Vydání 11/2006

(...) Nejvyšší správní soud dále uvádí, že podle ustanovení § 87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. může návrh na neplatnost volby kandidáta podat navrhovatel, má-li za to, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Z citovaného ustanovení je zřejmé, že předmětný návrh představuje prostředek soudní ochrany namířený proti zvolení konkrétního kandidáta (příp. kandidátů) do Poslanecké sněmovny, přičemž pokud by soud tomuto návrhu vyhověl, rozhodl by o neplatnosti volby kandidáta (§ 90 odst. 1 s. ř. s.) s účinky .

Jak vyplývá z ustanovení § 87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. a ze samotného smyslu předmětného právního institutu, za základní předpoklady vyhovění tomuto typu volební stížnosti je - v obecné rovině - nutno označit především tři následující: 1. protizákonnost; 2. vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností; a 3. zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje "zatemnění" volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění.

S ohledem na výše uvedené se soud nejprve zabýval otázkou protizákonnosti, tj. porušením zákona č. 247/1995 Sb.

K tomu uvádí, že zákon č. 247/1995 Sb. skutečně (viz vyjádření Státní volební komise) úpravu příspěvku na neupravuje, a tato úprava je provedena v zákoně č. 424/1991 Sb. Zároveň ustanovení § 87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. hovoří o tom, že návrh na neplatnost volby kandidáta může být podán v případě tvrzeného porušení "". Je tak zřejmá vůle zákonodárce při výkladu možnosti tohoto typu soudního přezkumu voleb.

Zároveň je nicméně nutno vidět to, že zákonná úprava svojí podstatou představuje konkretizaci ústavních norem, principů a hodnot. I v daném případě proto zákon č. 247/1995 Sb. blíže upravuje a provádí základní ústavní principy volebního práva, vyplývající např. z čl. 5, 16, 18, 19 Ústavy ČR a také z čl. 21, 22 Listiny základních práv a svobod. Ze stejného důvodu čl. 20 Ústavy ČR obsahuje ústavní zmocnění zákonodárci pro stanovení "". Lze tak učinit dílčí závěr, že zákonodárce je oprávněn vymezit rozsah soudního přezkumu voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné, neboť i pro soud platí základní pravidlo právního státu, podle něhož státní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně dovoluje. Zákonné vymezení rozsahu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny je vymezeno především v ustanovení § 87 zákona č. 247/1995 Sb. (dále viz § 90, § 93 s. ř. s.), věcná a funkční příslušnost je určena ustanovením § 88 stejného zákona. Proto také Nejvyšší správní soud, vázán tímto zákonem stanoveným kompetenčním vymezením, již dříve kupř. judikoval (cit. usnesení sp. zn. Vol 5/2006), že v případě občana mu nepřísluší hodnotit platnost volby kandidátů z jiného volebního kraje, než kde je zapsán do stálého seznamu anebo kde skutečně volil.

S ohledem na výše uvedené soud nicméně zároveň dovozuje, že výklad ustanovení § 87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. není možno provést tak, že soudu přezkoumávat platnost volby kandidáta je omezena výhradně na porušení tohoto zákona. Jakkoliv soud nezpochybňuje obsah a význam citovaného ustanovení, je třeba ho vnímat v kontextu ústavně založené soudu provádět soudní přezkum voleb (čl. 20 Ústavy ČR) tak, že zákonodárci je svěřeno vymezení rozsahu soudního přezkumu, tzn. vymezení konkrétních typů řízení, což ostatně Nejvyšší správní soud plně respektuje. Úvaha, podle níž by tento soudní přezkum byl omezen pouze a jedině na kontrolu dodržování jediného zákona (č. 247/1995 Sb.), a nemohl by tudíž vůbec zohlednit porušení právních předpisů jiných, k němuž by došlo v konečném důsledku třeba i ve výrazně větší míře, by však ve svých důsledcích smysl tohoto soudního přezkumu zcela negovala. Proto soud dospívá k závěru, že jeho - ústavně předvídanou a zákonem založenou - kompetenci přezkoumat platnost volby kandidáta je nutno vykládat tak, že kromě případů tvrzeného porušení relevantních ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. se vztahuje i na případy další. Okruh těchto dalších případů přitom není neomezený, nýbrž je dán tou skutečností, že volební proces není přímo a nepřímo upraven zákonem jediným, nýbrž celou řadou právních předpisů, a je tedy úkolem soudu citlivě zvážit, které z případů protizákonnosti dosahují zásadní až dokonce ústavní intenzity tak, aby mohly být brány za pro hodnocení regulérnosti voleb.

V daném případě navrhovatel brojí proti tomu, že politické straně SNK ED nebyly vyplaceny příslušné finanční prostředky. K tomu soud uvádí, že z ustálené judikatury Ústavního soudu (zejména nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, : Sb. ÚS, sv. 4, str. 113 a násl.) plyne, že politické strany představují státem privilegované soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž primární funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí. Na existenci politických stran je proto dán veřejný zájem, a je tedy ústavně konformní i jejich přímé státní financování. Limitem státního financování politických stran je jejich oddělení od státu. To znamená, že by státní financování nemělo převyšovat nad financováním ze soukromých zdrojů, neboť v opačném případě strany ztrácejí své postavení v občanské společnosti, a tím pozbývají i svůj skutečný smysl a poslání. Určujícím principem státního financování politických stran je . Omezující opatření, vylučující z přístupu ke státním prostředkům politické strany z jiných důvodů, než je garance vážnosti jejich úsilí podílet se na politické soutěži, je proto protiústavní. Při modelování podoby státního financování je především nutno vycházet ze záruk svobodné soutěže politických stran, a jako na protiústavní je proto nutno nazírat na snahu vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší, a formovat tak strany s lepším či horším postavením.

Jestliže je tedy obecně přijímáno, že primárním úkolem politických stran je aktivizace občanů, kterou provádějí zejména v rámci volebního procesu, a zároveň jsou některé tyto strany masivně financovány ze státního rozpočtu, není možno otázku státního financování ze soudního přezkumu voleb zcela vydělit, jelikož je zřejmé, že tyto prostředky jsou používány zejména k vedení volební kampaně. V opačném případě by totiž () mohla nastat situace, kdy by stát např. bez jakéhokoliv zákonného opodstatnění výrazně financoval jedinou politickou stranu, a zcela by tak popřel principy svobodných voleb, založených též na volné soutěži politických stran, a přesto by neexistovala možnost zpochybnění voleb, protože k naznačené finanční monopolizaci jedné ze stran by došlo jiným způsobem než prostřednictvím volebního zákona.

Proto Nejvyšší správní soud činí závěr, že je oprávněn v rámci svojí rozhodovat o platnosti voleb kandidátů hodnotit též tvrzené porušení jiných právních předpisů než výhradně zákona č. 247/1995 Sb., a to v těch případech, kdy z obsahového hlediska se jedná o právní předpisy vážící se na volební proces a které z hlediska závažnosti dosahují ústavní intenzity, příp. se jedná o případy přímé aplikace ústavních norem bez jejich konkretizace v předpisech jednoduchého práva. Musí se proto jednat o případy protiprávnosti.

V projednávané věci proto soud - v rozporu s názorem Státní volební komise - nemá pochybnosti o oprávněnosti hodnotit důvodnost tvrzeného porušení zákona č. 424/1991 Sb., neboť se nesporně jedná o zákon, mající přímý vztah k volebnímu procesu, a zároveň otázka přímého státního financování svojí podstatou a závažností dosahuje ústavní intenzity, neboť je zasazena do kontextu takových ústavních principů, jako je zejména svobodná soutěž politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy ČR, čl. 22 Listiny základních práv a svobod).

Nejvyšší správní soud dále připomíná, že otázkou vyplacení příspěvku na politické straně SNK ED se již zabýval v rozsudku ze dne 24. 5. 2006, sp. zn. 1 Afs 147/2005, na který pro stručnost odkazuje.

(...) V projednávané věci k porušení citovaného ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. došlo. Na této skutečnosti nic nemění ani vyjádření Státní volební komise v tom smyslu, že otázka vyplacení příspěvku na politické straně SNK ED je stále řešena, neboť v projednávané věci již citovaným rozsudkem Nejvyšší správní soud, Ústavní soud (nálezem ze dne 4. 1. 2006, sp. zn. II. ÚS 507/05) a Městský soud v Praze (rozsudkem ze dne 6. 5. 2005, čj. 9 Ca 100/2004-64) předmětný problém jasně pojmenovaly a dospěly ke shodnému závěru o protiprávnosti postupu Ministerstva financí.

Za těchto okolností Nejvyšší správní soud dospívá k závěru, že nevyplacením předmětného příspěvku na byl porušen zákon č. 424/1991 Sb. První předpoklad vyhovění volební stížnosti, tzn. zjištění protizákonnosti, tak byl naplněn.

Další dva aspekty důvodnosti podaného návrhu (vztah mezi zjištěnou protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností; zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidátů) soud pojednává společně, neboť s ohledem na konkrétní okolnosti věci to je racionální. V daném případě totiž lze z obsahu podaného návrhu a s přihlédnutím k jeho redukci věcné projednatelnosti soudem jen na kandidáty volené ve volebním kraji Hlavní město Praha dovodit, že navrhovatel se domnívá, že ke zvolení právě těchto poslanců by nedošlo, jestliže by politická strana SNK ED měla ve volební kampani k dispozici nárokované finanční prostředky, a že by na jejich místa byli zvoleni (alespoň zčásti) kandidáti navržení SNK ED.

K tomu soud uvádí, že volební kampaň vedou ve volbách do Poslanecké sněmovny soukromoprávní , kterými jsou politické strany, a její podstatou je snaha přesvědčit voliče o tom, že jejich programová a personální nabídka je tou nejlepší (pozitivní kampaň), anebo naopak snaha odradit voliče od nabídky politických soupeřů (negativní kampaň). Přehledný seznam definic a typologizací volební kampaně nabízí z česky psané odborné literatury např. E. Bradová (Od lokálních mítinků k politickému marketingu - teorie a vývoj politické komunikace a volebních kampaní, Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, Brno, 2005), která uvádí čtyři hlavní cíle volební kampaně: informovat voliče, přesvědčit voliče, posílit stávající podporu svých stoupenců a mobilizovat voliče. Přitom není sporu o tom, že volební kampaň je i finančně a organizačně velmi náročná a že její účinnost se s většími disponibilními finančními prostředky může výrazně umocňovat. Pokud tedy v daném případě soud dospěl k závěru, že protizákonností způsobenou Ministerstvem financí politická strana SNK ED nemohla v období volební kampaně disponovat nárokovanou finanční částkou, lze - v obecné rovině - zároveň konstatovat, že se tato protizákonnost určitým způsobem mohla projevit na konečném výsledku voleb napadených kandidátů, neboť se lze důvodně domnívat, že v případě účinnější (a tedy i finančně náročnější) volební kampaně SNK ED mohla oslovit větší počet voličů, což by se zároveň projevilo i jako určitý úbytek hlasů u stran jiných (úspěšných i neúspěšných).

V tomto kontextu je nicméně zapotřebí upozornit na to, že nemůže být posláním volebního soudu "přikázat" mandáty v rámci jednoho volebního kraje soudem napříč politickými stranami, neboť takovýto postup se nejen zcela vymyká kompetenci soudu, nýbrž měl by dokonce protiústavní dimenzi, jelikož důsledkem této úvahy by bylo nahrazení vůle voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát měl být zvolen. Neustále je totiž třeba mít na zřeteli, že podstata soudního přezkumu voleb spočívá v kontrole volebního procesu z hlediska jeho souladu s právním řádem, a v této logice je volební soud oprávněn zasáhnout negativním způsobem tehdy, když shledá zásadní pochybení v naznačeném smyslu. Jeho úkolem však nemůže být pozitivní ovlivňování volebních výsledků ve prospěch jednotlivých volebních subjektů, neboť taková možnost se pojmově vymyká elementárním základům poslání soudní moci.

Za rozhodující v projednávané věci soud dále považuje konečné volební výsledky. Podle nich totiž (viz Zápis o výsledku voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006) politická strana SNK ED obdržela celkem 111 724 platných hlasů, což činí 2,08 % z celkového počtu hlasů. Aby však tato politická strana získala mandáty v Poslanecké sněmovně, musela by překročit tzv. umělou uzavírací klauzuli, která je stanovena ve výši 5 % (§ 49 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.). To konkrétně znamená, že za situace, kdy bylo odevzdáno celkem 5 348 976 platných hlasů, by SNK ED musela získat nejméně 5 % z tohoto počtu, tj. 267 449 hlasů. K dosažení tohoto počtu tedy SNK ED chybělo 155 725 hlasů, takže by musela získat více než dvojnásobek hlasů, které tato strana skutečně obdržela, aby ve volbách skutečně uspěla.

Přitom nelze přehlédnout, že rozhodování voličů je ovlivněno celou řadou faktorů, mezi nimiž sehrává volební kampaň samotných politických stran jistě významné, nikoliv však výsadní postavení. Těmito faktory jsou např. stranická identifikace, skupinová sounáležitost a materiální zájmy, základní hodnotové a ideologické postoje, preference k současným politickým otázkám, zhodnocení aktuální situace, zhodnocení image stran a jejich lídrů, sociální zázemí apod. (viz E. Bradová, cit. dílo, zejm. str. 38). Z povahy věci je přitom zřejmé, že volební kampaně mají skutečný vliv pouze na určitou skupinu voličů, především tzv. nerozhodnuté, příp. fluktuující voliče, zatímco naopak stabilní voliči politických stran jsou vůči jakékoliv kampani v podstatě imunní.

Za těchto okolností soud dospívá k závěru, že ani v případě, když by SNK ED mohla skutečně v rámci volební kampaně použít nárokované peněžní prostředky (poznámka soudu: samotná SNK ED na rozdíl od navrhovatele uvádí jen částku 12 mil. Kč, viz "", www.snked.cz), se nelze domnívat, že by se následná velkoryseji vedená volební kampaň projevila v zisku tak velkého počtu dalších hlasů, které by znamenaly překročení pětiprocentní uzavírací a přinesly by této straně poslanecké mandáty. K "zatemnění" celkových volebních výsledků tak shora popsanou nezákonností nedošlo.