. Pakliže tak neučinil, dopustil se přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu.

Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil Krajskému soudu v Brně k dalšímu řízení.