3079/2014
Veterinární péče: vydání závazného pokynu
Veterinární péče: vydání závazného pokynu
k § 52 odst. 1 písm. b), § 53 odst. 4 a odst. 7 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění zákonů č. 131/2003 Sb., č. 316/2004 Sb., č. 48/2006 Sb., č. 182/2008 Sb., č. 281/2009 Sb. a č. 308/2011 Sb.xxx)
I. Oprávnění vydat závazný pokyn je vázáno na nápravu nedostatků zjištěných při výkonu veterinárního dozoru, oproti tomu plnění procesních povinností (např. povinnost součinnosti dle § 53 odst. 4 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči) za účelem umožnění výkonu státního veterinárního dozoru je primárně vynucováno ukládáním pořádkové pokuty (§ 53 odst. 7 téhož zákona).
II. Vydání závazného pokynu k vynucení (procesní) povinnosti umožnit vstup do provozu, který podléhá výkonu státního veterinárního dozoru, je v rozporu s § 52 odst. 1 písm. b) zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2014, čj. 8 As 43/2013-54)
Věc:
Společnost s ručením omezeným ZIMBO CZECHIA proti Ústřední veterinární správě o vydání závazného pokynu, o kasační stížnosti žalobkyně.Krajská veterinární správa pro Pardubický kraj (dále jen "správní orgán I. stupně") opakovaně usilovala o provedení kontroly prostřednictvím veterinárních inspektorů v provozovně žalobkyně. Ačkoliv byly kontroly řádně zahájeny předložením služebního průkazu inspektora, inspektoři nebyli opakovaně do provozovny vpuštěni. Správní orgán I. stupně proto vydal rozhodnutím ze dne 10. 2. 2012 podle § 52 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona závazný pokyn pro žalobkyni:
neprodleně po oznámení tohoto rozhodnutí vytvořit vhodné podmínky pro výkon státního veterinárního dozoru a poskytovat veterinárním inspektorům nezbytnou součinnost tím, že jim na základě předložení služebních průkazů umožní přístup do potravinářského podniku
. Výrokem II. správní orgán I. stupně vyloučil odkladný účinek odvolání proti tomuto rozhodnutí dle § 85 odst. 2 písm. a) správního řádu.Žalobkyně podala proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání, které žalovaná svým rozhodnutím ze dne 3. 9. 2012 zamítla.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, který ji rozsudkem ze dne 22. 5. 2013, čj. 52 A 59/2012-122, zamítl.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla tento rozsudek kasační stížností, v níž mimo jiné namítla, že vydání tzv. závazného pokynu představuje nezákonný způsob vytvoření podmínky pro provedení kontroly v provozovně stěžovatelky. Povinnost součinnosti je stanovena přímo ve veterinárním zákoně a lze ji vynutit jen zákonem stanovenými prostředky, tzn. pouze ukládáním pořádkové pokuty dle § 53 odst. 7 téhož zákona, a to i opakovaně. Veterinární zákon nestanoví, že si příslušný orgán veterinární správy může vynutit splnění této povinnosti jinak. Extenzivní výklad krajského soudu (a žalované i správního orgánu I. stupně) k § 52 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona byl dle stěžovatelky ve vztahu ke kontrolovanému subjektu nepřípustný a protiústavní. Stěžovatelka se domnívala, že závazný pokyn ze dne 10. 2. 2012 byl právním aktem nicotným. K uvedenému dále dodala, že závěr krajského soudu, že veterinární správa neměla jiný možný způsob, jak vynutit kontrolu, postrádá odkaz na to, na základě jakého zákonného ustanovení tak mohla činit. Z citovaných ustanovení veterinárního zákona nevyplývá oprávnění vydat závazný pokyn k účelu, k jakému byl vydán.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že kontroly byly řádně zahájeny předložením služebního průkazu inspektora, ale inspektoři nebyli opakovaně do provozovny vpuštěni. Proto přistoupila krajská veterinární správa k vydání závazného pokynu k odstranění nedostatku spočívajícího v porušování povinnosti dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona. Žalovaná nesouhlasila s výkladem dotčených ustanovení veterinárního zákona, který předkládala stěžovatelka, a to v plném rozsahu. V dané věci nadto zdůraznila zvláštní povahu veterinárního dozoru, která jej zcela odlišuje od jiných forem či druhů státní kontroly vykonávané některými jinými orgány státní správy. Za prvé jde o jeho soustavnost. V některých typech provozů (např. jatky) je přítomen úřední veterinární lékař nepřetržitě a veterinární inspektor zde má i místo výkonu práce. Dozor je prováděn u registrovaných či schválených subjektů, i provozovna stěžovatelky byla na základě její žádosti registrována k výkonu dozoru. U orgánů veterinárního dozoru vyvstává potřeba rychlé reakce. Krajská veterinární správa dozoruje činnosti, které se mohou přímo dotýkat lidského zdraví či zdraví zvířat, čemuž je přizpůsoben a speciálně upraven i dozor státu nad těmito činnostmi. Ve smyslu čl. 6 odst. 1 a odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 o hygieně potravin je to povinnost provozovatele spolupracovat "
s příslušnými orgány v souladu s ostatními použitelnými právními předpisy Společenství, nebo pokud neexistují, v souladu s vnitrostátním právem
", a dále zajistit, "aby příslušný orgán měl vždy aktuální informace o zařízeních, včetně oznámení každé významné změny činností a každého uzavření stávajícího zařízení
".Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, stejně tak jako rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V.
(...)
B) K námitce kasační stížnosti týkající se nezákonnosti nebo nicotnosti závazného pokynu
[36] Žalovaná i krajský soud dospěly k závěru, že neposkytuje-li kontrolovaný subjekt součinnost při výkonu státního veterinárního dozoru, resp. odmítá-li vstup veterinárním inspektorům do provozovny i poté, co mu byla opakovaně uložena pořádková pokuta dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona, je možno vynutit vstup za účelem provedení kontroly závazným pokynem, a deklarovat tak povinnost danou zákonem rozhodnutím, které je exekučně vykonatelné. Tento postup zdůvodnily zvláštní povahou veterinárního dozoru, jehož smyslem je ochrana života a zdraví.
[37] Rámec právní úpravy je tento: podle § 52 odst. 1 veterinárního zákona "[o]
rgány veterinární správy vykonávají státní veterinární dozor v souladu s tímto zákonem, zvláštními právními předpisy a předpisy Evropské unie. Při jeho výkonu a) dozírají, zda jsou dodržovány povinnosti, požadavky a podmínky stanovené tímto zákonem, zvláštními právními předpisy nebo předpisy Evropské unie anebo na jejich základě a v jimi stanovených mezích, a zjišťují nedostatky, jejich příčiny a osoby za ně odpovědné, b) projednávají a podle potřeby
."ukládají závaznými pokyny, jakým způsobem a v jaké lhůtě mají být zjištěné nedostatky odstraněny a kontrolují jejich plnění
[38] V navazujícím § 53 odst. 1 veterinární zákon založil veterinárním inspektorům oprávnění při výkonu státního veterinárního dozoru, mj. "
a) vstupovat na pozemky, do provozních, skladovacích a jiných prostorů, zařízení a dopravních prostředků sloužících k činnosti kontrolovaných osob, která je předmětem státního veterinárního dozoru
", a dále pod písm. f) oprávnění "nelze-li z důvodu závažnosti nebo naléhavosti nebezpečí hrozícího pro zdraví lidí nebo zvířat dosáhnout žádoucí nápravy jinak, zejména vydáním závazných pokynů k odstranění zjištěných nedostatků, 1. na místě pozastavit nebo znehodnotit a neškodně odstranit živočišné produkty, které nejsou zdravotně nezávadné, anebo nařídit jejich znehodnocení nebo neškodné odstranění, a to na náklad kontrolované osoby, 2. pozastavit, omezit nebo zakázat výrobu, zpracování nebo uvádění živočišných produktů do oběhu na přiměřenou dobu, jestliže nejsou dodržovány podmínky a požadavky stanovené tímto zákonem
".[39] Nesplnění povinnosti kontrolované osoby poskytovat součinnost, zejména umožnit přístup na místa a do prostorů uvedených v § 53 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona, bylo možné dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona vynutit uložením pořádkové pokuty, kterou bylo možné uložit do výše 100 000 Kč, a to i opakovaně, maximálně celkem do 500 000 Kč (§ 53 odst. 7 citovaného zákona).
[40] Závazný pokyn lze vydat, jestliže jsou při výkonu dozoru zjištěny nedostatky v plnění konkrétní povinnosti (např. uvedené v § 22 veterinárního zákona) ze strany kontrolované osoby a nepostačuje samo projednání zjištěných nedostatků, ale vyvstane potřeba zavázat adresáta konkrétně stanoveným postupem k odstranění těchto věcných nedostatků v konkrétním provozu, a to ve stanovené lhůtě. Závazný pokyn jako institut představuje obdobu "
uložení opatření k nápravě
", a to již kontrolou zjištěných nedostatků. Nelze-li nápravy dosáhnout, z důvodu závažnosti či naléhavosti nebezpečí hrozícího pro zdraví lidí nebo zvířat, uložením závazného pokynu (jako mírnějšího opatření), je veterinární inspektor oprávněn dle § 53 odst. 1 písm. f) veterinárního zákona zjednat nápravu okamžitě na místě [v aktuálním znění veterinárního zákona jsou tato oprávnění obsažena v § 53 odst. 1 písm. a) a písm. b)].[41] Oprávnění vydat závazný pokyn je tak vázáno na nápravu nedostatků zjištěných při výkonu dozoru, oproti tomu plnění procesních povinností (např. povinnost součinnosti dle § 53 odst. 4 veterinárního zákona) za účelem umožnění výkonu dozoru je primárně vynucováno ukládáním pořádkové pokuty (§ 53 odst. 7 veterinárního zákona).
[42] Námitka je proto důvodná: k vydání závazného pokynu k vynucení (procesní) povinnosti umožnit vstup do provozu, který podléhá výkonu státního veterinárního dozoru, došlo v rozporu s § 52 odst. 1 písm. b) veterinárního zákona. Krajský soud posoudil právní otázku, zda bylo možné vydat závazný pokyn za účelem splnění povinnosti poskytnout součinnost, nesprávně. Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalovaného a závazný pokyn zrušil.
[43] Námitka, že závazný pokyn je akt nicotný, ale důvodná není. Nejde tu o překročení pravomoci (které by paakt způsobilo); pravomoc pokyn vydat je dána. Nejsou tu ani vady takové intenzity, které by měly za následek, že správní akt vůbec nevznikl a práva a povinnosti by nezaložil; v posuzované věci totiž vydaný závazný pokyn jednoznačně stanoví kým a vůči komu byl vydán, důvod, který k jeho vydání vedl, splňuje i obecné formální náležitosti rozhodnutí správního orgánu. Orgány veterinární správy ale mohou vydat takový pokyn za jiných podmínek (stanovených zákonem). Tyto podmínky zde splněny nebyly; vydaný akt je proto nezákonný, nikoli ale nicotný.
[44] Vzhledem k zvláštní povaze veterinárního dozoru však povinné subjekty nemohou jeho výkonu bránit způsobem, který zvolila stěžovatelka. Nelze učinit závěr, že povinnost součinnosti musí být nejprve vymáhána postupným ukládáním pořádkové pokuty až do vyčerpání jejího zákonného maxima 500 000 Kč, a to jen ve standardním správním řízení. Povaha veterinárního dozoru a cíl, k němuž byl ustaven, jímž je především ochrana života a zdraví osob a zvířat, vyžaduje, aby veterinární inspektoři využili oprávnění vynutit si vstup do provozních, skladových a jiných prostorů, sloužících k činnosti kontrolovaných osob, pakliže jsou mírnější prostředky neúčinné, i jinak. Veterinární inspektor tím, že předloží služební průkaz a vyzve kontrolovanou osobu, aby mu umožnila vstup do kontrolovaného objektu, provádí
úřední úkon
, jímž zahajuje výkon státního veterinárního dozoru. Subsidiárně pro postup správních orgánů (§ 1 správního řádu) včetně postupu při výkonu kontroly (§ 26 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrolexxx) ) platí správní řád jako obecný právní předpis.[45] Správní orgán podle § 135 správního řádu může požádat rovněž o součinnost Policii České republiky při provádění úkonů, "[h]
rozí-li, že se někdo pokusí ztížit nebo zmařit provedení úkonu správního orgánu, nebo hrozí-li nebezpečí osobám nebo majetku
". Poskytnutí součinnosti ze strany policie upravuje zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Povinnost poskytnout součinnost při výkonu státního veterinárního dozoru je tak bezprostředně vynutitelná, byť jiným procesním postupem, než který žalovaná použila. (...)xxx)
S účinností od 1. 1. 2014 byl § 53 odst. 4 a odst. 7 změněn zákonem č. 279/2013 Sb.
xxx)
S účinností od 1. 1. 2014 byl tento zákon zrušen zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád); nyní se úprava obsažená v § 26 zákona o státní kontrole nachází v § 28 kontrolního řádu.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.