Vydání 5/2013

(...) Zároveň se soud zabýval tím, zda je tento návrh podřaditelný pod kategorii návrhů na neplatnost voleb, návrhů na neplatnost hlasování nebo návrhů na neplatnost volby kandidáta, upravených v ustanovení § 53 odst. 2, 3 a 4 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů (dále jen "volební zákon"). Bez jednoznačného zodpovězení této otázky totiž nelze určit okruh účastníků soudního řízení.

Podle § 53 odst. 2 volebního zákona "[n]".

Podle odstavce 3 "[n]".

Podle odstavce 4 pak "[n]".

Podle § 90 odst. 1 s. ř. s. se může za podmínek stanovených zvláštními zákony "".

Podle odstavce 2 téhož ustanovení jsou v řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování ""

Podle odstavce 4 téhož ustanovení, "".

Z uvedených ustanovení není zřejmé, jaké jsou hraniční body mezi jednotlivými typy návrhů a tyto hranice dosud dostatečně nevymezila ani dosavadní ve věcech volebních. Lze poukázat např. na vymezení účastenství pro případ neplatnosti voleb a neplatnosti hlasování, kdy se přímo hovoří o kandidátovi, jehož volba byla zpochybněna (§ 90 odst. 2 věta první s. ř. s.), přičemž důvodem pro podání návrhu na neplatnost volby kandidáta je také porušení ustanovení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby. Zpochybnění volby kandidátů je tak přirozenou součástí neplatnosti voleb a hlasování, a nelze je tak považovat za definiční prvek, jak učinil zákonodárce v § 53 odst. 4 volebního zákona.

Neuchopitelnost a nejasnost dosavadní soudní praxe zmiňuje také právní doktrína (např. Molek, P.; Šimíček, V. Praha: Linde, 2006, s. 292-304), která poukazuje na vzájemné prolínání se jednotlivých kategorií volebních stížností tak, jak jsou implicitně používány dosavadní judikaturou.

Krajský soud proto přistoupil pro účely posouzení tohoto návrhu k samostatnému vymezení těchto kategorií. Uvážil, že hlavním principem volebního procesu je převedení svobodné vůle voličů na konkrétní obsazení zastupitelských orgánů za pomoci mechanismu zakotveného ve volebních zákonech. Smyslem právní úpravy návrhů ve věcech volebních (dále též "volební stížnosti") je pak zakotvit v právním řádu takové právní prostředky ochrany, které umožní odstranění všech narušení volebního procesu, která mohla ovlivnit jeho výsledky v podobě konkrétního obsazení mandátů v zastupitelských orgánech, a to bez ohledu na to, v jaké fázi volebního procesu k tomuto narušení došlo. Odlišná povaha zjištěných volebních vad se při nezbytném požadavku na zachování efektivity soudní kontroly voleb musí projevovat v odlišném rozhodování soudu (typově odlišných výrocích). Jak plyne z § 90 odst. 1 věty poslední s. ř. s., soud může prohlásit za neplatné buď volby jako takové nebo jen hlasování ve volbách anebo se omezit na určení neplatnosti volby kandidáta, spojené zpravidla se současným určením toho, kdo byl řádně zvolen. Právě z toho, jak zákon připouští, aby byl formulován výrok soudu (tj. k čemu má soudní zásah vést), lze dovodit i typovou odlišnost jednotlivých návrhů.

Podle soudu nejširším z uvedených pojmů je pojem volby, který zahrnuje časově celý komplex činností prováděných v souvislosti s volbami do určitého zastupitelského sboru, tj. počínaje vyhlášením voleb, přes registraci kandidátních listin, sestavování voličských seznamů, volební kampaň, až po vlastní hlasování, sečtení výsledků a oznámení výsledků voleb. Komplexnost tohoto pojmu lze kromě gramatického výkladu dovodit i z toho, že je užíváno v samotném názvu volebních zákonů, které řeší celou proceduru volebního procesu od počátku až do konce.

Užším pojmem je pojem hlasování, který představuje vnější projev vůle voličů provedený vhozením volebních lístků do volební urny. Tomuto závěru mj. přisvědčuje i dělení volebního zákona, který v hlavě IV pod nadpisem "" upravuje právě bližší podmínky vnějšího projevu vůle voličů (kdy, kde, v jakém prostředí, jak se volič dostane k volebním lístkům, jak je může upravit).

Samostatným pojmem je pak volba kandidáta. Z kontextu § 90 s. ř. s., zejména odst. 4, je podle soudu zřejmé, že zákon tímto rozumí přidělení mandátu konkrétnímu kandidátovi na základě již projevené vůle voličů. Jestliže soud zjistí, že podle odevzdaných hlasů má připadnout jiné osobě, pak sám stanoví, který kandidát měl získat .

Lze tak shrnout, že návrhem na neplatnost volby kandidáta je třeba rozumět volební stížnost založenou na tvrzení, které by v případě své pravdivosti vyžadovalo pouze zásah soudu spočívající v novém sečtení odevzdaných hlasů a (v souladu s odevzdanými hlasy) správném stanovení kandidátů, kteří získali na základě hlasů voličů . Skutečnosti uváděné v návrhu přitom mohou zpochybňovat jak neplatnost volby jediného kandidáta, tak neplatnost volby více, popř. i všech kandidátů (např. bylo-li by argumentováno softwarovou/matematickou chybou programového vybavení ČSÚ, kterým jsou spočteny celkové výsledky voleb z výsledků zadaných za jednotlivé okrskové komise v rámci celé země). Rozhodnutím soudu o neplatnosti volby kandidáta je konstatování, že konkrétní osoba na základě odevzdaných hlasů nezískala a (vyplynou-li pro to v řízení před soudem dostatečná skutková zjištění) že naopak tento získala jiná osoba.

Rozhodnutím o neplatnosti hlasování soud vyvolá opakování hlasování v konkrétních volebních okrscích. Návrhem na neplatnost hlasování je tak návrh poukazující na vadu, kterou by bylo možné odstranit pouze opakovaným hlasováním, tj. opakovaným projevem vůle voličů ve volebních místnostech. Opět může jít o neplatnost hlasování v jedné volební místnosti, více, ale i všech [např. pokud by všechny vytištěné volební lístky měly vadu, která by neumožňovala jednoznačné určení vůle voliče - poučení by uvedlo, že je možné vybrat více kandidátních listin najednou a voliči by tak běžně činili, nebo pokud by u () elektronického hlasování došlo nějakým zásahem k vymazání databáze o odevzdaných hlasech či by se ukázalo, že někdo dodatečně pozměnil údaje o odevzdaných hlasech, aniž by byl zjistitelný rozsah tohoto pozměnění]. Není však nezbytné opakovat volební kampaň, popř. další samostatné postupy volebního procesu předcházející samotnému hlasování.

Nejzávažnější vady jsou pak předmětem tvrzení v případě návrhu na neplatnost voleb. Rozhodnutím o neplatnosti voleb soud vyvolá opakování volebního procesu jako celku. Existence takových vad zasahuje i fázi před vlastním hlasováním, tj. svobodu vůle voliče, popř. zákonnost vymezení okruhu kandidátů ucházejících se o hlasy voličů, popř. okruhu voličů. Poslední dvě kategorie v principu nebudou přicházet v úvahu, neboť k řešení uvedených vad jsou určeny zvláštní druhy volebních stížností vymezené v § 88 a § 89 s. ř. s. (soudní ochrana ve věcech seznamu voličů a ve věcech registrace) a uplatnění takové námitky až po uskutečnění hlasování bude až na výjimky vždy opožděné a nepřípustné (srov. však problematiku účelového přehlašování trvalého pobytu a nález Ústavního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 59/10, č. 84/2011 Sb. ÚS, kdy i v této fázi byly řešeny otázky související se zápisem do stálých volebních seznamů). Tento typ návrhů tak bude směřovat především na případy nezákonných zásahů do svobody vůle voliče, jako jsou již judikované případy podplácení voličů, ale i na případy porušení zásad volební kampaně. V takových situacích již nepostačuje vlastní opakování hlasování, ale v případě prokázání takto závažné nezákonnosti je nutné mnohdy opakovat, když ne volební proces jako celek, tak přinejmenším samotnou volební kampaň a navazující hlasování, aby volič měl možnost si učinit nový názor a znovu zformulovat svou vůli (včetně zvážení informace o tom, že v minulosti nepřípustné ovlivňování vůle voličů proběhlo a kdo je za ně odpovědný). V tomto případě si lze představit opakování voleb jen v určitých obvodech (obecní a senátní volby), avšak s ohledem na komplexnost volebního procesu to bude výjimkou a zásadně nebude vhodné omezovat opakování voleb pouze na dílčí volební okrsky (viz výtka v bodu 37 nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 57/10, č. 2/2011 Sb. ÚS).

Výsledkem voleb tak krajský soud chápe stav, kdy odevzdané hlasy odpovídají svobodnému rozhodnutí voliče o tom, zda vůbec půjde volit a koho bude volit, výsledkem hlasování pak souhrn odevzdaných hlasů ve volbách a výsledkem volby kandidáta pak skutečnost, že určitý kandidát na základě výsledků hlasování získal . Krajský soud dále podotýká, že definičním kritériem pro rozlišení neplatnosti hlasování od neplatnosti voleb v tomto pojetí není rozsah zasaženého území. Větší plošný dosah může mít mnohdy i vada, jejíž odstranění si vyžaduje pouhé opakování hlasování, nikoliv i volební kampaně a dalších procesů předcházejících vlastnímu hlasování.

I v rámci takto učiněného vymezení mohou existovat hraniční kategorie, kdy nemusí být snadné si ujasnit, zda k nápravě vady postačí pouze opakování hlasování či bude nutné opakování celého volebního procesu. Přesto však při tomto vymezení by nemělo docházet k tak snadnému prolínání kategorií volebních stížností, jak naznačuje právní doktrína [Molek, P.; Šimíček, V. Praha: Linde, 2006, s. 292-293: ""].

Úvaha, jaký rozsah opakování volebního procesu je pro odstranění tvrzené vady dostačující (při respektování principu minimalizace soudních zásahů do výsledků voleb a principu maximálního respektu k vůli projevené voliči), totiž představuje výběr mezi třemi možnostmi, které plně pokrývají všechny dílčí vadou zasažitelné složky volebního procesu. Každé tvrzené volební vadě přitom lze přiřadit jenom jednu optimální variantu jejího odstranění. Určení optimální varianty pro různé typové situace bude nepochybně předmětem závěrů budoucí judikatury. Může samozřejmě nastat situace, kdy při vlastním zjišťování skutkového stavu soud objeví jiný rozsah tvrzené vady, což může mít za následek odlišnou potřebu zásahu soudu a odlišné vymezení účastníků. Tento problém však existoval již v dosavadních přístupech prezentovaných doktrínou.

K citované části odborné literatury lze uvést, že návrh, z nějž lze dovodit neplatnost voleb všech kandidátů, je extrémní, nicméně stále by v pojetí zastávaném Krajským soudem v Praze nešlo o případ neplatnosti voleb. Pouze by to znamenalo nutnost sečtení většího rozsahu (snad i všech) volebních lístků soudem, přičemž by však nebyl důvod pro opakování voleb nebo hlasování. Pokud je nutné opakovat hlasování či celé volby, je vždy zpochybněn kandidátů v dotčeném volebním obvodu (a to nezřídka všech kandidátů), protože z údajů o dříve odevzdaných hlasech za dotčené volební okrsky nelze vycházet. To však neznamená, že by bylo možné uvažovat o návrhu jako o návrhu na neplatnost volby kandidáta. Zpochybnění oficiálně vyhlášeného obsazení mandátů (nejméně jednoho) je totiž předpokladem úspěšnosti každé volební stížnosti podle § 90 s. ř. s. (viz níže jako třetí bod přezkumu).

Sluší se podotknout, že citovaný úsek z odborné literatury je nejspíše inspirován judikaturou Nejvyššího správního soudu k zákonu č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (zejm. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 66/2006-105, č. 948/2006 Sb. NSS a potvrzené usnesením Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 73/06). Právní úprava soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (a též voleb do Evropského parlamentu a nově volby prezidenta republiky) je v tomto směru specifická, neboť tyto zákony upravují pouze možnost podání návrhu na neplatnost volby kandidáta. Výklad přijatý Nejvyšším správním soudem a aprobovaný Ústavním soudem proto v tomto zvláštním případě musel v zájmu ústavně konformního výkladu dovodit napadnutelnost voleb jako celku i prostřednictvím návrhu formálně pojatého jako návrh na neplatnost volby kandidáta, materiálně však se stejnými důsledky jako v případě napadení voleb. V situaci neplatnosti voleb byl totiž Nejvyšší správní soud připraven vyslovit neplatnost volby všech kandidátů. Ve výsledku by tak bylo v souladu s ústavněprávními požadavky dosaženo právě nutnosti opakování voleb, a to i když zákon formálně s výrokem soudu zneplatňujícím volby nepočítá (s přihlédnutím k současnému znění s. ř. s. by navíc bylo namístě využít fakultativnosti postupu podle § 90 odst. 4 s. ř. s., tj. neurčit kandidáty, kteří byli skutečně zvoleni). Uvedený postup však není vhodné zobecňovat a vztahovat jej i k jiným případům volebního přezkumu (volby krajské, obecní a senátní), které počítají s možností přímého a odstupňovaného zásahu soudu.

V rámci takto vymezeného právního názoru krajského soudu byl posouzen nyní podaný návrh, přičemž soud dospěl k závěru, že je zpochybňován pouze proces přepočtu udělených hlasů na mandáty do zastupitelstva Středočeského kraje. Podle obsahu se tak jedná o návrh na neplatnost volby kandidáta, neboť navrhovatel netvrdí nic, z čeho by bylo nutné dovozovat potřebu opakování voleb či hlasování. Navrhovatel konkrétně poukazuje na fakt, že jím preferované kandidátce (jež nezískala ) nebyl přičten preferenční hlas udělený navrhovatelem. Takový návrh není pochopitelně návrhem na neplatnost volby této kandidátky, neboť ta nebyla vůbec zvolena a navrhovatel ani necílí na zpochybnění jejího eventuálního mandátu. Naopak z předložených argumentů lze dovodit, že se domáhá, aby soud případně rozhodl o tom, že tato kandidátka byla zvolena na základě přidělených preferenčních hlasů, tj. výroku podle § 90 odst. 4 s. ř. s. Takový požadavek však při předem daném počtu mandátů v zastupitelstvu kraje znamená zároveň zpochybnění volby jiného kandidáta. Z právní úpravy zakotvující algoritmus přepočtu získaných hlasů voličů na získané mandáty v zastupitelstvu kraje lze jednoznačně dovodit osobu kandidáta, jehož volba je argumenty navrhovatele zpochybněna. (...)