Vydání 2/2022

[10] Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti přezkoumal napadený rozsudek, přičemž zohlednil, že přezkum rozhodnutí krajského soudu v řízení o kasační stížnosti je ovládán zásadou dispoziční. To znamená, že Nejvyšší správní soud je vázán rozsahem kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) i jejími důvody (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Pokud jde o kasační stížnosti, je ovšem shora uvedená zásada prolomena v případech, kdy kasační soud zjistí existenci skutečností uvedených v § 109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s.; ty musí při svém rozhodování zohlednit bez ohledu na to, zda je na ně kasační stížností poukazováno. Mezi takové důvody patří i nicotnost správního rozhodnutí (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), nebyla-li krajským soudem identifikována a deklarována, a žalobou napadené rozhodnutí bylo podrobeno věcnému přezkumu. Právě o takový případ jde i v nyní projednávané věci.

[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, ; tedy zda a v jakém rozsahu se na tento postup použije správní řád, či daňový řád, případně zda na něj lze tyto procesní předpisy vůbec aplikovat. Zodpovězení této otázky je nezbytné pro posouzení, které ustanovení procesního předpisu zakládá rozhodčímu orgánu žalované věcnou příslušnost, potažmo pravomoc vést řízení o odvolání proti rozhodnutí žalované o námitkách proti výkazu nedoplatků, a rozhodnout o něm.

[12] Jakkoli se odvody na veřejné zdravotní pojištění, jakož i do ostatních pojistných systémů (systém sociálního zabezpečení), svým charakterem opakujících se plateb do veřejných rozpočtů podobají daním, o ve smyslu legislativní zkratky zakotvené v § 2 odst. 3 daňového řádu se nejedná. Podle tohoto ustanovení, se daní pro účely tohoto zákona rozumí „“. Pouze daně ve smyslu této zákonné definice jsou předmětem správy daní a řídí se procesním režimem daňového řádu (§ 1 odst. 1 a § 2 odst. 1 tohoto zákona). O tom, že pojistné na veřejné zdravotní pojištění není označeno jako , nemůže být s ohledem na dikci § 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění (dále jen „zákon o pojistném“), pochyb; citované ustanovení tuto platbu explicitně označuje jako „“. Naplněna není ani definice podle § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu, protože zákon o veřejném zdravotním pojištění ani zákon o pojistném výslovně nestanoví, že se při správě pojistného použije daňový řád. Vyloučeno je konečně i zahrnutí pojistného do kategorie peněžitého plnění v rámci dělené správy [§ 2 odst. 3 písm. c) a § 161 daňového řádu]. Nejedná se totiž ani o dělenou správu procesní, tj. o případ uložení platební povinnosti k peněžitému plnění určenému do veřejného rozpočtu orgánem veřejné správy (respektive vzniku platební povinnosti ze zákona), při jehož placení se postupuje na základě výslovného zákonného odkazu podle daňového řádu [viz výše k § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu], ani o dělenou správu věcnou, tj. o situaci, kdy ke správě, respektive vymáhání tohoto peněžitého plnění, je příslušný jiný správní orgán než ten, který platební povinnost k peněžitému plnění uložil (srov. § 17 odst. 1 zákona o pojistném a § 53 odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění). Daňový řád tedy na vydání výkazu nedoplatků a na něj navazující námitkové řízení dle zákona o veřejném zdravotním pojištění nedopadá.

[13] Zbývá posoudit, zda se na postup při vydání výkazu nedoplatků a jeho přezkum v námitkovém řízení aplikuje správní řád. Podle § 53 odst. 7 zákona o veřejném zdravotním pojištění platí, že „“. Nejvyšší správní soud má za to, že citované ustanovení je třeba vykládat tak, že z režimu správního řádu je vyloučeno jak vydání samotného výkazu nedoplatků, tak navazující námitkové řízení. Vydání výkazu nedoplatků ostatně žádné řízení nepředchází; to je iniciováno teprve podáním námitek v osmidenní lhůtě od doručení výkazu nedoplatků (§ 53 odst. 4 zákona o veřejném zdravotním pojištění).

[14] Vyloučení aplikace obecných předpisů o správním řízení ovšem neznamená, že by postup zdravotní pojišťovny při vydání výkazu nedoplatků a jeho přezkumu byl zcela vyňat z dosahu správního řádu. Podle § 177 odst. 1 tohoto zákona totiž platí, že i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající zásadám obsaženým v § 2 až 8 správního řádu neobsahuje, použijí se při výkonu veřejné správy základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v citovaných ustanoveních.

[15] Zásada dvojinstančnosti správního řízení mezi výše uvedené základní zásady správního řízení nicméně nespadá. Právo na řádný opravný prostředek je dovozováno judikaturou Evropského soudu pro lidská práva z čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb. dále jen „Úmluva“); viz například rozsudek ze dne 30. 6. 2020, , stížnost č. 50514/13, jakožto zaručení možnosti přezkumu výroku o vině nebo trestu v řízení o „“ ve smyslu čl. 6 odst. 2 Úmluvy. V nyní projednávané věci je ovšem žalobou napadené rozhodnutí výsledkem postupu žalované při správě pojistného na veřejné zdravotní pojištění, nikoli završením sankčního řízení.

[16] Nezbytnost přezkumu rozhodnutí o námitkách v odvolacím správním řízení nelze dovodit ani z ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu, podle kterého „[t]“. Jestliže totiž zvláštní zákon nepředpokládá, že by v jeho režimu vydané rozhodnutí mohlo být ve správním řízení přezkoumáno odvolací správní instancí (přičemž se nejedná o případ uvedený v předchozím odstavci), není za pomocí citovaného ustanovení existenci odvolacího řízení konstruovat; ostatně celá řada správních řízení je podle zvláštní úpravy vedena toliko v jediné instanci.

[17] Lze tedy konstatovat, že pokud se na vydání výkazu nedoplatků a řízení o námitkách proti němu se neužijí obecná ustanovení o správním řízení, přičemž právo podat řádný opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu není základním principem správního řízení, a není ani jeho nezbytným předpokladem, neexistuje pro možnost podat odvolání proti rozhodnutí o námitkách proti výkazu nedoplatků vydanému podle § 53 odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění zákonná opora.

[18] To ostatně vyplývá i z § 53 odst. 10 věty první zákona o veřejném zdravotním pojištění (ve zde rozhodném znění do 31. 12. 2021), podle něhož „[o] “, přičemž odkazovaný odst. 1 obsahuje výčet agend, v nichž zdravotní pojišťovna postupuje podle správního řádu. Zákon o veřejném zdravotním pojištění tedy rozhodčímu orgánu zdravotní pojišťovny, jako druhostupňovému orgánu, zakládá věcnou příslušnost (§ 10 správního řádu) pouze k rozhodování o odvoláních proti konkrétně vyjmenovaným rozhodnutím, podléhajícím procesnímu režimu správního řádu (§ 53 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění), nikoli proti rozhodnutí o námitkách proti výkazu nedoplatků, zakotveném v § 53 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění.

[19] Pokud tedy v nyní projednávané věci rozhodčí orgán žalované přezkoumal v odvolacím řízení rozhodnutí o námitkách proti (zde druhému) výkazu nedoplatků, postupoval bez zákonné opory, která by mu pro takový postup zakládala věcnou příslušnost, potažmo pravomoc.

[20] Podle § 77 odst. 1 správního řádu, je nicotné „“. Vzhledem k tomu, že rozhodčí orgán žalované rozhodoval ve věci, v níž neměl podle § 53 odst. 1 a 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění založenu věcnou příslušnost,

[21] Krajský soud tedy pochybil, pokud přezkoumal akt žalované, který se pouze představoval jako správní rozhodnutí, ačkoli šlo o akt právně neexistující, a namísto toho, aby prohlásil jeho nicotnost podle § 76 odst. 2 s. ř. s., žalobu proti němu směřující zamítl. Tím zatížil řízení vadou ve smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s. a naplnil tak kasační důvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto postupem podle § 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. napadený rozsudek zrušil (výrok I.). Jelikož již v řízení před krajským soudem byly pro takový postup splněny podmínky, vyslovil současně výrokem II. nicotnost rozhodnutí rozhodčího orgánu žalované ze dne 16. 1. 2019 [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.].

[22] Zrušením rozsudku krajského soudu a vyslovením nicotnosti napadeného rozhodnutí se věc vrací do okamžiku pravomocného skončení řízení o námitkách proti druhému výkazu nedoplatků, proti němuž je přípustná žaloba ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud nemá pochyb o tom, že rozhodnutí o námitkách je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu lze přiměřeně vycházet z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2019, čj. 1 Afs 271/2016-53, č. 3873/2019 Sb. NSS, kde se kasační soud zabýval povahou námitek proti exekučnímu příkazu podle § 159 daňového řádu. Rozšířený senát v tomto usnesení vyslovil, že i rozhodnutím o námitce se mohou autoritativně zakládat, měnit či rušit povinnosti daňového subjektu v souvislosti s exekučním řízením, protože prvostupňový správce daně může s exekučním příkazem naložit podobně, jako odvolací orgán s rozhodnutím prvního stupně, tj. zcela či zčásti námitce vyhovět, a tedy zrušit napadený úkon (či jeho část), nebo jej změnit či zjednat nápravu jiným způsobem, anebo námitky zamítnout a ponechat exekuční příkaz v platnosti. Podobně je tomu u rozhodnutí o námitkách dle § 53 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, podle něhož zdravotní pojišťovna výkaz nedoplatků buď potvrdí, nebo jej zruší. I rozhodnutí o námitkách se tedy přímo dotýká právní sféry plátce pojistného, a proto jej (jako konečné rozhodnutí v námitkovém řízení) stěžovatel může napadnout správní žalobou.

[23] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že v důsledku nesprávného poučení o opravném prostředku proti rozhodnutí o námitkách, kterého se stěžovateli prvně dostalo v usnesení krajského soudu ze dne 11. 7. 2018, čj. 78 Ad 4/2018-26, a následně i v rozhodnutí o námitkách proti druhému výkazu nedoplatků, již uplynula standardní dvouměsíční lhůta k podání žaloby proti tomuto rozhodnutí podle § 72 odst. 1 s. ř. s. V daném případě by však trvání na dodržení této lhůty znamenalo odepření spravedlnosti, respektive přístupu k soudu. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. IV. ÚS 3476/11, č. 25/2012 Sb. ÚS, „.“ Podle názoru Nejvyššího správního soudu je nepodstatné, zda se o nemožnosti podání řádného opravného prostředku (a tedy nutnosti napadnout domněle nepravomocné „prvoinstanční“ rozhodnutí přímo žalobou) účastník řízení dozvěděl od nadřízeného správního orgánu (který se odmítl podaným opravným prostředkem zabývat) či od správního soudu, který deklaroval nicotnost vydaného odvolacího rozhodnutí; právní postavení účastníka je v obou případech fakticky totožné. Jelikož byla žaloba (logicky) podána proti odvolacímu rozhodnutí (u kterého až kasační soud vyslovil jeho nicotnost) a nikoli proti rozhodnutí o námitkách, není možné, aby krajský soud po zrušení jeho rozhodnutí v řízení o žalobě pokračoval.

[24] Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí bylo cestou vyslovení jeho nicotnosti právně odklizeno, přičemž stěžovateli zůstala otevřená cesta k soudnímu přezkumu rozhodnutí o námitkách proti druhému výkazu nedoplatků, nezabýval se Nejvyšší správní soud stěžejní kasační argumentací týkající se existence překážky věci pravomocně rozhodnuté, kterou stěžovatel subsumoval pod důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Tyto námitky může stěžovatel uplatnit v nové správní žalobě. Pokud by se Nejvyšší správní k těmto výtkám věcně vyjádřil, popřel by principy kasačního přezkumu, neboť by činnost krajského soudu nepřípustně nahradil.