3492/2016
Vodní právo: vlastnictví vodního díla; oprávnění k přístupu k vodnímu dílu
Vodní právo: vlastnictví vodního díla; oprávnění k přístupu k vodnímu dílu
k § 59 odst. 3, § 60 odst. 1 a § 126 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění účinném do 30. 4. 2014
I. Pouze "vlastník" vodního díla ve smyslu § 126 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, je podle § 59 odst. 3 téhož zákona osobou oprávněnou k navržení manipulačního řádu. Správní orgán, který manipulační řád schvaluje, proto v rámci řízení o jeho schválení musí otázku, kdo je "vlastníkem" vodního díla, postavit najisto.
II. Otázky soukromoprávního oprávnění k přístupu k vodnímu dílu není pro účely schválení manipulačního řádu zpravidla třeba řešit, jelikož § 60 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, umožňuje těm, kteří zajišťují provoz nebo provádějí údržbu vodních děl, přístup k vodnímu dílu po předchozím projednání s vlastníky pozemků sousedících s vodním dílem. Pro účely schválení manipulačního řádu je třeba se přístupem k vodnímu dílu zabývat pouze po skutkové stránce a jen do té míry, zda povinnosti stanovené manipulačním řádem lze v době posuzování návrhu fakticky uskutečnit vzhledem k fyzickým a dalším podobným poměrům vodního díla a jeho okolí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2016, čj. 2 As 123/2016-47)
Prejudikatura:
č. 29/99 Sb. NS.Věc:
Jaroslava P. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti Ředitelství silnic a dálnic, o schválení Manipulačního a provozního řádu rybníku Cvachov, o kasační stížnosti žalobkyně.Městský úřad ve Voticích (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 31. 1. 2014 k žádosti osoby zúčastněné na řízení schválil Manipulační a provozní řád rybníku Cvachov pro vodní dílo - rybník Cvachov (dále jen "Manipulační řád Cvachov"), které je umístěno v katastrálním území Mitrovice. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 12. 5. 2014 zamítnuto. Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu, kterou Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 4. 2016, čj. 46 A 31/2014-78, zamítl.
V odůvodnění napadeného rozsudku krajský soud uvedl, že v dané věci není sporu o tom, že stavební objekty vytvářející rybník Cvachov jsou vodním dílem ve smyslu § 55 odst. 1 vodního zákona. K realizaci stavby vodního díla je v souladu s § 15 odst. 1 vodního zákona zapotřebí stavebního povolení. V řízení o vydání stavebního povolení se s ohledem na § 115 odst. 1 vodního zákona postupuje podle stavebního zákona z roku 2006. K žádosti o vydání stavebního povolení musí žadatel připojit podle § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 "
doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření, anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě
". Z toho plyne, že otázka, zda má stavebník zajištěn soukromoprávní titul (ať již věcné, nebo obligační povahy) k provedení stavby na pozemcích, se zkoumá ve stavebním řízení. Ve stavebním řízení se stavební úřad zabývá dále i otázkou, zda ke stavbě, na kterou má být vydáno stavební povolení, je zajištěn příjezd, což plyne z § 111 odst. 1 písm. c) stavebního zákona z roku 2006. Tyto požadavky se vztahují i na povolení stavby vodního díla.Krajský soud uvedl, že předpokladem manipulace s vodou a výkonu dalších činností upravených manipulačním řádem je zajištění přístupu, event. příjezdu k vodnímu dílu. Jde především o existenci právního titulu, který by vlastníkovi vodního díla zajišťoval přístup z veřejně přístupné komunikace k vodnímu dílu. Splnění tohoto předpokladu se posuzuje ve stavebním řízení. Otázka, zda stavebníkovi (v daném případě osobě zúčastněné na řízení) svědčí soukromoprávní titul k provedení stavby vodního díla na dotčených pozemcích a dále zda je ke stavbě zajištěn přístup potřebný k řádnému užívání vodního díla, musí být posouzena ve stavebním řízení. Pokud po vydání stavebního povolení k vodnímu dílu nastaly takové skutečnosti, v jejichž důsledku stavebník pozbyl soukromoprávní titul k realizaci stavby na pozemcích nebo k přístupové cestě k vodnímu dílu za účelem jeho užívání, je třeba tuto situaci řešit soukromoprávními prostředky. Za účelem provozu a provádění údržby vodních děl lze též dle § 60 vodního zákona vstupovat na pozemky sousedících s vodním dílem po předchozím projednání s vlastníky dotčených pozemků.
Posuzované řízení se týkalo vydání manipulačního a provozního plánu na podkladu vyhlášky č. 216/2011 Sb., o náležitostech manipulačních řádů a provozních řádů vodních děl. Krajský soud konstatoval, že předmětem řízení o schválení manipulačního řádu je stanovení podmínek pro manipulaci s vodním dílem a zadrženou vodou, nikoliv posouzení, zda má vlastník vodního díla právně zajištěn přístup k vodnímu dílu. Tato otázka je předmětem stavebního řízení. Správní orgány tedy nepochybily tím, že se věcně nezabývaly námitkou žalobkyně, že osoba zúčastněná na řízení nemá právně zajištěn přístup k vodnímu dílu (přes pozemky žalobkyně). Jestliže tyto otázky nejsou předmětem řízení o schválení manipulačního řádu, pak nelze žalovanému vytýkat ani to, že nezjišťoval skutečnosti rozhodné pro jejich posouzení. Krajský soud tedy uzavřel, že námitka neexistence právního titulu pro užívání pozemků žalobkyně k přístupu k vodnímu dílu nemůže být předmětem posuzovaného řízení, a proto žalobu zamítl.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve které namítala, že krajský soud nesprávně posoudil vztah stavebního řízení a řízení o schválení manipulačního řádu dle vodního zákona. Ve vztahu k těmto řízením nelze dovozovat koncentrační zásadu. Krajský soud proto pochybil, když shledal, že zajištění právního titulu pro stavbu vodního díla na pozemcích stěžovatelky a právního titulu k přístupu k vodnímu dílu jsou předmětem stavebního řízení. Stěžovatelka je přesvědčena, že v řízení o schválení manipulačního řádu pro vodní dílo musí být řešen přístup k vodnímu dílu, když nebyl vyřešen ve stavebním řízení. Krajským soudem tvrzená koncentrační zásada nevyplývá z žádného ustanovení stavebního zákona z roku 2006, vodního zákona ani správního řádu. Předmětný rybník byl založen v 50. letech minulého století socialistickým sektorem bez potřebného souhlasu majitelů pozemků. Neřešení majetkoprávních vztahů k vodnímu dílu, které je retenční nádrží pro stavbu pozemní komunikace dálničního typu patřící státu, v žádném řízení i přes předložené námitky považuje stěžovatelka v právním státě za neakceptovatelné.
Stěžovatelka dále uvedla, že smyslem manipulačního řádu je úprava práv a povinností v souvislosti s manipulací s vodou. Pro manipulaci s vodou je jednoznačně nutným předpokladem zajištění přístupu obsluhy, vlastníka, ale též složek integrovaného záchranného systému. Bez zajištění takového přístupu k vodnímu dílu je pochopitelně vyloučena možnost manipulace s vodou k účelům stanoveným v manipulačním řádu. Správní orgány proto byly povinny zabývat se argumentací týkající se přístupové cesty k vodnímu dílu. Dále dle stěžovatelky nebylo možné na posuzovaný případ aplikovat § 60 vodního zákona. Uvedené ustanovení vyžaduje předchozí projednání s vlastníkem pozemku a také se týká zajištění provozu a provádění údržby existujícího a dříve povoleného vodního díla, nikoliv díla, jehož povolovací proces včetně schválení manipulačního řádu nebyl ukončen.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem posuzovaného řízení byl požadavek osoby zúčastněné na řízení na schválení Manipulačního řádu Cvachov, a nikoliv posouzení přístupové cesty k vodnímu dílu. Osoba zúčastněná na řízení byla investorem stavby dálnice D3, v důsledku čehož vyvstala nutnost úpravy vodních poměrů v lokalitě, což dokládá i Územní rozhodnutí Městského úřadu Votice - odbor výstavby a územního plánování. Na podkladě územního rozhodnutí bylo osobě zúčastněné na řízení vydáno i stavební povolení k vodnímu dílu ve smyslu § 15 odst. 1 vodního zákona a uděleno povolení k nakládání s vodami ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) vodního zákona. Jednou z podmínek stavebního povolení bylo před vydáním kolaudačního souhlasu provést zkušební provoz, který je podmíněn existencí schváleného manipulačního a provozního řádu díla. Osoba zúčastněná na řízení návrh Manipulačního řádu Cvachov předložila. Žalovaný při posuzování manipulačního řádu plně respektoval vyhlášku č. 216/2011 Sb. V otázce dalších námitek stěžovatelky se žalovaný plně ztotožnil s odůvodněním krajského soudu.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že zajištění právního titulu pro stavbu vodního díla na pozemcích stěžovatelky a právního titulu pro zajištění přístupu k vodnímu dílu jsou předmětem stavebního řízení, a nikoliv předmětem řízení o schválení manipulačního řádu. Skutečnost, že k zajištění přístupu nedošlo v rámci stavebního řízení, nemůže být nahrazena v posuzovaném řízení.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí obou správních orgánů i rozsudek Krajského soudu v Praze a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [14] V posuzované věci se správní orgány i krajský soud zabývaly otázkou, zda lze v řízení o vydání manipulačního řádu řešit otázku zajištění přístupu k vodnímu dílu. Za vodní dílo správní orgány považovaly rybník Cvachov, jak byl vymezen v Manipulačním řádu Cvachov. Za oprávněnou osobu k předložení manipulačního řádu považovaly osobu zúčastněnou na řízení. Nejvyšší správní soud k tomuto uvádí, že správní orgány i krajský soud pochybily, neboť se nedostatečně zabývaly otázkou vymezení vodního díla, ke kterému má být manipulační řád vydáván, a zcela opomenuly posoudit vlastnictví tohoto díla, tedy nezkoumaly, zda osoba, která předložila návrh manipulačního řádu, je k tomu oprávněna.
[15] Správní orgány užívaly ve svých rozhodnutích pojem rybník. Zákonnou definici rybníka obsahuje pouze zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), který v § 2 odst. 3 definuje (pro účely tohoto zákona) rybník jako "
vodní dílo, které je vodní nádrží určenou především k chovu ryb, ve kterém lze regulovat vodní hladinu, včetně možnosti jeho vypouštění a slovení; rybník je tvořen hrází, nádrží a dalšími technickými zařízeními
". Vodní zákon definici rybníka neobsahuje, a proto bude nezbytné při posouzení objektu Cvachov vycházet z definice vodního díla, která je obsažená v tomto zákoně.[16] Podle § 55 odst. 1 vodního zákona se za vodní díla považují
"stavby, které slouží ke vzdouvání a zadržování vod, umělému usměrňování odtokového režimu povrchových vod, k ochraně a užívání vod, k nakládání s vodami, ochraně před škodlivými účinky vod, k úpravě vodních poměrů nebo k jiným účelům sledovaným tímto zákonem
". Dle § 55 odst. 1 písm. a) jsou těmito stavbami zejména "přehrady, hráze, vodní nádrže, jezy a zdrže
". Vodní dílo je dle uvedeného stavba, která pro účely posuzovaného řízení vzdouvá a zadržuje vodu.[17] Správní orgány ani krajský soud se nezabývaly tím, jakým způsobem bylo při zhotovení objektu Cvachov postupováno. Pokud se jednalo pouze o úpravu hráze, měla by být vodním dílem tato hráz. Pokud zároveň došlo ke stavební úpravě dna objektu, která nespočívala pouze v úpravě či odhrnutí zeminy, ale ve větším stavebním zásahu, mělo by se jednat o vodní nádrž. Uvedené dělení může mít zásadní dopad při stanovení vlastníka vodního díla. Z dokumentace, která je součástí spisu, zejména z předloženého návrhu Manipulačního řádu Cvachov, je patrné, že objekt Cvachov doznal současné podoby v rámci stavby dálnice D3, kdy byl kompletně zrekonstruován. Rekonstrukce měla spočívat v nahrazení stávajícího nevyhovujícího materiálu hráze materiálem vhodným, obnově funkce základové výpusti včetně požeráku a vybudování bezpečnostního přelivu pro průtok. Z rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 1. 4. 2008, kterým bylo uděleno stavební povolení, je patrné, že úprava dna objektu měla spočívat pouze ve vyčištění. Ze spisu k posuzovanému případu není patrné, že by došlo k odlišné úpravě dna, než jak byla v tomto rozhodnutí stanovena. Za současného důkazního stavu tak vodním dílem je patrně pouze hráz objektu Cvachov.
[18] Při určení vlastnictví vodního díla, které bude rozebráno níže, je důležité zabývat se posuzovaným objektem také z pohledu soukromého práva. Nejvyšší soud konstantně judikuje, že rybník není ve smyslu občanskoprávním samostatnou věcí, se kterou by mohlo být nakládáno odděleně od pozemků tvořících jeho dno a břehy (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 1192/97, č. 29/99 Sb. NS). O tom, zda hráz rybníka je samostatnou věcí v právním smyslu, anebo zda jde o součást pozemku, na kterém stojí, nelze učinit obecný závěr bez posouzení konkrétní situace. Přitom bude třeba vyjít kromě stavebního provedení hráze též z toho, zda lze určit, kde končí pozemek a začíná samotná hráz, tedy zda lze vymezit a oddělit vlastnictví vlastníka pozemku a vlastníka hráze (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp. zn. 22 Cdo 1221/2002). Objekt označovaný běžně jako rybník z pohledu soukromého práva není věcí, ale souborem několika věcí, které tvoří dno a břeh, případně hráz, pokud naplňuje uvedená kritéria.
[19] Po určení vodního díla se měly správní orgány a krajský soud následně zabývat otázkou vlastnictví. Manipulační řád dle § 59 odst. 3 vodního zákona předkládá a zpracovává vlastník vodního díla. Podle § 126 odst. 1 vodního zákona, "
pokud se v tomto zákoně užívá pojem ‚
vlastník' nebo ‚
nabyvatel', rozumí se jím i ten, komu svědčí právo hospodaření. Pokud vlastník přenesl práva nebo povinnosti, jichž se příslušné ustanovení týká, na uživatele, hledí se na něj jako na vlastníka.
" Vodní zákon tímto ustanovením rozšiřuje okruh osob, které mohou být "vlastníky
" vodního díla pro účely vodního zákona, nad rámec úzkého vymezení vlastnickým právem jako takovým. Také může jít o osoby, jejichž právo užívat vodní dílo (a s tím spojené povinnosti, včetně veřejnoprávních) je odvozeno od vlastníka tím, že je na ně vlastník dočasně či trvale, závazkově či věcněprávně přenesl. Znamená to tedy, že jen vlastníku ve smyslu vodního zákona lze stanovit manipulační řád vodního díla a jen on (či osoby jím pověřené nebo zjednané) může podle tohoto řádu vodním dílem manipulovat.[20] Jak již bylo uvedeno, rybník jako celek není z pohledu soukromého práva věcí. Je nezbytné proto posuzovat charakter objektu. Nebude-li se jednat o stavbu v soukromoprávním pojetí, bude objekt součástí pozemku. Bude-li se jednat o stavbu v tomto pojetí, bude nezbytné zkoumat, zda není vlastník stavby odlišný od vlastníka pozemku, případně zda není užívání stavby upraveno soukromoprávním oprávněním věcné nebo obligační povahy.
[21] Správní orgány ani krajský soud se vůbec otázkou vlastnictví vodního díla nezabývaly. Přitom, jak bylo výše vyloženo, pouze vlastník vodního díla dle vodního zákona je oprávněnou osobou k navržení manipulačního řádu. Správní orgán prvního stupně bez jakéhokoliv odůvodnění vycházel z toho, že vlastníkem vodního díla je osoba zúčastněná na řízení. Žalovaný a krajský soud se posléze touto otázkou nezabývali a názor správního orgánu I. stupně bez dalšího převzali. Vyřešení otázky, zda ten, kdo navrhl manipulační řád, byl vskutku vlastníkem vodního díla ve smyslu vodního zákona, je tedy nezbytnou vstupní skutkovou a právní otázkou v řízení o schválení tohoto řádu. Jejím neposouzením došlo k podstatné vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí, neboť nebylo vůbec postaveno na jisto, že manipulační řád se vydává vůči osobě, vůči níž tak učinit podle zákona lze. Proto Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu i předcházející rozhodnutí správních orgánů.
[22] Jelikož nebyla v posuzovaném řízení dosud vyřešena výše popsaná skutková a právní otázka, je nadbytečné zabývat se v tuto chvíli detailně dalšími námitkami stěžovatelky. Nicméně Nejvyšší správní soud se k nim krátce vyjádří v té míře, v jaké je to třeba pro rychlý a jasný postup v dalším řízení. Otázka posouzení soukromoprávního titulu pro přístup k vodnímu dílu nemá být řešena v předmětném řízení. Správní orgán by se měl přístupem k vodnímu dílu zabývat pouze po skutkové stránce a jen do té míry, zda povinnosti stanovené manipulačním řádem lze v době posuzování návrhu fakticky uskutečnit vzhledem k fyzickým a dalším podobným poměrům vodního díla a jeho okolí. Pokud by manipulační řád vlastníkovi vodního díla stanovil povinnost, která by nešla uskutečnit, např. z důvodu, že by (kvůli úzkému průchodu či jiným faktickým bariérám) reálně nebyl možný k vodnímu dílu přístup těžké techniky, přičemž pro manipulaci s vodním dílem by tato technika byla potřeba, mohlo by rozhodnutí o vydání manipulačního řádu být fakticky neuskutečnitelné, a tedy případně dle § 77 odst. 2 správního řádu nicotné. Nicméně otázka právního titulu k přístupu k vodnímu dílu je skutečně otázkou soukromoprávní, jak správně uvedl krajský soud, a proto nemá být posuzována v řízení o vydání manipulačního řádu. Vodní zákon však v § 60 odst. 1 umožňuje těm, kteří zajišťují provoz nebo provádějí údržbu těchto vodních děl, přístup k vodnímu dílu po předchozím projednání s vlastníky pozemků sousedících s vodním dílem. Nezbytný přístup k plnění povinností stanovených manipulačním řádem je tak právně zajištěn, přičemž postačuje pouze projednání s vlastníky pozemků, ale nevyžaduje se jejich souhlas. Žádá-li vlastník vodního díla o širší přístup, než je umožněn § 60 odst. 1 vodního zákona, je již věcí dohody s vlastníky pozemků, zda bude přístup poskytnut. Účelem veřejnoprávního oprávnění dle tohoto ustanovení je zajistit bez ohledu na soukromoprávní poměry vodního díla a jeho okolí potřebnou údržbu a provoz tohoto díla, zejména z důvodu bezpečného a řádného fungování. Není tedy rozhodné, zda vodnímu dílu byl již udělen kolaudační souhlas, ale důležitá je faktická existence vodního díla, ke které se váže její údržba.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.