Vydání 1/2021

[17] Ze správního spisu vyplynulo, že stěžovatelka požádala o povolení k provozování kanalizační stoky Jihlava - Havířská ul. dne 18. 12. 2016, přičemž k žádosti připojila dokumentaci k rekonstrukci kanalizace ze dne 20. 2. 2015, soupis majetku, z něhož je patrno, že technická infrastruktura byla vybudována na základě stavebního povolení ze dne 31. 7. 2013 (přehled není konkretizován natolik, aby bylo zřejmé, že daná stoka je jeho součástí), a kolaudační souhlas vydaný Městským úřadem Třebíč dne 29. 11. 2016, s užíváním stavby vodního díla „Rekonstrukce kanalizační stoky v ulici Havířské, Jihlava“. V kolaudačním souhlasu je konstatováno stavební povolení ze dne 12. 2. 2014 a v důvodech uvedeno, že veřejný zájem na plynulém odtoku srážkové a odpadní vody v kanalizačním systému města je přednější, než je doložení dohody dvou vlastníků provozně souvisejících kanalizací. Za podstatné stavební úřad rovněž považoval, že v době vydání stavebního povolení zákon předložení dohody nevyžadoval, a dále uvedl, že pokud mezi vlastníky vznikne rozpor plynoucí z neuzavření dohody, bude ho muset řešit soud.

[18] Správní orgán prvního stupně vydal dne 21. 12. 2016 výzvu k odstranění nedostatků žádosti a usnesení o přerušení řízení. Vyzval navrhovatelku (stěžovatelku), aby do 90 dnů od doručení doložila doklad prokazující uzavření písemné dohody s jiným vlastníkem provozně souvisejícího vodovodu a provozně souvisejících kanalizací podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích. Navrhovatelka reagovala podáním ze dne 15. 3. 2017, v němž uvedla, že vlastníkem provozně souvisejících kanalizací je SVAK a jeho provozovatelem Vodárenská akciová společnost, a. s. (dále jen „VAS“), která také nemá uzavřenou dohodu s vlastníkem souvisejících zařízení vlastněných městem Jihlava. Poukázala na kolaudační rozhodnutí a jím nerespektovanou nutnost dohody a zdůraznila veřejný zájem na provozování kanalizace a navrhla proto vydání povolení bez předložení dohody. Správní orgán prvního stupně usnesením ze dne 12. 4. 2017 řízení o žádosti zastavil pro neodstranění vady žádosti. V důvodech odlišil nezbytnost dohody v případě VAS, které bylo povolení vydáno v době, kdy zákon dohodu jako podmínku nevyžadoval. Smyslem dohody je úprava vztahů zajišťujících řádný provoz obou systémů. Dále správní orgán prvního stupně popsal VHI na území města Jihlavy s kanalizacemi různých vlastníků a vzájemně propojených a ukončených ČOV, jejímž vlastníkem je SVAK. Usoudil, že rozpory mezi vlastníky a provozovateli nelze řešit cestou správního řízení. Rovněž konstatoval, že v dohodě o podmínkách realizace stavby bylo uvedeno, že dohoda mezi SVAK a městem Jihlava ze dne 6. 1. 2015 nenahrazuje dohodu podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích; z toho správní orgán dovodil, že navrhovatel si nezbytnosti této dohody musel být vědom. Jen pro úplný přehled dění kolem povolení k provozování VHI v Jihlavě Nejvyšší správní soud konstatuje ze správního spisu, že následně krajský úřad k podnětu města Jihlava zrušil z moci úřední řadu povolení k provozování vodovodních řadů vydaných VAK. Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí zastavení řízení správním orgánem prvního stupně a jeho důvody akceptoval.

[19] Pokud jde o právní úpravu, je rozhodné znění § 6 odst. 2 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích, podle něhož „[k]“Podle § 8 odst. 3. zákona o vodovodech a kanalizacích „[v]“Podle odst. 4 téhož ustanovení „[v].“

[20] Tato úprava platila od 1. 1. 2014 od účinnosti novely zákona o vodovodech a kanalizacích č. 275/2013 Sb. Rozdíl oproti předchozí právní úpravě spočíval v tom, že z § 8 odst. 3 byla vypuštěna poslední věta, podle níž, pokud nedošlo k dohodě vlastníků či provozovatelů provozně souvisejících vodovodů a kanalizací, rozhodlo o úpravě vzájemných práv a povinností mezi nimi ministerstvo; místo této vypuštěné věty byla vložena věta o tom, že dohoda je podmínkou kolaudačního souhlasu. V přechodných ustanoveních této novely (čl. II bod 4.) pak je uvedeno: „.“

[21] Zákon o vodovodech a kanalizacích v § 8 odst. 15 pak stanoví náležitosti písemné dohody vlastníků provozně souvisejících vodovodů a provozně souvisejících kanalizací, přičemž podle písm. b) tohoto ustanovení písemná dohoda vlastníků provozně souvisejících kanalizací musí alespoň obsahovat „“. Před rozhodnou novelou zákona o vodovodech a kanalizacích byly náležitosti dohody stanoveny prováděcím předpisem.

[22] Pokud jde o kasační námitku vytýkající vady v postupu a rozhodnutí správního orgánu, které měly krajský soud vést ke zrušení správního rozhodnutí, je třeba vymezit, že rozhodnutí, které bylo předmětem přezkumu krajského soudu, bylo vydáno podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. Důvodem pro zastavení řízení podle tohoto ustanovení je, že žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání v pokračování řízení. Ze správního spisu je zřejmé, že stěžovatelka byla vyzvána k odstranění vady (doložení dohody) a tuto vadu neodstranila. Přitom dohoda podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích obsahující předepsané náležitosti je zákonem vyžadována jako povinná [§ 6 odst. 2 písm. b)]. Tato povinnost není nijak formální, podle § 8 odst. 15 písm. b) zákona o vodovodech a kanalizacích musí dohoda obsahovat mj. podmínky odvádění odpadních vod (čištění, limity znečištění, množství a způsob měření, kontrolu podmínek, postup v odstranění závad) specifikaci nákladů, způsob plateb atd. Ze stanovených náležitostí je zřejmé, že tato dohoda nemůže být nahrazena vydáním kolaudačního rozhodnutí, neboť jeho smysl a účel je odlišný od smyslu a účelu předmětné dohody a stavebnímu (vodoprávnímu) úřadu nepřísluší většinu hledisek předepsaných pro dohodu v kolaudačním řízení ani posuzovat. Proto Nejvyšší správní soud nepovažuje za podstatné zabývat se zákonností vydaného kolaudačního rozhodnutí; ostatně to podrobně učinil krajský soud. Lze tak uzavřít, že dohoda podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích nebyla k výzvě správního orgánu předložena a její neexistence nemohla být nahrazena kolaudačním rozhodnutím.

[23] Další otázkou podstatnou pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o zastavení řízení je, zda neodstranění vady žádosti bránilo správnímu orgánu v pokračování řízení. Nebylo by tomu tak tehdy, pokud by byl oprávněn posoudit všechny skutečnosti, které mají být obsahem dohody, sám. Správní orgán prvního stupně je nepochybně nadán odbornou způsobilostí, která mu umožňuje posoudit technické podmínky propojení souvisejících kanalizací; ostatně jistě by nemohl vydat povolení k provozování na základě dohody, v níž by byly sjednány nereálné, či dokonce nebezpečné technické podmínky. Nemůže však svým rozhodnutím obsah dohody sám nahradit; ani on není oprávněn k posouzení všech hledisek, která mají být obsahem dohody. Domnívá-li se stěžovatelka, že správní orgán měl vzít v úvahu obecná ustanovení zákona o vodovodech a kanalizacích s ohledem na to, že se jedná o službu veřejnosti, a vést ke smírnému řešení, je třeba konstatovat, že § 1 odst. 2 o vodovodech a kanalizacích vymezující účel zřizování vodovodů a kanalizací, ani § 2 odst. 4 správního řádu preferující soulad řešení s veřejným zájmem, není oporou pro to, aby rozhodl bez splnění zákonných podmínek. Naopak je třeba zdůraznit znění § 2 odst. 1 správního řádu, podle něhož je správní orgán povinen postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, a odst. 2 téhož ustanovení, podle něhož správní orgán uplatňuje svou pravomoc jen v rozsahu a pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. Ve prospěch názoru stěžovatelky nelze nic vytěžit ani z jí odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2014, čj. 1 As 149/2013-50, řešícího správní delikt spočívající v přerušení provozu čistírny odpadních vod; navíc v době před rozhodnou novelou zákona o vodovodech a kanalizacích. Pokud jde o stěžovatelkou prezentované komentářové názory, nelze jim co do možnosti opomenutí předložení dohody přisvědčit; zjevně vycházejí z toho, že není jiné řešení (o tom bude pojednáno níže).

[24] Je pravda, že vlastník kanalizace je podle § 8 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích povinen umožnit napojení kanalizace jiného vlastníka, pokud to umožňují kapacitní a technické možnosti, a současně uzavřít dohodu podle § 8 odst. 4 cit. zákona. Nerespektování této povinnosti je u fyzických osob přestupkem podle § 32 odst. 2 písm. e) a u právnických osob podle § 33 odst. 2 písm. e) cit. zákona. I to je možnou cestou, jak vlastníka kanalizace přimět k uzavření dohody, přičemž by se jednalo o samostatné řízení vedené mimo posuzované řízení o žádosti, které bylo zastaveno.

[25] Stěžovatelka vytýká žalovanému, že se nedostatečně vypořádal s jejími věcnými odvolacími námitkami a krajskému soudu, že to akceptoval. V případě zastavení řízení však jsou podstatné pouze odvolací námitky směřující proti postupu správního orgánu prvního stupně před zastavením řízení, proti existenci důvodů, které k zastavení řízení vedly, případně proti obsahu rozhodnutí. Z tohoto hlediska byly všechny odvolací námitky řádně vypořádány a krajský soud nepochybil, pokud rozhodnutí žalovaného z těchto důvodů nezrušil.

[26] Zbývá tak posouzení, zda je situace, k níž v dané věci došlo, řešitelná a jakým způsobem. Řešení podobných problémů nastalých v průběhu správního řízení by jistě bylo praktičtější v jeho rámci, či způsobem, který předpokládal zákon o vodovodech a kanalizacích před předmětnou novelou. Zákon v rozhodné podobě to však neumožňuje. Za dané situace, kdy vlastník související kanalizace odmítl uzavření dohody, lze jednak využít možnosti postihu pro správní delikt. Ani to však nemusí vést k cíli. Dohoda, jejíž uzavření nebylo umožněno, není veřejnoprávní smlouvou ve smyslu § 159 an. správního řádu, ale je soukromoprávní dohodou. Lze přisvědčit žalovanému, že se jejího uzavření lze domoci cestou občanskoprávního sporu (k tomu poukazuje na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 5. 1995, sp. zn. 7 Cdo 56/94). Takové spory jsou na úseku vodovodů a kanalizací také vedeny. Lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2018, sp. zn. 22 Cdo 2825/2018, podle něhož § 8 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích nezakládá zájemci právo napojit se na vodovod či kanalizaci bez uzavření dohody či, a to zejména, na rozsudek téhož soudu ze dne 30. 4. 2020, sp. zn. 33 Cdo 1109/2018, podle něhož nastane-li situace, že vlastník kanalizace poruší povinnost uzavřít dohodu podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích, vzniká oprávněné straně právo domáhat se soudního rozhodnutí o určení obsahu takové smlouvy.

[27] Uzavření dohody podle § 8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích o určitém obsahu se tedy lze domoci občanskoprávní žalobou. Takové řešení může být časově náročné a může negativně ovlivnit zásobování vodou či odvádění odpadních vod na určitém území. K odstranění těchto důsledků slouží možnost uložení povinnosti veřejné služby provozovateli vodovodu nebo kanalizace podle § 22 zákona o vodovodech a kanalizacích.