Vydání 3/2013

(...) Dále se Nejvyšší správní soud zabýval stížní námitkou týkající se nesprávného právního posouzení věci. Předmětem sporu je v daném případě postup, jímž bylo stěžovateli upřeno poskytnutí účelové na výdaje související se zveřejněním oznámení o době a místě konání voleb do Evropského parlamentu v místním tisku (Radniční listy). Žalovaný dotaci do rozpočtu stěžovatele neposkytl, aniž by o tom vydal jakékoliv formalizované rozhodnutí. Podle názoru stěžovatele je však povinností žalovaného vydat v případě neposkytnutí správní rozhodnutí.

Je třeba zdůraznit, že v této věci není předmětem rozhodování správních soudů oprávněnost uplatněného nároku na náhradu stěžovatelem vynaložených nákladů. V řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. a v následném řízení o kasační stížnosti může být předmětem posuzování správních soudů toliko otázka, zda je žalovaný povinen vydat o žádosti stěžovatele o poskytnutí na uvedený účel rozhodnutí, či nikoliv. Soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve věci samé se lze domáhat až po případném vydání takového rozhodnutí, a to žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., není li takové přezkoumáním zákonem vyloučeno (k tomu viz dále). (...)

Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval povahou právního vztahu mezi stěžovatelem a žalovaným, neboť je třeba postavit najisto, zda jsou v této věci příslušné soudy ve správním soudnictví.

Otázka financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními předpisy systematicky a podrobně upravena. Jediným ustanovením, které se přímo týká financování voleb do Evropského parlamentu, je § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu, jenž stanoví, že se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené s volbami do Evropského parlamentu hradí ze státního rozpočtu. V této souvislosti lze poukázat na to, že obdobná ustanovení obsahují i další volební zákony, a to § 84 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, § 63 zákona o volbách do zastupitelstev krajů, § 69 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a § 70 zákona o volbě prezidenta republiky.

Z citovaného ustanovení plyne, že veškeré výdaje důvodně vynaložené správními úřady a volebními orgány v souvislosti s konáním voleb mají být financovány ze státního rozpočtu, a to v plném rozsahu. Zákon o volbách do Evropského parlamentu ani jiné zákony nestanoví konkrétní mechanismus, jakým způsobem mají být výdaje ze státního rozpočtu hrazeny. Z povahy věci však plyne, že se liší způsob financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou státu anebo její součástí (např. Ministerstvo vnitra, Státní volební komise). Organizační složky státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jejich výdaje tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech]. Jinak je tomu v případě obcí, krajů a hlavního města Prahy, které i v rámci činností vykonávaných v přenesené působnosti (§ 7 odst. 1 a 2 zákona o volbách do Evropského parlamentu) hospodaří podle vlastního rozpočtu. Náklady vynaložené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb patří mezi výdaje územních rozpočtů [§ 9 odst. 1 písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Nejsou tedy hrazeny přímo ze státního rozpočtu. Jelikož však mají být výdaje územních samosprávných celků spojené s volbami hrazeny v plné výši ze státního rozpočtu, musí být odpovídající finanční prostředky ze státního rozpočtu do územních rozpočtů převedeny.

Právní předpisy výslovně neupravují mechanismus, kterým mají být finanční prostředky na výdaje spojené s volbami do rozpočtů územních samosprávných celků převedeny. Podle dosavadní ustálené praxe jsou finanční prostředky k úhradě nákladů voleb poskytovány územním samosprávným celkům ze státního rozpočtu formou neinvestičních účelových dotací. Tyto účelové na výdaje spojené s volbami odpovídají definici uvedené v § 3 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech, podle níž se dotací rozumí peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Ostatně možnost poskytnutí takových dotací předvídá i § 7 odst. 1 písm. c) [dříve písm. d)] zákona o rozpočtových pravidlech, podle něhož mezi výdaje státního rozpočtu patří i územním samosprávným celkům na jinou než podnikatelskou činnost. Jedná se tedy o zákonem předvídaný způsob financování rozpočtů územních samosprávných celků.

se poskytují z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí (viz čl. 2 odst. 1 směrnice Ministerstva financí čj. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu, publikované ve Věstníku vlády pro orgány obcí a krajů ze dne 2. 4. 2004). Krajům jsou poskytovány přímo Ministerstvem financí. Odlišně se však postupuje v případě obcí, neboť jim jsou podle § 19 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech poskytovány prostřednictvími krajů, v jejichž obvodu se obce nacházejí. Tato činnost krajů je činností vykonávanou v přenesené působnosti.

V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajů tedy územní samosprávné celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné straně jako volební orgány samy platí výdaje související s konáním voleb, a to z prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Zároveň jsou příjemcem účelové ze státního rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato tvoří příjem rozpočtu územních samosprávných celků [§ 7 odst. 1 písm. g) a § 8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], vzhledem k účelovosti ovšem mohou být tyto prostředky použity pouze k úhradě výdajů důvodně vynaložených v souvislosti s konáním voleb.

Zároveň je třeba zdůraznit, že podle § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu musí prostředky ze státního rozpočtu územním samosprávným celkům plně krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná o ve vztahu k § 62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a § 29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, podle nichž je obcím a krajům poskytován ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působnosti pouze příspěvek, jenž nemusí plně krýt náklady spojené s výkonem činností v přenesené působnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, č. 53/2003 Sb.). Naopak ze znění § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu vyplývá, že obce a kraje nemají povinnost nést náklady voleb z vlastních prostředků. Náklady spojené s výkonem přenesené působnosti při přípravě a konání voleb proto nesmí zatěžovat hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpočtově autonomními veřejnoprávními korporacemi (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich činnosti lze zasahovat pouze způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu, že se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpočtu, pak mají územní samosprávné celky vůči státu subjektivní právo na plnou úhradu těch výdajů, které v této souvislosti důvodně vynaložily. Tomuto subjektivnímu právu odpovídá i povinnost orgánů státu poskytnout do rozpočtů územních samosprávných celků ve výši odpovídající důvodně vynaloženým nákladům.

Nejedná se v tomto případě o finanční vztah uvnitř soustavy hierarchicky uspořádaných orgánů podílejících se na výkonu státní správy. Účelová je v podstatě náhradou za výdaje, které územní samosprávný celek vynaložil při výkonu přenesené působnosti z vlastního rozpočtu. Obce a kraje mají subjektivní právo na náhradu těchto výdajů. Není přitom podstatné, zda má být účelová na výdaje spojené s volbami poskytnuta předem (jako "") či až zpětně po konečném vyúčtování výdajů. Rozhodné je pouze to, že obce a kraje mají právní nárok na poskytnutí účelové ze státního rozpočtu na výdaje spojené s volbami, jež důvodně uhradily při výkonu státní správy, která na ně byla přenesena zákonem o volbách do Evropského parlamentu.

Při poskytnutí účelové na náklady spojené s volbami se bezesporu jedná o nakládání s prostředky státního rozpočtu. Samotnému poskytnutí do územních rozpočtů přitom předchází posouzení oprávněnosti uplatněného nároku. V daném případě byla u stěžovatele provedena veřejnosprávní kontrola, na jejímž základě žalovaný dospěl k závěru, že část uplatněného nároku není oprávněná. Dotaci na předmětný výdaj proto žalovaný stěžovateli nevyplatil. Jedná se tedy bezesporu o autoritativní rozhodování o veřejném subjektivním právu stěžovatele. Nejvyšší správní soud proto nemá pochyb o tom, že právní vztah týkající se poskytnutí účelové na financování výdajů spojených s volbami má povahu veřejnoprávního vztahu (srov. usnesení zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 7. 5. 2010, čj. Konf 14/2010-8, č. 2115/2010 Sb. NSS).

Tento závěr podporuje i Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování příspěvku na činnost politických stran a hnutí podle § 20 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích. V rozsudku ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS, přisvědčil Nejvyšší správní soud názoru Městského soudu v Praze, že nárok politických stran a hnutí na tento příspěvek je veřejným subjektivním právem. I v tomto případě se jedná o poskytování prostředků z veřejných zdrojů a zákon zakládá za splnění stanovených podmínek nárok na vyplacení příspěvku. Správní soudy se v uvedené věci zabývaly přezkumem postupu správního orgánu, jenž neformálním přípisem odepřel politické straně vyplacení příspěvku. Příspěvky pro jednotlivé politické strany, hnutí a na úhradu volebních nákladů pak upravují jednotlivé volební zákony. I přes některé odlišnosti, pokud jde o povahu těchto příspěvků závislých na volebním výsledku uvedených subjektů, ve srovnání s nyní posuzovanou věcí, nelze pominout, že i v těchto případech má vztah mezi subjektem, kterému vzniká nárok na příspěvek, a jejím poskytovatelem, veřejnoprávní charakter.

Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda v případě odepření části na předmětný výdaj bylo povinností žalovaného rozhodnout o věci formalizovaným rozhodnutím.

Nejvyšší správní soud v prvé řadě nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaný nemá pravomoc rozhodovat o nároku stěžovatele na poskytnutí na úhradu nákladů spojených s volbami. Je sice pravdou, že se účelová poskytuje z kapitoly Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí, které tedy rozhoduje o uvolnění finančních prostředků z této kapitoly (§ 10 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech). Podle § 19 odst. 2 citovaného zákona se však ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí poskytují prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu leží. Ministerstvo o výši poskytnuté konkrétním obcím nerozhoduje. Na žalovaného tak byla fakticky přenesena působnost poskytovatele do rozpočtů obcí. O tom svědčí i věta druhá citovaného ustanovení, podle něhož je uvedená činnost vykonávána kraji v přenesené působnosti. Činnost žalovaného však nespočívá v pouhém uvolňování prostředků na úhradu volebních výdajů, jak nesprávně uvedl krajský soud. Ministerstvo financí pouze přiděluje jednotlivým krajům prostředky, z nichž jsou dále poskytovány obcím. O poskytnutí účelové jednotlivým obcím a stanovení jejich výše fakticky rozhoduje krajský úřad. Krajský úřad se dále podílí na kontrole hospodaření s poskytnutými dotacemi (§ 39 zákona o rozpočtových pravidlech) i na vypořádání dotací (§ 14 odst. 9, nyní odst. 11 a § 75 téhož zákona). Je pravdou, že krajský úřad je při stanovení výše vázán pokyny Ministerstva financí, jež jsou uvedeny v již citované směrnici, kterou se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu. Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá z § 30 písm. b) zákona o krajích. To však nemění nic na tom, že o poskytnutí ze státního rozpočtu do rozpočtu obcí rozhoduje v přenesené působnosti krajský úřad.

Krajský úřad přitom musí postupovat podle zákonem stanovených pravidel. Poskytování dotací je obecně upraveno v § 14 až 16 zákona o rozpočtových pravidlech. V tomto ohledu musí Nejvyšší správní soud naopak přisvědčit krajskému soudu, že k těmto ustanovením dílu 2 a 3 hlavy III uvedeného zákona je § 19 zákona o rozpočtových pravidlech (tj. díl 6) ve vztahu speciality, neboť upravuje zvláštní případ poskytování dotací ze státního rozpočtu do rozpočtů územních samosprávných celků. I v těchto případech je tedy nutno postupovat podle § 14 až § 16 citovaného zákona, ovšem pouze do té míry, pokud něco jiného nevyplývá právě z § 19 tohoto zákona. Mezi tyto odchylky od obecného režimu poskytování dotací lze řadit i skutečnost, že zatímco o poskytnutí fyzickým a právnickým osobám rozhoduje obvykle přímo některý z taxativně vyjmenovaných poskytovatelů (§ 14 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech), o poskytnutí obcím nerozhodl v posuzované věci přímo primární poskytovatel , tj. Ministerstvo financí, nýbrž žalovaný právě na základě zmocnění podle § 19 odst. 2 citovaného zákona.

Avšak ani za těchto okolností nelze souhlasit se závěrem krajského soudu, že se na daný případ nevztahují obecné předpisy o správním řízení obsažené ve správním řádu. Ustanovení § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění relevantním pro posuzovanou věc (nyní § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech), totiž vylučuje použití správního řádu pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí podle odstavce 3 (nyní odstavec 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž "[v]", a právě na toto rozhodnutí "". To však není daný případ, neboť v posuzované věci bylo stěžovateli poskytnutí odepřeno, aniž by o poskytnutí bylo vydáno formalizované rozhodnutí. Použití správního řádu na daný případ tedy není zákonem o rozpočtových pravidlech vyloučeno.

Aby však bylo možné ustanovení správního řádu, včetně částí druhé a třetí upravujících správní řízení, použít, musí být splněny tři základní podmínky vyplývající z § 1 a § 9 správního řádu: musí se jednat (1.) o postup správního orgánu (2.) v oblasti veřejné správy, (3.) jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). O splnění prvé a druhé podmínky zde není pochyb, neboť žalovaný ve vztahu ke stěžovateli vystupuje jako orgán vykonávající v přenesené působnosti činnost státní správy, přičemž se jedná o veřejnoprávní (vrchnostenský) vztah. Stejně tak je naplněna i podmínka třetí. Jak již bylo uvedeno, stěžovatel má nárok na úhradu výdajů, které důvodně vynaložil ze svého rozpočtu v souvislosti s volbami. Odepřel-li tedy žalovaný poskytnout dotaci v požadované výši, rozhodl tím z materiálního hlediska o stěžovatelově nároku. Podmínky pro použití správního řádu jsou v daném případě tedy splněny.

Za nesprávný považuje Nejvyšší správní soud také názor krajského soudu, že v této věci nebylo zahájeno správní řízení. Zákon o rozpočtových pravidlech neupravuje otázku zahájení řízení o poskytnutí, resp. neposkytnutí . Je proto třeba postupovat podle § 44 až § 48 správního řádu. Z povahy věci vyplývá, že se v daném případě jedná o správní řízení o žádosti stěžovatele. Jeho předmětem je posouzení žádosti o poskytnutí účelové na výdaje, o nichž stěžovatel tvrdí, že je důvodně vynaložil v souvislosti s přípravou voleb. Předpokladem pro zahájení řízení v této věci je uplatnění nároku na poskytnutí ze strany stěžovatele. Za žádost o poskytnutí je proto třeba považovat první podání stěžovatele doručené žalovanému, z něhož bezpochyby vyplývá, že stěžovatel požádal o poskytnutí účelové na předmětný výdaj. Podle § 44 odst. 1 správního řádu bylo řízení zahájeno dnem, kdy takové podání došlo žalovanému.

V této souvislosti je však třeba poukázat na nedostatky skutkových zjištění krajského soudu. Ačkoliv totiž z obsahu písemností předložených oběma stranami krajskému soudu vyplývá, že stěžovatel o poskytnutí na předmětné výdaje požádal, samotné podání obsahující tuto žádost není ve spise obsaženo. Za daného stavu tedy nelze postavit najisto, kdy bylo řízení o žádosti o poskytnutí předmětné zahájeno. Stejně tak nelze posoudit ani to, zda byla žaloba na ochranu proti nečinnosti podána včas, tedy ve lhůtě podle § 80 odst. 1 s. ř. s.

Vzhledem k již uvedenému však dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v případě odepření účelové (nebo její části), na jejíž poskytnutí do rozpočtu obce je při stanovení zákonných podmínek právní nárok, je povinností krajského úřadu rozhodnout o neposkytnutí (nebo její části) formalizovaným rozhodnutím, které obsahuje náležitosti podle § 68 a § 69 správního řádu. Toto rozhodnutí je zároveň úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti stěžovatele ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V případě nečinnosti krajského úřadu se tedy obec může po bezvýsledném vyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti správního orgánu podle § 80 správního řádu (jako v posuzované věci) žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. domáhat, aby příslušný krajský soud uložil krajskému úřadu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti o poskytnutí ve stanovené lhůtě.

Jen pro úplnost lze dodat, že pro přípustnost ani důvodnost nečinnostní žaloby není podstatná skutečnost, zda je rozhodnutí, jehož vydání se žalobce domáhá, vyloučeno zákonem ze soudního přezkoumání. Podstatné je pouze to, zda se jedná o rozhodnutí správního orgánu ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s., jehož vydání se lze podle § 79 odst. 1 s. ř. s. domáhat i v případech, kdy možnost následné žaloby proti takovému rozhodnutí byla soudním řádem správním nebo zvláštním zákonem vyloučena (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104; srov. též k možnosti nečinnostní žaloby u rozhodnutí o žádosti o vydání dlouhodobého víza vyloučeného ze soudního přezkoumání rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS).

Navíc je ovšem již z předešlého výkladu zřejmé, že v daném případě se výluka ze soudního přezkoumání, stanovená obdobně jako výluka z uplatnění správního řádu v § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech, ve znění relevantním pro posuzovanou věc (nyní v § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech), neuplatní, neboť ta se vztahuje pouze na rozhodnutí, jímž je žádosti o poskytnutí plně vyhověno. Jak vyplývá z ustálené judikatury, pouze ta rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., která zákonodárce výslovně vyňal, jsou z přezkoumání ve správním soudnictví vyloučena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS).

I na nyní posuzovanou věc se tedy vztahuje právní názor vyslovený rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2010 Sb. NSS. Rozšířený senát zde konstatoval, že "[n]." V daném případě stěžovatel v podstatě brojí proti tomu, že mu byla odepřena , na níž má podle svého názoru nárok. Podmínkou, aby se však mohl proti tomuto postupu účinně bránit, je vydání formalizovaného rozhodnutí, proti němuž lze následně podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. Přitom právní úprava, podle níž má správní orgán povinnost vydat na základě řízení podle správního řádu soudem přezkoumatelné rozhodnutí pouze v případech, kdy žádosti, na jejíž uspokojení je při splnění zákonných podmínek právní nárok, plně nevyhoví, není v českém právním řádu ojedinělou záležitostí. Lze poukázat např. na postup povinného subjektu podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Za situace, kdy žalovaný odmítl poskytnout část požadované , aniž by o tom však vydal jakýkoliv formalizovaný a soudem přezkoumatelný akt, je tedy nezbytné poskytnout stěžovateli soudní ochranu proti nečinnosti žalovaného spočívající v nevydání takového rozhodnutí, samozřejmě za předpokladu, že jsou k tomu splněny veškeré zákonem stanovené podmínky.