Vydání 4/2014

(...) [10] Nejprve Nejvyšší správní soud uvádí, že předmětem jeho posouzení bude zásah spočívající v tom, že příslušníci justiční stráže vyzvali stěžovatele, který vstoupil do budovy Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1, aby jim předložil doklad totožnosti. Předmětem zkoumání nemůže být tvrzené omezení stěžovatelovy osobní svobody spočívající v tom, že mu justiční stráž fyzicky zabránila, aby bez předložení požadovaného dokladu pokračoval dále v chůzi směrem k podatelně, neboť tento zásah (resp. jeho forma) nebyl předmětem původní žaloby; k nově namítaným skutečnostem Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podle § 109 odst. 5 s. ř. s. nepřihlíží.

[11] Pokud jde o právní úpravu, základem je § 13 odst. 1 zákona o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, který zní: „“

[12] Již z této citace je zřejmé, že neobstojí stěžovatelova argumentace na zákonné úrovni, podle níž citovaný zákon rozlišuje mezi „“ objektů a „“ v objektech. Pro účely vymezení oprávnění příslušníků justiční stráže totiž výše citované ustanovení zahrnuje pod pojem „“ výslovně též budovy soudů, státních zastupitelství a Ministerstva spravedlnosti. Při plnění jejích úkolů ve všech těchto budovách dává zákon nepochybně justiční stráži oprávnění „“ (a v určitých odůvodněných případech dokonce též provést jejich osobní prohlídku).

[13] Pokud jde o stěžovatelovu ústavněprávní argumentaci, nejprve je nutno podotknout, že jakkoli se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s obecnými principiálními tezemi, jež Ústavní soud ve svých nálezech citovaných stěžovatelem vyslovil, přece jen nelze přehlédnout, že většina z těchto nálezů řeší zcela odlišné situace, a to nejen skutkově a právně, nýbrž i vzhledem k významu, resp. intenzitě zásahu do ústavně zaručených práv, než jakou Nejvyšší správní soud posuzuje v tomto případě. Nález sp. zn. II. ÚS 229/95 se vyjadřoval k rozhodnutí rektora vysoké školy, kterým byla vzhledem k formálním a věcným nejasnostem zrušena přijímací zkouška stěžovatelky (šlo zde o přístup ke vzdělání, resp. realizaci ústavně zaručeného práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“). Ústavní soud (opíraje se dokonce o stanovisko pléna) v daném případě rozhodnutí rektora aproboval, ačkoliv pro ně chybělo konkrétní a výslovné zmocnění v zákoně či vnitřních předpisech školy. Naopak nálezem sp. zn. I. ÚS 512/02 Ústavní soud zakázal finančnímu úřadu pokračovat v postupu, označeném jako pokračování v daňové kontrole a uskutečňovaném poté, co byla původní rozhodnutí finančních orgánů zrušena soudem, neboť pro uvedený postup chybělo jakékoliv zákonné zmocnění. V nálezu sp. zn. II. ÚS 2268/07 zase Ústavní soud podrobil kritice Nejvyšší soud za to, že nevyhověl stížnosti ministra spravedlnosti pro porušení zákona, přičemž stížnost se týkala odsouzení stěžovatele – faráře Českobratrské církve evangelické – za napadení veřejného činitele v roce 1978, tedy v období komunistického režimu. Předmětem kritiky Ústavního soudu byl především fakt, že Nejvyšší soud nezasadil kauzu do širšího společenského kontextu, a pominul tím cílené porušení zásad spravedlivého procesu v trestním řízení, které se stěžovatelem vedly komunistické soudy.

[14] Jak vidno, v žádném z výše uvedených nálezů Ústavní soud neřešil situaci podobnou té, která je předmětem kasační stížnosti (naopak v jednom ze svých usnesení, dokonce publikovaném, Ústavní soud aproboval zákonnou praxi zjišťování totožnosti osob vstupujících přímo do objektů Policie České republiky – srov. usnesení ze dne 26. 2. 1998, sp. zn. III. ÚS 492/97, U 16/10 SbNU 391, č. 16/1998 Sb. ÚS). V nyní posuzované kauze jde totiž o to, že orgán státu (zde justiční stráž) využil oprávnění výslovně zakotveného v zákoně (zde zjištění totožnosti osoby vstupující do střežené budovy) a stěžovatel zpochybňuje oprávněnost tohoto zásahu, protože jej za daných okolností (návštěva podatelny) nepovažuje za racionální, resp. odůvodněný nezbytností ochrany střežené budovy, resp. pořádku a bezpečnosti ve střežené budově. Určitou inspiraci může představovat výše citovaný nález sp. zn. I. ÚS 1849/08, v němž Ústavní soud odmítl akceptovat uložení pořádkové pokuty stěžovateli, který se nedostavil k podání vysvětlení k přestupkovému orgánu, přičemž přestupkové řízení bylo nakonec zastaveno s odůvodněním, že stěžovatel svým jednáním neporušil zákon (věcně se jednalo o to, že stěžovatel jako svolavatel řádně ohlášeného shromáždění umístil na pozemní komunikaci dva zvukové reproduktory, čímž měl bez úředního povolení užít pozemní komunikaci k jinému účelu, než pro který je určena). Vedle logicky se nabízejícího zákazu sebeobviňování opřel Ústavní soud svou argumentaci též o následující úvahu: „[...] “

[15] Ze stěžovatelem odkazovaných kauz má však k nyní posuzované věci právně nejblíže případ, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že vykonaná finanční kontrola nebyla v souladu s ústavněprávními požadavky, neboť se neopírala o konkrétní zjištění týkající se kontrolované osoby (nález sp. zn. I. ÚS 1835/07). Nutno ovšem upozornit, že tento – stěžovatelem obšírně citovaný – nález byl později překonán stanoviskem pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11, ST 33/63 SbNU 567, č. 368/2011 Sb.). V něm Ústavní soud dospěl k následujícímu závěru: „§ 16 zákona [č. 337/1992 Sb.,] “

[16] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v souladu s výše uvedenou judikaturou Ústavního soudu. V prvé řadě se musel vyrovnat s otázkou, zda se žalobou napadený zásah vůbec dotkl některého ústavně zaručeného práva. Nejvyšší správní soud má za to, že šlo o zásah do práva na soukromí zaručeného čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny; konkrétně čl. 10 odst. 3 Listiny zahrnuje nejen „“ osobních údajů, ale nepochybně též jejich zjišťování, jež shromažďování a jinému nakládání s nimi předchází. Krom toho, Ústavní soud ve své judikatuře dovodil v podobných případech též existenci široce pojatého „“ vyplývajícího z čl. 2 odst. 2 Listiny, jež Ústavní soud označil za generální klauzuli pokrývající veškeré myslitelné zásahy do „“ (viz např. výše citovaný nález sp. zn. I. ÚS 512/02). Nejvyšší správní soud má tedy za to, že k zásahu do ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele výzvou k prokázání totožnosti před umožněním vstupu do budovy státního zastupitelství v daném případě došlo.

[17] Již výše Nejvyšší správní soud vyložil, že zásah do označeného ústavně zaručeného základního práva se opíral o srozumitelnou a jednoznačnou zákonnou úpravu. V tomto ohledu byl zcela předvídatelný. Pokud jde o jeho intenzitu, Nejvyšší správní soud poznamenává, že v daném prostředí (střežený objekt státního zastupitelství, tj. orgánu veřejné moci zastupujícího veřejnou žalobu v trestním řízení) musí mít vstupující osoba nutně výrazně snížené očekávání ve vztahu k zachování svého „“; zjišťování totožnosti osob vstupujících do objektů chráněných bezpečnostním sborem je standardním a možno říci, že vedle viditelné přítomnosti příslušníků bezpečnostního sboru vykonávajících ostrahu tím nejmenším, čím se ostraha objektu projevuje. Navíc, dobrovolný vstup ze zákonného důvodu do objektu s bezpečnostním režimem předpokládá na straně vstupující osoby aktivní a informované rozhodnutí; ke vstupu, resp. návštěvě a s tím souvisejícím omezením není nijak nucena – tím se tato situace výrazně liší od případů, kdy do práva na informační sebeurčení zasahuje veřejná moc svým aktivním jednáním a dotčená osoba nemůže zásah nijak odvrátit nebo mu předejít (viz např. stěžovatelem odkazované případy finančních kontrol v sídle podnikatele řešené Ústavním soudem). Osoba, která chce učinit na státním zastupitelství podání (např. podat trestní oznámení nebo stížnost) má sama alternativní a stejně efektivní možnosti k dosažení úředního prahu orgánu veřejné moci (doručování datovou schránkou, držitelem poštovní licence, na elektronickou podatelnu, kurýrem atp.). Navíc nelze přehlédnout, že zjišťování totožnosti osoby, jež podle svých slov hodlá navštívit podatelnu, je neutrálním opatřením bez vazby na existenci nebo dokonce obsah samotného podání neseného do podatelny. Výzva k prokázání totožnosti byla neutrální i v případě stěžovatele; ze spisů neplyne, a ani stěžovatel nic takového netvrdí, že by požadavek justiční stráže k prokázání totožnosti byl vznesen pouze vůči stěžovateli, oproti jiným osobám vstupujícím standardně za obdobných okolností do budovy státního zastupitelství, anebo byl ve vztahu k osobě stěžovatele motivován šikanózně či diskriminačně. Ze všech těchto důvodů hodnotí Nejvyšší správní soud zásah do stěžovatelova ústavně zaručeného základního práva jako nepatrný, a již jen z tohoto důvodu by mohl testování ústavnosti zásahu ukončit se závěrem, že k porušení stěžovatelova základního práva na informační sebeurčení s argumentem nedošlo.

[18] Nicméně s respektem k subjektivnímu pocitu stěžovatele, že se o intenzivní zásah do jeho základních práv jednalo, Nejvyšší správní soud podrobil zásah další analýze, přičemž ani tak neshledal, že by mohlo dojít k porušení stěžovatelova ústavně zaručeného základního práva.

[19] Především zákonem zakotvené oprávnění příslušníků justiční stráže zjišťovat totožnost osob vstupujících do střežených budov naplňuje legitimní cíl, který Nejvyšší správní soud spatřuje ve veřejném zájmu na zachování „“, jak jej ostatně v § 2 odst. 1 písm. f) vymezuje přímo zákon o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky.

[20] Použitý prostředek (zjišťování totožnosti osob) je přitom v obecné rovině skutečně způsobilý tento legitimní cíl (zajištění pořádku a bezpečnosti v budově státního zastupitelství) naplnit. K dosažení uvedeného cíle vedle bezpečnostní prohlídky (fyzické prohlídky vstupujících osob a jejich zavazadel, jež jsou ostatně mnohem citelnějším zásahem do osobní sféry jednotlivce) slouží i identifikace osob, které do střeženého objektu zvnějšku vstupují. Identifikace osob je součástí identifikace možných rizik. Zjištění totožnosti určité osoby může indikovat zvýšené bezpečnostní riziko a může vést k individuálnímu přijetí bezpečnostního opatření (například může takovou osobu doprovázet po budově jeden či více příslušníků justiční stráže), nebo dokonce k tomu, že justiční stráž zabrání dané osobě ve vstupu do střežené budovy do doby, než bude riziko ošetřeno přijetím jiných opatření tak, aby účel návštěvy (například návštěva podatelny) nebyl neodůvodněně zmařen. Identifikace rizik a přijetí odpovídajících opatření je ostatně tím, co se od ozbrojené složky střežící objekt, který se může stát předmětem ohrožení, očekává. Pominout nelze ani preventivní působení zjišťování totožnosti vstupujících osob, jež je svou systematičností, resp. obecným povědomím o tomto opatření způsobilé odrazovat potenciální narušitele, resp. představovat překážku či komplikaci, s níž musí při plánovaném průniku do budovy počítat. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že v daném případě sleduje zjišťování totožnosti vstupujících osob, jež se opírá o zákon, legitimní cíl a je i způsobilé tento cíl v obecné rovině naplnit. Nejvyšší správní soud se tedy neztotožňuje s názorem městského soudu vyjádřeným v citovaném rozsudku čj. 8 A 273/2011-67, podle něhož není nijak zřejmé, jak by mělo zjišťování totožnosti vstupujících osob k zajištění bezpečnosti vést (Nejvyšší správní soud se nyní nezabývá otázkou uchovávání takto zjištěných osobních údajů, neboť tato otázka nebyla a není předmětem tohoto řízení – stěžovatelovy osobní údaje justiční stráží zjištěny, a tudíž ani uchovávány, nebyly).

[21] Poslední otázkou pak je, zda bylo zákonné zmocnění v konkrétním případě využito v souladu se zákonem stanoveným účelem a přiměřeně. Veškeré námitky stěžovatele ostatně vyznívají v tom smyslu, že vzhledem k důvodu jeho vstupu do budovy (předání podání na podatelnu) se uplatnění zákonného zmocnění minulo s legitimním cílem, pro jehož naplnění byla pravomoc identifikovat vstupující osoby justiční stráži svěřena, resp. že využití tohoto oprávnění bylo v daném případě vůči němu nesmyslně a nepřiměřeně omezující. Na tuto argumentaci přistoupil též městský soud v již zmíněném rozsudku čj. 8 A 273/2011-67, v němž posuzoval prakticky totožný zásah vůči stěžovatelovu klientovi a kde uvedl: „[...] [...] [chybí zřejmě slovo: lze] “

[22] Ani s tímto náhledem na věc se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Za nepřiměřený zásah by bylo v prvé řadě možno považovat požadavek justiční stráže na prokázání totožnosti, který by byl bezdůvodně zaměřený přímo vůči osobě stěžovatele – vykazoval by rysy postupu šikanózního, diskriminačního nebo svévolného. Nic takového však stěžovatel neuvádí. Jeho žaloba a následná kasační stížnost představují spíše obecnou výtku, že zjišťování totožnosti osob, které přicházejí pouze navštívit podatelnu, není úkonem nezbytným, resp. že jde o nepřípustnou překážku v dosažení podatelny. Tato úvaha ovšem staví na předpokladu, že každá osoba vstupující do střežené budovy sem vstupuje právě za tím účelem, který oznámí justiční stráži. Jakkoliv tento předpoklad bude jistě v drtivé většině případů správný, justiční stráž střeží budovy soudů, státních zastupitelství a Ministerstva spravedlnosti právě kvůli onomu nepatrnému zlomku případů, kdy tomu tak být nemusí. Od bezpečnostních složek se zkrátka očekává určitá míra ostražitosti a vzhledem k povaze jejich práce je i žádoucí.

[23] Kromě toho je třeba říci, že i na podatelně pracují zaměstnanci orgánu veřejné moci, jež mohou být vystaveni bezpečnostním rizikům a mohou se stát předmětem útoku jakožto „“ orgánu veřejné moci. Podatelna se z tohoto pohledu nijak nevymyká jiným pracovištím orgánu veřejné moci; není rozdílu mezi požadavkem návštěvníka na uskutečnění osobní schůzky s úřední osobou (zde státním zástupcem) a návštěvou pracovníka podatelny za účelem předání podání. Je-li tedy akceptováno, že v prvém případě je vzhledem k účelu návštěvy zjišťování totožnosti návštěvníka namístě, není důvodu činit jiný závěr ve vztahu k návštěvě podatelny. Proto by ani stavební oddělení podatelny od ostatních prostor střežené budovy nepředstavovalo řešení ideální a všespásné – z hlediska ostrahy budovy a ochrany úředních osob by šlo pouze o jiný způsob rozložení rizika.

[24] Existence alternativy spočívající v doprovodu návštěvníka justiční stráží na podatelnu a zpět, o niž opřel městský soud svou úvahu o nepřiměřenosti zásahu v obdobném případě, bezpečnostní riziko plošně a do určité míry ošetřuje, nejde však o alternativu, která by zjišťování totožnosti zcela nahrazovala. Pomineme-li otázku organizační, personální a technické proveditelnosti tohoto řešení, jež se může lišit podle typu orgánu veřejné moci a typového rizika, jemuž čelí (jak co do své věcné působnosti, tak i vzhledem k působnosti místní či ke konkrétnímu umístění v oblastech bezpečnějších či naopak rizikovějších – jiná může být u okresního státního zastupitelství či okresního soudu, jiná u Nejvyššího státního zastupitelství či Nejvyššího soudu, a lišit se může i okres od okresu), nelze odhlédnout od toho, co bylo uvedeno výše, tedy že zjišťování totožnosti vstupujících osob je kromě svého preventivního odrazujícího účinku předpokladem individualizované identifikace bezpečnostního rizika spojeného se vstupem konkrétní osoby do chráněné budovy. Na takto zjištěné riziko může justiční stráž reagovat dalším bezpečnostním opatřením, např. takovým, že konkrétní osobu na dané místo uvnitř budovy doprovodí ne jeden, ale více příslušníků justiční stráže. A naopak, je nepochybné, že v naprosté většině případů zjištění totožnosti osoby vstupující (skutečně) za účelem návštěvy podatelny nepřinese poznatek o zvýšeném bezpečnostním riziku, ovšem za této situace se Nejvyššímu správnímu soudu jeví představa nahrazení „“ zjišťování totožnosti „“ doprovázením návštěvníků justiční stráží a předáváním písemností na podatelně pod jejím dohledem jako poněkud kontraproduktivní k deklarované snaze o nalezení méně omezující alternativy.

[25] Nejvyšší správní soud uzavírá, že k porušení stěžovatelova ústavně zaručeného základního práva na informační sebeurčení nedošlo. Zásah do tohoto práva spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti při dobrovolném vstupu do chráněného objektu vyhodnotil co do intenzity jako nepatrný a bez ohledu na jeho nepatrnou intenzitu za přiměřený ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. Justiční stráž nepostupovala vůči stěžovateli při vznesení požadavku na prokázání jeho totožnosti svévolně ani šikanózně a nedopustila se žádného excesu, nýbrž systematicky naplňovala výslovné zákonné zmocnění v souladu s jeho účelem a smyslem. To, že obvodní státní zástupkyně pro Prahu 1 údajně později uložila justiční stráži změnit její dosavadní praxi, na tomto hodnocení nic nemění, neboť zvolené řešení samo o sobě není srovnatelnou alternativou, natož pak méně (spíše jen jinak) omezující; volba konkrétních režimových opatření je v kompetenci příslušných oprávněných funkcionářů daného chráněného objektu v závislosti na vyhodnocení bezpečnostních rizik, jimž chráněný objekt a osoby zde se vyskytující aktuálně čelí.