Vydání 11/2006

Navrhovatelka se formálním vymezením petitu domáhá něčeho, co jí zákonná úprava vůbec neumožňuje. Pro zdejší soud totiž platí základní pravidlo právního státu, podle něhož státní orgány mohou činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje (viz zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Z toho pro soudní moc vyplývá jednoznačný imperativ, že může svoji pravomoc vykonávat jen tam, kde to právní řád výslovně předvídá, a svoje zákonem vymezené pravomoci nemůže svévolně překračovat. Přitom soudům zásadně ani nepřísluší komentovat vhodnost či smysluplnost zákonné úpravy, jelikož je nutno respektovat jejich oddělení od moci zákonodárné.

Není ovšem rozhodující, jak navrhovatelka svůj návrh formálně označila, ale o jaký návrh se jedná podle jeho obsahu. V daném případě je z obsahu návrhu patrno, že navrhovatelka brojí proti celkovému výsledku voleb do Poslanecké sněmovny z důvodu tvrzené neregulérnosti průběhu volební kampaně ODS v Moravskoslezském kraji. Vzhledem k tomu, že § 87 odst. 1 volebního zákona umožňuje jednotlivci podat návrh na neplatnost volby pouze toho kandidáta - případně kandidátů (), kteří byli zvoleni ve volebním okrsku, kde je tento jednotlivec zapsaný do stálého seznamu, a s ohledem na obsah podání, posoudil je soud jako návrh na neplatnost volby kandidátů ODS zvolených v Moravskoslezském kraji ve smyslu shora citovaného ustanovení volebního zákona, neboť volební kampaň této politické strany považuje stěžovatelka za nezákonnou, a v důsledku toho kandidáty ODS za neplatně zvolené. (...)

Z ustanovení § 90 odst. 1 s. ř. s. a § 87 odst. 5 volebního zákona vyplývá, že návrh na neplatnost volby kandidáta je důvodný tehdy, byla-li porušena ustanovení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Jak Nejvyšší správní soud judikoval již dříve (viz např. usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, publikované pod č. 354/2004 Sb. NSS), v obecné rovině existují tři základní předpoklady vyhovění volební stížnosti: 1. protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona; 2. vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena volební stížností, a 3. zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno: tato intenzita způsobuje "zatemnění" volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.

V projednávané věci navrhovatelka zejména brojí proti volební kampani ODS v místě jejího bydliště, kterou považuje za nekorektní a nezákonnou v důsledku omezení volební kampaně na vybrané subjekty, rozdílů mezi propagačními materiály a praxe odchylující se od předvolebních slibů.

Při posuzování této námitky vycházel Nejvyšší správní soud především z § 16 volebního zákona, který upravuje volební kampaň. Přitom je nutno předeslat, že citované ustanovení neupravuje volební kampaň vyčerpávajícím způsobem, nýbrž že se vztahuje toliko na její poslední, závěrečnou tzv. "horkou" fázi. I při posuzování tohoto právního institutu totiž je třeba mít v patrnosti základní atributy demokratického právního státu, mezi něž patří i princip, že každý může dělat to, co zákon výslovně nezakazuje, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá (viz čl. 2 odst. 2 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Protože kandidující subjekty (v daném případě politické strany) představují subjekty soukromoprávní a žádný zákon jim nezakazuje vykonávat volební kampaň i mimo období upravené citovaným ustanovením, je zjevné, že tuto kampaň vyvíjet mohou. Není totiž možno ani přehlédnout, že volební kampaň představuje ve svých důsledcích jednu z forem výkonu základních práv, jakými jsou především svoboda projevu, právo na informace, sdružovací právo, shromažďovací právo apod.

Uvedené ustanovení § 16 je nutno vidět právě ve zmíněném kontextu ochrany základních práv a svobod. Svojí podstatou totiž představuje konkretizaci citovaných základních práv a ústavních principů, jako je zejména princip svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny) a princip rovnosti, konkretizovaný pro potřeby volebního práva čl. 21 odst. 4 Listiny. S ohledem na respektování zmíněných dominantních principů svobodné soutěže a rovnosti ve volebním procesu je proto nutno vykládat i citované ustanovení volebního zákona.

Pokud jde o způsob vedení volební kampaně, tak § 16 odst. 2 volebního zákona stanoví, že volební kampaň musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje. Volební zákon však nestanoví, jaké prostředky může kandidující subjekt k volební kampani užít [vyjma starostou obce potenciálně vyhrazené plochy pro vylepení volebních plakátů (§ 16 odst. 1) a zákonem stanoveného rozsahu vysílacího času v Českém rozhlase a v České televizi (§ 16 odst. 4)]. S ohledem na citované ústavní principy je bez jakýchkoliv důvodných pochybností zřejmé, že je plně na kandidujícím subjektu, jakými prostředky svojí volební kampaň povede, samozřejmě pokud jimi nedojde k porušení volebního zákona či jiných právních předpisů. Jedním z tradičních a hojně využívaných způsobů vedení volební kampaně pak stále zůstává rozdávání, případně zasílání volebních letáků a jiných propagačních materiálů, prostřednictvím nichž se politické strany snaží potenciální voliče seznámit a případně zaujmout svým programem. Podivuje-li se stěžovatelka nad tím, že leták ODS obdržela jako podnikatelka na adresu místa svého podnikání, a nikoliv do místa svého trvalého bydliště, je třeba poukázat na to, že údaje o místech podnikání, případně sídlech podnikatelských subjektů, jsou veřejně dostupné (např. registr ekonomických subjektů ARES či obchodní rejstřík, které jsou dokonce snadno přístupné na internetu), na rozdíl od údajů o bydlišti fyzických osob.

Navrhovatelka také považuje za nezákonné a diskriminační, že volební leták obdrželi pouze podnikatelé, a nikoliv všichni občané. Tato její domněnka však není správná. Volební zákon ani žádný jiný právní předpis neukládá politickým stranám (případně jiným kandidujícím subjektům), aby se v rámci volební kampaně zaměřovaly na všechny potenciální voliče. Naopak ze samotné podstaty a smyslu fungování politických stran, jako zástupců určité větší či menší části obyvatelstva, je zřejmé, že se tyto strany budou orientovat a působit pouze na určitou část společnosti, která je názorově programu strany nejbližší. Politická strana (, z latinského - část, oddělení) znamená skupinu stejně smýšlejících občanů, kteří si vytkli za cíl prosazování společných politických představ (Adamová, K., Křížkovský, L.: Základy politologie. 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2000, str. 179). Některé politické strany pak mají svoji orientaci na určité voliče obsaženou přímo v názvu (např. ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 1996 kandidující strana Důchodci za životní jistoty se zaměřovala převážně na voliče důchodového věku, strana Moravané pak působí pouze na voliče moravské a Strana venkova pak nebude svoji kampaň zaměřovat do velkých měst, nýbrž právě na venkov). Jiné strany v názvu tuto skutečnost přímo obsaženou nemají (např. právě Občanská demokratická strana), avšak je zcela zřejmé a přirozené, že nemohou zaujmout všechny voliče, a proto oslovují zejména ty jejich skupiny, u nichž lze očekávat, že se s jejich programem ztotožní, a ve volbách je proto podpoří. V případě ODS, která se profiluje jako pravicová strana, lze očekávat, že se bude orientovat na voliče spíše pravicově zaměřené, a právě podnikatelé představují její konstantní silnou voličskou základnu. Je proto zcela přirozené, že se svým programem - v daném případě navíc pouze částí týkající se podpory podnikání - pokusí oslovit právě podnikatele, a nikoliv všechny občany, jak požaduje navrhovatelka. Stejně tak propagační materiály kandidujících subjektů mohou obsahovat pouze některou z částí volebního programu a nemusí být totožné. Takový postup je zcela v souladu s volebním zákonem a v žádném případě jej nelze považovat za diskriminační či klamavý. Údajné rozpory v letácích ODS se proto zcela míjí s požadavky volebního zákona na způsob vedení volební kampaně.

Navrhovatelka dále zpochybňuje splnitelnost předvolebních slibů s odkazem na předchozí volby a na to, že ODS nebude vládnout sama, a nebude tak schopna svoje sliby splnit. Ani tato tvrzení však nejsou způsobilá platnost volby kandidátů zvrátit. Jak již je uvedeno výše, bylo by totiž třeba, aby došlo k porušení volebního zákona takovým způsobem, který by mohl výsledek volby kandidátů ovlivnit. Obecný poukaz na budoucí nesplnění předvolebních slibů však v daném případě nemůže být považován za rozporný s volebním zákonem, neboť ten neukládá absolutní povinnost předvolební sliby splnit a ani nelze dovozovat, že volební program nebude splněn. Subjekty účastnící se volební soutěže logicky nabízejí program realizovatelný pouze za situace, kdy dosáhnou volebního úspěchu, který jim plnění programu umožní. Zákon pouze vyžaduje, aby volební kampaň probíhala čestně a poctivě, zejména aby nebylo o kandidátech a politických stranách nebo koalicích, na jejichž kandidátních listinách jsou uvedeni, zveřejňovány nepravdivé údaje (§ 16 odst. 2 volebního zákona). Takové skutečnosti však navrhovatelka netvrdí a ani soud je z předložených podkladů neshledal. Větší či menší nesplnění předvolebních slibů je pak zcela běžné ve všech demokratických zemích. Zásadně totiž nelze předpokládat, že by politická strana (a to ani ta, která ve volbách zvítězila) splnila bez výjimky celý svůj předvolební program, neboť míra promítnutí předvolebních slibů do reality, vedle volebních výsledků, zpravidla závisí na politickém vyjednávání v parlamentu. Sebevětší snaha určité politické strany svoje předvolební sliby prosadit pak mnohdy nestačí.