1240/2007
Veřejné zdravotní pojištění: promlčení pojistného
Ejk 236/2007
Veřejné zdravotní pojištění: promlčení pojistného
k § 16 odst. 1 a 2 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění (v textu též „zákon o pojistném“)
O promlčení (v soukromoprávním smyslu) se v předpisech veřejného práva jedná pouze tehdy, pokud takový předpis v rámci ustanovení pojednávajících o promlčení stanoví, že správní orgán přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení. Pokud takovéto ustanovení veřejnoprávní předpis neobsahuje, je tím míněna
de facto
prekluze
, ke které správní orgán přihlíží z úřední povinnosti.Pětiletá lhůta k předepsání a vymáhání pojistného na zdravotní pojištění stanovená v § 16 odst. 1 a 2 zákona ČNR č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, je lhůtou prekluzivní, a nikoliv promlčecí. Pojistné na zdravotní pojištění je tak nutno ve lhůtě pěti let ode dne splatnosti předepsat pravomocně; nestačí tedy, aby v této lhůtě bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí o předepsání pojistného.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 3. 2007, čj. 15 Ca 201/2006-22)
Prejudikatura:
srov. č. 356/2004 Sb. NSS.Věc:
Radek H. proti Rozhodčímu orgánu Hornické zaměstnanecké zdravotní pojišťovny, v likvidaci, o pojistné na všeobecné zdravotní pojištění.Hornická zaměstnanecká zdravotní pojišťovna, v likvidaci, dne 29. 11. 2001 uložila žalobci povinnost zaplatit pojistné ve výši 31 636 Kč za období od 1. 8. 1994 do 31. 12. 1995, penále ve výši 75 061 Kč z dlužného pojistného za období od 9. 9. 1994 do 12. 3. 2001 a penále ve výši 0,1 % za každý kalendářní den prodlení z dlužného pojistného za období od 13. 3. 2001 do dne zaplacení dlužného pojistného.
Proti shora uvedenému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný dne 28. 6. 2006 zamítl.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou, ve které zejména namítal, že uvedený platební výměr mu pojišťovna zaslala na adresu, na které však v rozhodném období nemohl být zastihnut, protože se odstěhoval. Zásilka přesto byla uložena na poště a poté se vrátila zpět odesílateli s tím, že si ji žalobce nevyzvedl. Pojišťovna pak spoléhala na institut náhradního doručení a na platebním výměru vyznačila doložku o tom, že rozhodnutí nabylo právní moci dne 28. 12. 2001 a vykonatelnosti dne 15. 1. 2002. Pohledávky vyplývající z tohoto výměru posléze pojišťovna postoupila společnosti P., k jejímuž návrhu Okresní soud v Rakovníku usnesením ze dne 29. 3. 2005, čj. 9 Nc 2525/2005, nařídil exekuci na žalobcův majetek. Krajský soud v Praze v rámci odvolacího řízení ovšem svým usnesením ze dne 4. 4. 2006, čj. 28 Co 147/2006, usnesení Okresního soudu v Rakovníku zrušil a řízení o nařízení
exekuce
zastavil pro zpětvzetí návrhu na nařízení exekuce
společností P. Tato společnost tak učinila poté, co byla seznámena se sdělením Městského úřadu v Rakovníku o tom, že žalobcův trvalý pobyt byl evidován v době od 26. 4. 2001 do 25. 6. 2003 na jiné adrese. V reakci na toto soudní jednání pojišťovna shora citovaný platební výměr doručila žalobci znovu dne 25. 4. 2006, tentokráte řádně na adresu, na níž se skutečně zdržoval. Na tomto platebním výměru ovšem již byla vyznačena doložka právní moci ke dni 28. 12. 2001 a vykonatelnosti ke dni 15. 1. 2002. V následném odvolání sice žalobce namítal, že vyznačenou doložku právní moci a vykonatelnosti považuje za právně irelevantní, a současně vznesl námitku promlčení. Žalovaný však odvolání zamítl s tím, že § 16 odst. 2 zákona o pojistném dává zdravotním pojišťovnám právo předepsat dlužné pojistné do pěti let od data splatnosti. Dále uvedl, že od data 24. 5. 1997, kdy byl žalobce vyzván k předložení dokladů ke kontrole ve věci, počala běžet nová promlčecí lhůta. S tímto právním názorem žalovaného žalobce nesouhlasí, neboť je přesvědčen o tom, že povinnost zaplatit dlužné pojistné za období od 1. 8. 1994 do 31. 12. 1995 a penále z dlužného pojistného za období od 9. 9. 1994 do 12. 3. 2001 mu byla uložena až po uplynutí pětileté promlčecí lhůty, když mu platební výměr byl doručen až dne 25. 4. 2006.Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Jediným bodem, o kterém je mezi žalobcem a žalovaným spor, je posouzení otázky, zda žalobci byla uložena povinnost zaplatit dlužné pojistné ve výši 31 636 Kč za období od 1. 8. 1994 do 31. 12. 1995 a penále ve výši 75 061 Kč z dlužného pojistného za období od 9. 9. 1994 do 12. 3. 2001 před a nebo po uplynutí promlčecí lhůty. Žalobce dovozuje, že tak bylo učiněno až po marném uplynutí promlčecí lhůty, zatímco žalovaný má za to, že tak bylo učiněno před uplynutím promlčecí lhůty. V této otázce dal soud za pravdu žalobci, a to z následujících důvodů.
Problematiku promlčení práva předepsat pojistné, popř. penále, jak vyplývá z § 19 zákona o pojistném, upravuje § 16 odst. 1 citovaného zákona. Ten stanovuje, že právo předepsat dlužné pojistné se promlčuje za pět let ode dne splatnosti. Pokud ale byl proveden úkon ke zjištění výše pojistného či penále nebo jeho vyměření, plyne nová promlčecí lhůta ode dne, kdy se o tom plátce pojistného dozvěděl.
V této souvislosti soud podotýká, že přestože zákon o pojistném, jakožto i ostatní veřejnoprávní předpisy, sice používá termín „promlčení“, tak ve skutečnosti je tím až na ojedinělé výjimky míněno to, co v soukromém právu je prekluzí. Pojem promlčení ve veřejnoprávních předpisech je tedy obvykle synonymem pro soukromoprávní prekluzi. O skutečné promlčení ve veřejnoprávních předpisech v soukromoprávním smyslu se jedná jedině tehdy, pokud dotyčný předpis v rámci ustanovení pojednávajících o promlčení stanovuje, že správní orgán přihlíží k promlčení jen k námitce účastníka řízení. Pokud takovéto ustanovení veřejnoprávní předpis neobsahuje, správní orgán by se měl zabývat promlčením z úřední povinnosti, což ovšem znamená, že správní orgán při zjištění promlčení nemůže předepsat či doměřit pohledávku, když mu toto oprávnění marným uplynutím lhůty již nesvědčí, a to bez ohledu na to, pro jaké důvody nebylo právo v tomto směru ve lhůtě uplatněno.
de facto
Při posuzování předmětné námitky „promlčení“ bylo nejprve zapotřebí vyjasnit otázku, zda je třeba, aby rozhodnutí o předepsání dlužného pojistného, popř. penále, nabylo ve lhůtě stanovené v § 16 odst. 1 zákona o pojistném právní moci, či zda postačí, aby bylo rozhodnutí vydáno nepravomocně s tím, že může nabýt právní moci i později.
Rozhodnutí o předepsání pojistného a penále je možné klasifikovat jako individuální správní akt, jenž je výsledkem aplikační činnosti příslušné pojišťovny. Individuální správní akty jako individuální správní rozhodnutí představují výsledek provedeného správního řízení, jehož obsahem je zrušení, změna nebo zajištění práv a povinností fyzických a právnických osob. Cílem individuálního správního aktu je tedy autoritativně stvrdit nebo zasáhnout do právních vztahů nebo postavení účastníků řízení. Platebním výměrem na pojistné, popř. penále, jsou pak taková rozhodnutí, která konstitutivně stanovují výši předepsaného pojistného či penále, a představují tak významný zásah do sféry plátce pojistného. Aby bylo možné toto rozhodnutí označit za správní akt, musí být vydáno v souladu se zákonem, orgánem k tomu příslušným a musí obsahovat všechny předepsané náležitosti. Jednou ze specifických a obligatorních vlastností správních aktů je právní moc, s níž jsou spojeny významné právní následky. Z procesního hlediska se jedná o konečný výsledek určitého postupu správního orgánu. Právní moc správního rozhodnutí je taková jeho vlastnost, která činí výrok rozhodnutí o právu nebo povinnosti závazným a nezměnitelným, a vytváří tak překážku bránící novému projednání věci. Jedině rozhodnutí, proti kterému nelze uplatnit opravný prostředek, je v právní moci. Pravomocné rozhodnutí je odstranitelné pouze cestou mimořádných opravných prostředků či rozhodnutím soudu ve správním soudnictví.
Platební výměr na pojistné a popř. penále je rozhodnutím, které lze napadnout odvoláním, jak vyplývá z § 53 odst. 1 zák. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů. Odvolací orgán postupuje v této fázi řízení podle ustanovení správního řádu pojednávajících o odvolacím řízení. V daném případě to bylo ještě podle části čtvrté správního řádu (č. 71/1967 Sb.). V odůvodněných případech prvoinstanční rozhodnutí může změnit či zrušit, jinak odvolání zamítne, přičemž v rámci odvolacího řízení může odvolací orgán výsledky dosavadního řízení doplňovat a také odstraňovat zjištěné vady řízení. Může přitom změnit rozhodnutí odvoláním napadené i v neprospěch odvolatele. Z právě uvedeného vyplývá, že rozhodnutí příslušné pojišťovny a odvolacího orgánu tvoří celek. Proces předepsání pojistného a popř. penále je tak ukončen až nabytím právní moci platebního výměru na pojistné, popř. penále. Teprve v okamžiku nabytí právní moci je povinnost na pojistném a popř. penále stanovená platebním výměrem úplná a neměnná. Z procesního hlediska je teprve v tento moment ukončen postup pojišťovny při jejím stanovení.
Dále je třeba uvést, že zákonem není nikde stanovena lhůta pro vyřízení odvolání ve věcech plateb a pojistného, takže v důsledku absence lhůty pro vyřízení odvolání není vytvářen žádný tlak na rychlost jejich vyřízení. Odvoláním napadené platební výměry tak mohou nabýt právní moci se značným časovým odstupem od jejich vydání. Nelze však akceptovat, aby tato rozhodnutí nabyla právní moci až po lhůtě stanovené v § 16 odst. 1 zákona o pojistném, jejímž marným uplynutím zaniká pojišťovně oprávnění pojistné a popř. penále vyměřit. Jiný výklad by vedl k tomu, že výše uvedená lhůta, třebaže označená za promlčecí, tak prekluzivní povahy, by mohla být libovolně, především nečinností správního odvolacího orgánu prodlužována na újmu plátce pojistného. Takový postup by byl nepochybně v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle kterého má každý právo, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů. Nelze proto připustit, aby rozhodnutí o pojistném a popř. penále, byť by bylo vydáno v zákonem stanovené lhůtě, nabylo právní moci, jako jednoho z obligatorních znaků, po uplynutí lhůty k předepsání pojistného a popř. penále, když proces stanovení pojistného a popř. penále by tak byl dovršen až v době, kdy právo předepsat pojistné a popř. penále pojišťovně již nesvědčí. Soud v tomto směru tedy dospěl k závěru, že pojistné a popř. penále je nutno ve lhůtě pěti let ode dne splatnosti předepsat pravomocně, když nestačí, aby v této lhůtě bylo vydáno nepravomocné rozhodnutí o předepsání pojistného a popř. penále.
V daném případě soud z obsahu správního spisu zjistil, že žalobce byl výzvou pojišťovny ze dne 19. 5. 1997 vyzván k předložení vyspecifikovaných dokladů za účelem provedení kontroly placení pojistného na všeobecné zdravotní pojištění za období od 1. 8. 1994 do 31. 12. 1995. Dle ustáleného výkladu § 16 odst. 1 zákona o pojistném se přitom za provedení úkonu ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření považuje řádné doručení písemnosti, ve které je plátce pojistného vyrozuměn o datu a místu konání kontroly placení pojistného příslušnou zdravotní pojišťovnou. Zmiňovanou výzvu si žalobce dle označení pošty sice v úložní lhůtě nevyzvedl, nicméně pro její doručení platí
fikce
dle § 24 odst. 2 správního řádu, tj. že pokud si nevyzvedne adresát písemnost do tří dnů od uložení, poslední den této lhůty se považuje za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Protože doručovaná výzva byla uložena na příslušné poště dne 21. 5. 1997, tak za den převzetí je považováno datum 24. 5. 1997. Od tohoto data pak počala běžet ve smyslu § 16 odst. 1 věta druhá zákona o pojistném nová pětiletá „promlčecí“ doba. Před jejím marným uplynutím ovšem pojišťovna provedla avizovanou kontrolu plateb pojistného na zdravotní pojištění za období od 1. 8. 1994 do 31. 12. 1995, o které byl žalobce vyrozuměn dne 14. 3. 2001, kdy mu byl do vlastních rukou doručen zápis o výsledku této kontroly. Za úkon ke zjištění výše pojistného nebo jeho vyměření, jehož provedení má za následek obnovení běhu pětileté „promlčecí“ lhůty ve smyslu § 16 odst. 1 věta druhá zákona o pojistném je třeba nepochybně považovat i provedení kontroly plateb pojistného na zdravotní pojištění. O jejím uskutečnění se žalobce prokazatelně dozvěděl dne 14. 3. 2001, v důsledku čehož dnem 14. 3. 2001 počala opět běžet ve smyslu § 16 odst. 1 věta druhá zákona o pojistném nová pětiletá „promlčecí“ doba, která měla bez dalšího skončit dnem 14. 3. 2006.Poté již pojišťovna vůči žalobci neprovedla žádný úkon, který by přerušoval běh „promlčecí“ lhůty, když vydání výše citovaného platebního výměru na pojistné a penále dne 29. 11. 2001 nelze považovat za úkon způsobující obnovení běhu promlčecí lhůty. Za tento úkon nelze přitom považovat ani žalobcem vystavenou směnku na částku 35 000 Kč ze dne 21. 5. 2002 a žalobcovo jednostranné uznání závazku na částku 71 697 Kč z téhož dne, přičemž z nich není ani patrno (u směnečných závazků je pojmovým znakem jejich
abstraktní
povaha), že se týkají právě předmětného pojistného a penále. V § 16 odst. 2 věta druhá zákona o pojistném je totiž stanoveno, že nová „promlčecí“ lhůta plyne ode dne, kdy se o příslušném úkonu plátce pojistného dozvěděl. Termín dozvědět se pojmově znamená, že se určitá osoba dozvídá o tom, co učinil někdo jiný, a nikoliv co učinila ona sama. Z toho vyplývá, že pouze pojišťovna mohla učinit úkon, který měl za následek přerušení lhůty pro předepsání pojistného a popř. penále a založení nového běhu lhůty. Že byl učiněn takovýto úkon po 14. 3. 2001, žalovaná strana nedoložila. Je třeba si uvědomit, že tato právní konstrukce užitá i v oblasti veřejného práva je odrazem staré právní zásady, že „každý má náležitě pečovat o svá práva“,
a že jejím smyslem je čelit složitým sporům, které by mohly vzniknout při časově neomezené, resp. příliš dlouhé možnosti předepisovat pojistné a popř. penále. Tato lhůta nepochybně slouží ve prospěch plátce pojistného, neboť jejím marným uplynutím již nemusí být v nejistotě, zda po něm bude či nebude s úspěchem požadováno pojistné a popř. penále, tudíž přerušení běhu této lhůty v důsledku jím učiněného úkonu by bylo v rozporu se smyslem tohoto zákonného institutu.Ze shora uvedeného vyplývá, že pojišťovna sice vydala předmětný platební výměr před marným uplynutím „promlčecí“ lhůty, tj. do 14. 3. 2006, když tak učinila dne 21. 11. 2001, avšak toto rozhodnutí nabylo právní moci až dnem 12. 7. 2006, kdy bylo řádně doručeno žalobci rozhodnutí žalovaného o odvolání, čímž mohlo nabýt právní moci prvoinstanční rozhodnutí. To ale znamená, že proces stanovení pojistného a penále byl dovršen až v době, kdy právo předepsat pojistné a penále pojišťovně již nesvědčilo.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.