Vydání 7/2007

(...) Spornou je dále otázka, zda pohledávka na penále je pohledávkou za podstatou, či nikoliv. Na tomto místě Nejvyšší správní soud předesílá, že není soudem, jenž by měl pravomoc rozhodovat ve věcech konkursu a vyrovnání, náleží mu pouze pravomoc posoudit, zda městský soud nepochybil při posouzení zákonnosti správního aktu. Jestliže tedy je již dlouhodobě judikováno, že správce konkursní postaty se může dostat do prodlení s plněním veřejnoprávní povinnosti v době po prohlášení konkursu (zde úhrada pojistného na všeobecné zdravotní pojištění), pak bylo již odpovězeno i na druhou část otázky stěžovatelem položené v rovině obecné, totiž, zda žalovaná může stěžovateli předepsat penále v podobě deklaratorního aktu, jenž pouze sděluje to, co nastalo ze zákona (výše penále a období, za které vzniklo). Jinou je pak otázka, jaké konsekvence tento výměr může mít v řízení o konkursu a vyrovnání, a to není otázka, jež by byla zcela v moci správního soudu. Nicméně, poněvadž zdejší soud již nejméně ve dvou případech (shora citovaných) zaujal k této otázce v oboru daňové správy jistá východiska, považuje Nejvyšší správní soud za účelné k věci se vyjádřit i pro obor pojistného na zdravotní pojištění. Je skutečností, že zákon č. 382/1991 Sb. až do novelizace provedené zákonem č. 12/1998 Sb., účinné od 1. 4. 1998, nikterak nepomýšlel na skutečnost, že vedle pojistného v oborech zdravotního a sociálního zabezpečení vzniká za zákonem vymezených okolností povinnost platit penále (není-li pojistné uhrazeno včas a řádně). Za situace, kdy § 33 odst. 1 písm. d) citovaného zákona vylučoval do 31. 3. 1998 z uspokojení v konkursním řízení obecně mimosmluvní sankce postihující majetek úpadce, zakládal významnou nerovnost, neboť tím řadil mezi věřitele vyloučené z konkursu i stát, popřípadě veřejnoprávní , jakou je žalovaná, kteří nemohli v konkursu přihlašovat pohledávky postihující liknavost a prodlení úpadce, a to jak pohledávky vzniklé do prohlášení konkursu, tak po jeho prohlášení, zatímco například úroky z pohledávek věřitelů vzniklých před prohlášením konkursu přirostlé v době před prohlášením byly pohledávkami, jež nebyly vyloučeny.

Takováto úprava (ostatně jedna z mnoha problematických v této materii) zcela jasně nevyhovovala základní zásadě úpravy konkursního řízení vyjádřené slovy , tj. že jednotliví věřitelé nemají mít výhody kromě těch, které jim poskytuje zákon, přičemž zdejší soud dodává, že tyto výhody musejí být ústavně konformní. Taková situace zde do roku 1998 nebyla, a proto jako první se zákonodárné iniciativy chopila oblast sociálního zabezpečení, v níž již k 1. 1. 1998 zákonem č. 306/1997 Sb. byla právní úprava v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v § 20 doplněna ustanovením odstavce 10, který stanovil, že pro účely zvláštních předpisů se za dlužné pojistné považuje i dlužné penále (v poznámce pod čarou byl na prvém místě zmíněn jako onen zvláštní předpis zákon č. 328/1991 Sb.), odůvodnění vládního návrhu zákona (tisk 209/0) bylo velmi kusé a uvádělo, že Novelizace zákona č. 328/1991 Sb., posléze přijatá jako zákon č. 12/1998 Sb., s účinností od 1. 4. 1998 stanovila, že [§ 33 odst. 1 písm. d)] z uspokojení pohledávek jsou vyloučeny mimosmluvní sankce postihující majetek úpadce, s výjimkou penále za nezaplacení daní, poplatků, cla, pojistného na zdravotní pojištění, nebo pojistného na sociální zabezpečení včas a ve správné výši, pokud povinnost zaplatit toto penále vznikla před prohlášením konkursu. Odůvodnění vládního návrhu tohoto zákona (tisk 219/0) uvádělo, že . V oboru zdravotního pojištění byla novelizace zákona č. 592/1992 Sb., přijata zákonem č. 127/1998 Sb., jenž nabyl účinnosti 30. 6. 1998, přičemž § 18 cit. zákona byl tehdy doplněn odstavcem 5, jenž zněl: Odůvodnění vládního návrhu zákona (tisk 315/0) uvádělo, že .

Tento historický ukazuje, jak chaotickým způsobem lze reagovat na určitý problém: nicméně lze usoudit, že zákonodárce v zákoně č. 328/1991 Sb. mínil pro dlužné penále zajistit stejný režim jako pro dlužné úroky a smluvní sankce. Vyjdeme-li z tohoto jasně deklarovaného úmyslu, pak je nutno pozornost obrátit na § 33 odst. 1 písm. a) zákona č. 328/1991 Sb., jenž do doby novelizace a pak i nadále stanovil, že vyloučeny z uspokojení pohledávek jsou úroky z pohledávek věřitelů vzniklých před prohlášením konkursu, jestliže přirostly v době od prohlášení konkursu. Obdobná úprava pro oblast penále v oboru zdravotního a sociálního pojištění pak musela zasáhnout penále, u něhož povinnost platit vznikla po prohlášení konkursu, zatímco penále vzniklé před prohlášením konkursu bylo pohledávkou, jež mohla být přihlášena a v konkursu uspokojena; pohledávkou za podstatou pak v pojetí zákona č. 328/1991 Sb., jež mohla být uspokojena kdykoliv, zůstalo pojistné na zdravotní či sociální pojištění, stejně jako daně, vyměřené po prohlášení konkursu. Jako důvod pro vyloučení určitých typů pohledávek z uspokojení v konkursu bývá uváděno, že jde o plnění akcesorické povahy, a jestliže obvykle v konkursu nebude moci být zcela uspokojena ani základní pohledávka, pak se nemůže dostat ani na její příslušenství. Jinou otázkou je, že zákon č. 328/1991 Sb. v § 31 odst. 2 písm. e) jako pohledávku za podstatou označil (v posledním znění patrně myšlen odstavec 4). Má-li být tedy srovnatelným mechanismem upraven režim úroků a smluvních sankcí, pak nutno vidět, že zákon č. 328/1991 Sb. rozlišuje jednak úroky a smluvní sankce z uspokojení vyloučené (ty, jež souvisejí s pohledávkami vzniklými před prohlášením konkursu a přirůstající v době od prohlášení konkursu, tedy nejsou zpochybněny úroky a sankce přirostlé do doby prohlášení konkursu související s pohledávkami vzniklými v době do prohlášení konkursu), jednak přiznává postavení pohledávek za podstatou úrokům a smluvním pokutám, pokud vznikly podle smluv uzavřených správcem konkursní podstaty po prohlášení konkursu, jakož i ze smluv týkajících se provozování podniku, od nichž správce neodstoupil podle § 14 odst. 2 [§ 31 odst. 2 písm. e) citovaného zákona]. Pokud jde o penále, pak nebylo vyloučeno z uspokojení v konkursu penále, u něhož povinnost zaplatit vznikla před prohlášením konkursu [§ 33 odst. 1 písm. d) citovaného zákona, ve znění zákona č. 12/1998 Sb.].

Spornou otázkou tedy zůstává, jak je to s případným vyloučením pohledávky na penále (ať na zdravotním či sociálním pojištění), která vznikla v souvislosti s prodlením s placením pojistného po prohlášení konkursu. Jak zákon o pojistném na zdravotní pojištění, tak na sociální zabezpečení, obsahují úpravy, podle nichž tam, kde zvláštní zákony uvádějí výraz „pojistné“, má se na mysli i penále, přičemž v poznámce pod čarou jako prvý z takovýchto zvláštních zákonů uvádějí zákon č. 328/1991 Sb. Nejvyšší správní soud především nesdílí názor městského soudu na povahu zákona č. 328/1991 Sb. jako normy soukromého práva, v tomto ohledu dává za pravdu stěžovateli, ostatně o vztahu tohoto zákona a veřejnoprávních norem své již řekl i Ústavní soud (srov. kupř. sp. zn. III. ÚS 648/04). Obecnou je tedy v projednávané věci úprava pojistného na zdravotní pojištění, úprava zákona č. 328/1991 Sb. je úpravou zvláštní a měla by mít přednost, pokud by stanovila odchylnou úpravu od úpravy obecné. Tento princip je rovněž dán zájmem na poměrném uspokojení věřitelů v konkursu a rovným nahlížením na právo vlastnické. Pokud by měl Nejvyšší správní soud přisvědčit zcela žalované i městskému soudu, musel by uzavřít, že novelizace zákona č. 592/1992 Sb., provedená zákonem č. 127/1998 Sb., od 30. 6. 1998, představuje nepřímou novelizaci § 31 odst. 2 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb. v tom, že od tohoto data představuje penále, u něhož povinnost platby vznikla po prohlášení konkursu stejně jako u pojistného, pohledávku za podstatou, přestože to citovaný zákon výslovně neříká, naopak od 1. 4. 1998 zahrnul do pohledávek, jež z konkursu nejsou vyloučeny, penále, u něhož povinnost platby vznikla před prohlášením konkursu [ § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb.]. Přestože je si Nejvyšší správní soud vědom, že zákon č. 328/1991 Sb. do pohledávek za podstatou řadí i úroky a smluvní pokuty ze smluv uzavřených po prohlášení konkursu, přiklání se k názoru, že úprava konkursu a vyrovnání jako norma speciální musí být aplikována spíše doslovně a přednostně před úpravou obecnou, a proto dovozuje, a to přes ony zákonné , že za dlužné pojistné „se považuje“ i dlužné penále, že z § 33 odst. 1 písm. d) zákona č. 328/1991 Sb., ve znění zákona č. 16/1998 Sb., plyne, že pohledávka na penále (u zdravotního pojištění), u níž povinnost platit vznikla po prohlášení konkursu, nebude moci být uspokojena v konkursním řízení, nicméně platební výměr, kterým byl stěžovateli sdělen předpis penále, pouze deklaruje již vzniklou povinnost a nesměřuje přímo k uspokojení pohledávky žalované. Během konkursu takový výměr nebude moci být užit k vymáhání dlužného penále, a v důsledku jeho vydání se podle názoru zdejšího soudu nezmenší konkursní podstata; až po zrušení konkursu by takový výměr mohl sloužit jako exekuční titul (srov. v této souvislosti shora zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Odo 565/2001). Této úpravě se však nijak nepříčí, jestliže žalovaná sdělila výměrem stěžovateli výši penále, přičemž tento výměr může sloužit jako exekuční titul. Přezkoumávaná rozhodnutí proto z pohledu souladu se zákony, jež upravují řízení o pojistném (zákon č. 48/1997 Sb., § 53) i o konkursu a vyrovnání, obstojí.