Vydání 4/2013

(...) [23] Ze shora provedené rekapitulace je tak zřejmé, že spornou otázkou je mezi účastníky pouze způsob promítnutí zjištěných chyb ve dvou kontrolních vzorcích do celkového počtu odevzdaných podpisů. Právě v tomto bodu totiž spočívá názorová odlišnost navrhovatelek a Ministerstva vnitra: zatímco Ministerstvo vnitra má za to, že zjištěná procenta nesprávných údajů z obou kontrolních vzorků se musí nejprve sečíst a poté promítnout do celkového počtu odevzdaných podpisů, tvrdí navrhovatelky, že z celkového počtu odevzdaných podpisů se má odečíst pouze tolik podpisů, kolik odpovídá procentuálnímu průměru obou zjištěných kontrolních vzorků.

[24] Jednoduše řečeno, zatímco Ministerstvo vnitra aplikovalo vzorec, dle něhož se zjištěné výsledky relativní chybovosti obou kontrolních vzorků sečetly (7,659 % + 11,494 %), takže se od celkového počtu podepsaných občanů odečetl počet podpisů odpovídající součtu relativní chybovosti obou kontrolních vzorků (19,153 %), tedy celkem 10 762,262 občanů, a výsledný počet podpisů občanů, u nichž se neuplatnila chybovosti, tak činil 45 428,77 (po zaokrouhlení na celá čísla 45 429) podpisů občanů. Tento počet nedosahuje ústavně a zákonem stanovené podmínky nejméně 50 000 podpisů, a kandidátka Ing. Bobošíková proto nemohla být ministerstvem zaregistrována.

[25] Oproti tomu navrhovatelky mají za to, že znění i smyslu § 25 odst. 6 věty poslední zákona o volbě prezidenta republiky odpovídá zprůměrování procentuální chybovosti zjištěné v obou kontrolních vzorcích. To v daném případě znamená, že z celkového počtu hlasů 56 191 je možno odečíst pouze 5 381,1311 podpisů (9,5765 %). Výsledný počet podpisů, u nichž platí domněnka o jejich správnosti, tak činí 50 809,869, tzn. po zaokrouhlení 50 810. Tento počet podpisů pro registraci kandidátky na funkci prezidenta republiky Ing. Bobošíkové postačuje.

[26] Ke srovnání obou shora popsaných výkladů a použití § 25 odst. 6 citovaného zákona soud uvádí, že z jeho výlučně gramatického znění lze dovodit obě výkladové možnosti. Pokud totiž tato norma stanoví, že se "", lze si jistě představit výklad tendující k součtu i ke zprůměrování procentuální chybovosti obou vzorků.

[27] Jak nicméně plyne z právní teorie i z rozhodovací činnosti Ústavního soudu (zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.), gramatické znění právní normy slouží toliko k prvotnímu přiblížení se k jeho obsahu. Pro správný a funkční výklad právní normy (jejíž formulace není zcela jednoznačná, a nevylučuje tedy výklady alternativní) proto zpravidla nepostačuje toliko znalost jejího přesného znění, nýbrž je zapotřebí toto znění vykládat v souladu s účelem dané normy, s jejím systematickým začleněním, je nutno hledat její logické opodstatnění, vazbu na normy jiné a pominout nelze ani výklad pomocí tzv. historického zákonodárce. Zejména pak je třeba zdůraznit, že každé zákonné ustanovení je nutno vykládat ústavně konformně, tedy způsobem, který odpovídá smyslu a účelu ústavní úpravy. Pokud tedy nejednoznačné znění zákonného ustanovení nabízí vícero možných výkladů, nicméně některé z nich se jeví být protiústavními, je nutno je vykládat tím způsobem, který protiústavní není.

[28] Z důvodové zprávy k předmětnému zákonnému ustanovení (poznámka soudu: v návrhu zákona se jednalo o § 23 odst. 6, nicméně stejného znění) plyne, že "" (viz tisk č. 613, Poslanecká sněmovna, 2012, VI. volební období in: http://www.psp.cz/sqw/text/ tiskt.sqw?O=6&CT=613&CT1=0). Je tak zřejmé, že ani z důvodové zprávy nelze bez jakýchkoliv rozumných pochybností dovozovat, že postup ministerstva v nyní projednávaném případě odpovídal úmyslu navrhovatele zákona. Zvolenou dikci, podle níž "", totiž lze vykládat tak, že součet chybovosti v obou zkoumaných vzorcích činí 10 %, a proto se od celé množiny podpisů odečte právě 10 %; stejně však i tak, že je tato chybovost v každém z kontrolních vzorků právě 10 %, a proto od celého souboru je nutno odečíst 10 % podpisů. I pokud by nicméně soud přijal výklad, že obsah důvodové zprávy svědčí spíše pro výklad zvolený ministerstvem, je třeba připomenout tezi G. Radbrucha, přijímanou Ústavním soudem, podle níž "" (citováno podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/02, č. 207/2003 Sb.).

[29] V daném případě nicméně považuje Nejvyšší správní soud za klíčová ústavní východiska zakotvená především v čl. 4 Ústavy a v čl. 21 odst. 4 a čl. 22 Listiny. Významná je zejména zásada, podle níž výklad a používání zákonné úpravy všech politických práv a svobod musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Základním úkolem soudů je pak ochrana ústavně zaručených základních práv a svobod.

[30] V případě navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky Ústava v čl. 56 odst. 5 stanoví, že je k tomu oprávněn každý státní občan, dosáhl-li věku 18 let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany oprávněnými volit prezidenta republiky. Navrhovat kandidáta je oprávněno rovněž nejméně 20 poslanců nebo nejméně 10 senátorů.

[31] Ústavní úprava tedy umožňuje dva typy navrhovatelů, které lze s určitou mírou nadsázky označit za privilegované (poslanci a senátoři) a neprivilegované (petice nejméně 50 000 občanů). Nejvyšší správní soud tuto ústavní úpravu plně respektuje a samotnou existenci privilegovaných a neprivilegovaných navrhovatelů nepovažuje za chybnou či diskriminační (ohledně bližší argumentace k této otázce lze odkázat na usnesení sp. zn. Vol 6/2012). Současně je však třeba říci, že výklad zákona musí být takový, aby těmto "" navrhovatelům nevytvářel překážky pro vstup do politické soutěže nad rámec citovaného požadavku zmíněného přímo Ústavou.

[32] V tomto směru je vhodné odkázat rovněž na konstantní judikaturu Ústavního soudu, z níž plyne, že čl. 22 Listiny "" (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 275/96, č. 103/1996 Sb.). V jiném nálezu Ústavní soud akcentoval, že článek 22 Listiny "" (sp. zn. IV. ÚS 275/96, č. 104/1996 Sb.).

[33] Je zřejmé, že zmíněný požadavek petice představuje apriorní omezení pro navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky. Smysl tohoto omezení spočívá ve dvou směrech: 1) jedná se o projev vážnosti úmyslu kandidovat, kdy získání potřebného počtu podpisů vyžaduje značné úsilí (a také nesporně též finanční náklady), a 2) tento počet podpisů prokazuje alespoň minimální apriorní politickou podporu. Souběh těchto důvodů by měl snížit riziko podávání kandidátních listin takových kandidátů, kteří svoji kandidaturu považují např. spíše za recesi, resp. jedná se o návrhy zcela zjevně bezúspěšné. Jak plyne z důvodové zprávy k vládnímu návrhu ústavního zákona, kterým byla přímá volba prezidenta zavedena, počet podpisů na petici je stanoven tak, aby deklaroval "" (viz tisk č. 415, Poslanecká sněmovna, 2011, VI. volební období, in: http://www.psp.cz/sqw/ text/tiskt.sqw?O=6&CT=415&CT1=0).

[34] Současně však platí, že u údajů obsažených na těchto peticích je třeba vycházet z jejich správnosti. To znamená, že každý navrhovatel, který předloží nejméně 50 000 podpisů na těchto peticích, je předkládá s tím, že je přesvědčen o jejich správnosti, a splnil tak své "" a je věcí ministerstva, aby do celkového počtu nezapočetlo takové údaje, které jsou neúplné či nesprávné. Důkazní břemeno v tomto směru spočívá samozřejmě na ministerstvu.

[35] Ze zákona o volbě prezidenta republiky plyne, že ministerstvo nejprve prověřuje úplnost předložených údajů (§ 25 odst. 4), když do celkového počtu občanů nezapočte takové, u nichž chybí některý z požadovaných údajů anebo je tento údaj uveden neúplně. Teprve poté ministerstvo ověřuje správnost údajů na peticích, a to nejprve na náhodně vybraném vzorku 8 500 občanů; zjistí-li ministerstvo nesprávné údaje u 3 % nebo více podepsaných občanů, provede kontrolu u dalšího vzorku stejného rozsahu a nezapočítává tyto občany, u nichž byly zjištěny nesprávné údaje, do celkového počtu občanů podepsaných na petici. Zjistí-li Ministerstvo vnitra, že druhý kontrolní vzorek vykazuje chybovost alespoň u 3 % občanů podepsaných na petici, odečte od celkového počtu občanů podepsaných na petici počet občanů, který procentuálně odpovídá chybovosti v obou kontrolních vzorcích (odst. 6 citovaného ustanovení).

[36] Jakkoliv Nejvyšší správní soud uznává, že výklad provedený v projednávaném případě Ministerstvem vnitra je z čistě jazykového hlediska možný, nemůže obstát při použití ostatních výkladových metod.

[37] Základním problémem tohoto zvoleného způsobu výkladu je to, že presumuje nesprávnost předkládaných údajů dokonce nad rámec exaktních zjištění plynoucích z obou prověřovaných vzorků. Jestliže totiž smysl namátkového ověřování správnosti údajů na peticích spočívá v tom, aby kandidáti tuto zákonnou podmínku dodržovali a aby předložením petic se stanoveným počtem podpisů doložili výše zmíněnou vážnost vůle kandidovat i apriorní politickou podporu, je namístě, aby ministerstvo při této kontrole odečetlo jen ty údaje, které se mu podaří zásadním způsobem zpochybnit, a aby toto zjištění promítlo do zbývajícího počtu údajů. Jinak řečeno, přístup ministerstva musí být založen na presumpci správnosti předkládaných údajů; nikoliv na myšlence, že mají být kandidáti nějakým způsobem sankcionováni za to, že některé údaje se ukážou být neúplnými či nesprávnými. V tomto směru je ostatně třeba plně přisvědčit navrhovatelkám, pokud argumentují velmi malými možnostmi prověřovat správnost údajů, které občané zapisují do petičních archů, a také velmi krátkou dobou, kterou mohli neprivilegovaní kandidáti s ohledem na nabytí účinnosti zákona o volbě prezidenta republiky pro sběr podpisů využít.

[38] Zákonný mechanismus plynoucí z § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky vychází z toho, že ministerstvo neprověřuje úplně všechny předložené údaje, nýbrž vybere si nejprve jeden vzorek podpisů o velikosti 8 500, a pokud v něm zjistí chybovost nejméně 3 %, přistoupí k prověření dalšího stejně velkého vzorku. Pokud i v tomto případě dosahuje chybovost nejméně 3 %, další zjišťování ministerstvo neprovádí a zákon mu umožňuje presumovat obdobnou chybovost i ve zbývající části odevzdaných podpisů.

[39] Samotnou možnost nesprávnosti předložených údajů na peticích považuje soud za ústavněprávně přípustnou. Při její aplikaci je však namístě maximální míra restriktivnosti. Jinak řečeno, pokud by ministerstvo vykládalo tuto zákonnou úpravu v neprospěch kandidátů a dovozovalo by neúplnost či nesprávnost uváděných údajů na peticích bez výslovné zákonné opory, případně svým postupem by porušovalo zásadu proporcionality, dopouštělo by se pochybení dosahující protiústavní intenzity.

[40] Právě proto považuje soud způsob výkladu a aplikace citovaného § 25 odst. 6 zákona o volbách prezidenta republiky provedený v nyní projednávaném případě odpůrcem za jednoznačně protiústavní a také nelogický. Pokud totiž ministerstvo provedlo namátkové prověřování obou vzorků podpisů za účelem zjištění statistické míry chyb, nedává žádný smysl, aby byla zjištěná procentuální pochybení z obou vzorků mechanicky sečtena a poté promítnuta do celého souboru odevzdaných podpisů.

[41] Smysl zjištění průměrné chyby totiž nespočívá v ničem jiném, než v nastavení pravděpodobnostního odhadu chybovosti zbytku souboru, u něhož správnost předkládaných údajů již není samostatně zkoumána. Úvaha, podle níž se do zbytku této množiny nepromítá průměrná hodnota chybovosti získaná z obou zkoumaných vzorků, však v tomto kontextu viděno popírá smysl předchozího zjišťování statistických chyb. Pokud by totiž měl být postup ministerstva principiálně správný či alespoň obhajitelný, pak by to např. znamenalo, že k oběma zjištěným sečteným procentuálním výsledkům chyb by se musely logicky přičítat procentuální výsledky další, pakliže by ministerstvo pokračovalo v přezkoumávání dalších vzorků. Tento postup však zcela popírá smysl a význam zjištěných procentuálních chyb u náhodně prověřovaných vzorků: ten totiž spočívá pouze a jedině v tom, že s velkou mírou pravděpodobnosti lze očekávat, že stejná či alespoň podobná procentuální chybovost existuje též u zbývajících údajů, které již samostatně prověřovány nejsou.

[42] Navrhovatelky správně poukázaly na další výsledek, který by mohl nastat tím, že by součet procentuální chybovosti u obou zkoumaných vzorků přesáhl 100 %. Například za situace, kdy by kandidát na funkci prezidenta republiky předložil petice s celkovým počtem 150 000 podpisů, nicméně u prvního kontrolního vzorku by byla zjištěna chybovost 48 % a u druhého 53 %, znamenalo by to při součtu obou údajů nutně, že mu nemůže být uznán jediný podpis na petici, ačkoliv se lze důvodně domnívat, že se počet správných a úplných podpisů pohybuje kolem 75 000. Tento modelový příklad názorně ukazuje nesmyslnost postupu Ministerstva vnitra.

[43] Závadnost postupu ministerstva lze vyložit rovněž na tom, že v důsledku použitého vzorce dochází k navýšení počtu chybných údajů i u toho prověřeného kontrolního vzorku, kde byla tato chybovost prokazatelně nižší. Konkrétně to v nyní projednávaném případě znamená, že byla-li zjištěna chybovost prvního kontrolního vzorku 7,659 % (chyby byly zjištěny u celkem 651 občanů) a druhého vzorku 11,494 % (977 občanů), představuje součet obou chybovostí 19,153 %. Takto zjištěná procentuální chybovost však v nyní řešeném případě nebyla promítnuta jen do té části údajů, které ministerstvo vůbec neprověřovalo (a kde se proto měla dovodit určitá domnělá míra nesprávnosti), nýbrž také do údajů obsažených v obou již prověřovaných vzorcích v celkovém počtu 17 000.

[44] Jinak řečeno, jestliže v daném případě ministerstvo zjistilo, že v obou vzorcích bylo obsaženo celkem 1 628 chybných údajů (a stejný počet občanů tedy měl být správně odečten od součtu občanů z obou kontrolních vzorků - tedy od 17 000), vedl postup ministerstva k absurdnímu závěru, že z těchto obou kontrolních vzorků bylo odečteno celkem 3 256 občanů, což odpovídá součtu obou zjištěných průměrů chybovosti. Z rozdílu obou čísel tak plyne závěr, že 1 628 občanů bylo odečteno, ačkoliv u nich předtím ministerstvo nezjistilo žádnou chybu. K odpočtu proto došlo ve zcela evidentním a vědomém rozporu se zjištěným skutkovým stavem.

[45] Na závadnosti postupu ministerstva nemůže nic změnit ani jeho argumentace obsažená ve vyjádření k návrhu, v níž poukazuje na problém tzv. duplicit podpisů. Jestliže totiž provádí "" a nabízí tak úplně jinou metodiku výpočtu, založenou na oddělení tzv. závislých a nezávislých chyb a jejich oddělené promítnutí do celého souboru obdržených údajů, je třeba konstatovat, že se tato dodatečně uplatněná argumentace jeví soudu jako značně účelová a nemůže mít v tomto řízení žádnou relevanci. Úkolem soudu je totiž přezkoumat napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra, kterým byla odmítnuta kandidátní listina Ing. Jany Bobošíkové na funkci prezidenta republiky, a to z hlediska jím zvoleného postupu v této konkrétní věci, a nikoliv domýšlet možné alternativní způsoby řešení. Zvolená metodika měla být ostatně nastavena předem tak, aby odpovídala požadavkům transparentnosti a předvídatelnosti, a nelze ji dodatečně měnit v závislosti na tom, jaké výsledky jsou dosahovány.

[46] Soud proto uzavírá, že na základě ústavně konformního výkladu a použití § 25 odst. 6 zákona o volbě prezidenta, kdy je namísto chybného součtu průměrné chybovosti z obou kontrolních vzorků správně použit jejich průměr, dosahuje výsledný počet podpisů na petičních listinách kandidátky na funkci prezidenta republiky Ing. Jany Bobošíkové celkem 50 810 podpisů, což překračuje minimální požadovaný počet podpisů, a kandidátka proto měla být zaregistrována. Za této situace a s ohledem na uplatněné námitky soud v plném rozsahu vyhověl podanému návrhu a nemusel se již zabývat dalšími okolnostmi postupu ministerstva při registraci kandidátních listin, neboť by to bylo v tomto projednávaném případě nadbytečné a nemohlo by to žádným způsobem ovlivnit výsledek tohoto řízení.

[47] Ze všech výše uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že postup zvolený ministerstvem v projednávané věci byl protiústavní a odporující rovněž smyslu a účelu aplikovaného § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbách prezidenta republiky. Proto soud v souladu s § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky ve spojení s § 89 odst. 2 s. ř. s. rozhodl o povinnosti ministerstva kandidátní listinu kandidátky na funkci prezidenta republiky Ing. Jany Bobošíkové registrovat.

[48] Současně soud zrušil napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra tak, jak navrhovatelka požadovala. Jakkoliv totiž sice zákonná úprava pravomoc soudu takové rozhodnutí zrušit výslovně nestanoví, vycházel soud z dříve vysloveného právního názoru Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 25. 11. 2009, čj. 7 Afs 111/2009-64, č. 2017/2010 Sb. NSS), podle něhož "implicitní pravomoci'" V nyní projednávaném případě proto soud napadené rozhodnutí ministerstva zrušil i bez výslovné zákonem stanovené pravomoci, neboť dospěl k závěru, že je to opodstatněno zájmem na právní jistotě. V opačném případě by totiž soud pouze uložil povinnost ministerstvu provést registraci kandidátky, nicméně i nadále by formálně existovalo předchozí rozhodnutí ministerstva, vydané ve stejné věci, které by tomuto novému rozhodnutí ministerstva, vázaného právním názorem soudu, zcela evidentně protiřečilo. (...)

Soudci JUDr. Josef Baxa, JUDr. Radan Malík a JUDr. Jan Passer uplatnili odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s. Přiměřeně odkazujeme na odlišné stanovisko uplatněné proti usnesení ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. Vol 11/2012, ve věci kandidáta Tomia Okamury.