Vydání 1/2011

(…) Důvodová zpráva k zákonu č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kterým byl institut regulačních poplatků do zákona o veřejném zdravotním pojištění zakomponován, ve své zvláštní a zejména pak v obecné části uvádí, že účelem zaváděných regulačních poplatků je omezení nadbytečného čerpání zdravotní péče, mají motivovat pojištěnce k její účelné spotřebě a jejich výsledkem má být mj. např. snížení frekvence návštěv lékaře. Pokud jde o spornou otázku okamžiku, kdy má být poplatek dle poněkud nejednoznačné formulace v zákoně vybírán „v souvislosti s poskytováním zdravotní péče“, důvodová zpráva ve zvláštní části užívá i slovní spojení „při poskytnutí péče“ a v obecné části pak při zdůvodnění potřeby jejich zavedení výslovně upozorňuje na to, že „ČR je téměř jedinou zemí EU, kde se neplatí regulační poplatky v okamžiku spotřeby zdravotní péče“.

Podle soudu z výše uvedeného vyplývá, že jednoznačným záměrem zákonodárce bylo, aby se poplatky vybíraly nikoliv později, nýbrž přímo při návštěvě lékaře a při výdeji léků. Lze také argumentovat poukazem na skutečnost, že u poplatku za ústavní péči, který se vybírá , je jasně stanovena lhůta, v níž má být zaplacen. Pokud by zákonodárce připouštěl variantu úhrady ostatních regulačních poplatků později než v okamžiku spotřeby, nepochybně by zde též nějakou lhůtu uvedl, aby bylo jasné, kdy jsou nejpozději splatnými. V opačném případě by bylo komplikováno jejich případné vymáhání, neboť pokud by byl akceptován výklad zastávaný žalobkyní, musela by z důvodu údajné nekonkrétnosti tohoto ustanovení vždy předtím dlužného pojištěnce o uhrazení poplatků žádat (§ 563 občanského zákoníku), aby tím jasně fixovala datum splatnosti. Nedodržení poplatkové povinnosti pojištěnce zákon nijak neumožňuje sankcionovat, a to v případě výkladu zastávaného žalobkyní ani automatickým vznikem práva na úroky z prodlení. Vzhledem k tomu, že však za nevybrání regulačního poplatku výslovně sankcionuje druhou stranu – zdravotnické zařízení – je logicky odvoditelné, že zákonodárce předpokládá faktické zajištění splnění této povinnosti – tj. poskytnutím zdravotní péče pouze oproti zaplacení regulačního poplatu (pochopitelně s výjimkou nejnaléhavější pomoci, kde je sankční odpovědnost krjní nouze coby okolností vylučující odpovědnost).

Dalším zásadním argumentem pro výklad, že regulační poplatky mají být vybírány již v okamžiku spotřeby zdravotní péče (vydání léků), je jejich důvodovou zprávou jasně vymezený účel. Hrazení poplatků později (a zejména pak jinou osobou, než je vyžadováno zákonem) podrývá jejich regulační funkci akceptovanou i Ústavním soudem v nálezu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/2008, č. 251/2008 Sb. Z hlediska zákonodárcem jasně deklarovaného účelu tohoto institutu je okamžik výběru a zejména pak jeho výběr přímo od pojištěnce klíčový. Nevybráním regulačních poplatků se zdravotnické zařízení dopouští správního deliktu, jehož objektem je ochrana fungování systému zdravotnictví před následky v podobě snižování kvality poskytované péče či deformace rovného přístupu ke zdravotnickým zařízení (viz citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 1/2008, bod 131).

Pokud jde o otázku zdrojů hrazení regulačních poplatků je povinen poplatek uhradit dle § 16a odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění pojištěnec (popř. jeho zákonný zástupce). Je však pochopitelně jeho věcí, jaké peněžní prostředky k tomu použije. Může použít i prostředky darované, když zdravotnické zařízení není nijak oprávněno zjišťovat původ prostředků, z nichž byl poplatek v okamžiku čerpání zdravotní péče uhrazen. Na druhou stranu ale zdravotnické zařízení nemůže poplatek vědomě a setrvale vybírat o někoho jiného než pojištěnce, třebaže by byl prohlašován za dar pojištěnci; spolupodílelo by se tím na zřetelném obcházení zákona.

Podle § 39 občanského zákoníku je právní úkon, který svým účelem odporuje zákonu nebo jej obchází absolutně neplatný. Je přitom zřejmé, že darování peněžních částek na úhradu regulačního poplatku nikoliv ojediněle v souvislosti s tím, že pojištěnec u sebe zrovna nemá potřebnou částku nebo ze sociálních důvodů ji objektivně není schopen uhradit (aniž by byl schopen svou situaci pro účely uplatnění zákonné výjimky doložit), nýbrž plošně všem pojištěncům bez rozdílu, navíc s veřejně deklarovaným cílem nahradit tím neúspěch při snaze o zrušení tohoto institutu v rámci zákonodárného procesu, je takovým právním úkonem, který svým účelem přímo odporuje zákonu, a je tedy neplatný. Jestliže zdravotnickému zařízení jsou známy veškeré právě uvedené okolnosti, z nichž vyplývá neplatnost darovací smlouvy, nemůže tak k darování vůbec přihlížet. Pokud takový postup akceptuje, pak vědomě vybírá v rozporu s § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění poplatek od jiné osoby než od pojištěnce, a tím přímo a v plné míře zasahuje objekt zde zakotveného správní deliktu.

Skutečnost, že žalovaný a i soud je ochoten akceptovat úhradu poplatku jinou osobou v jednotlivých případech za shora uvedených situací, přitom není porušením zásady uvedené v ! 2 odst. 4 správního řádu – shodné právní hodnocení přichází do úvahy pouze tam, kde jsou shodné i výchozí podmínky pro právní kvalifikaci. Mezi uvedenými případy je ale zásadní odlišnost, a to účel placení poplatku odlišnou osobou. Zatímco ve shora zmíněných situacích je formou (zpravidla) tzv. výprosy řešena okamžitá a nepředvídaná situace jednotlivce, která vylučuje osobní uhrazení poplatku, a vyloučení regulačních účinků § 16a zákona o veřejném zdravotním pojištění je z pohledu aktérů nepodstatným vedlejším efektem, v situaci řešené napadeným rozhodnutím je odstranění účinků zákonného ustanovení, a to plošně, hlavním cílem. Jde tedy o nesrovnatelné situace, a tudíž ani jejich právní hodnocení nemůže být shodné. Bylo by právě porušením § 2 odst. 4 správního řádu, kdyby žalovaný rozhodovat stejně o nestejných případech.

Kromě již zmíněného důvodu neplatnosti je ústní darovací smlouva neplatná také podle § 628 odst. 2, § 40 odst. 1 a § 40a občanského zákoníku a contratio (na rozdíl od právního názoru žalobkyně) pro nedostatek písemné formy, protože plnění daru není poskytováno v okamžiku uzavření smlouvy, nýbrž až později – zde pak, plní-li (údajný) dárce ve prospěch obdarovaného přímo na účet třetí osoby, je plnění poskytnuto teprve okamžikem připsání na účet zdravotnického zařízení, tj. později než v okamžiku přijetí nabídky darování. I o těchto okolnostech měla žalobkyně, jak vyplývá již ze samotného textu žaloby, dostatečné povědomí.

Aplikují-li se výše uvedené právní závěry na případ žalobkyně, je zřejmé, že bylo-li prokázáno, že v sankcionovaném období v naprosté většině přijímala platby regulačních poplatků za pojištěnce od Středočeského kraje, a to navíc dodatečně až po vydání léčiv, porušila tí zcela flagrantně § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který po ní žádá, aby poplatky vybírala přímo od pojištěnců oproti vydání léčiv. Jestliže bylo ve správním řízení zjištěno, že takto postupovala v uvedeném období ve více než 90% z 300 zkoumaných případů, je plně namístě to označit za opakované a soustavné jednání. V tomto směru soud vycházel ze zjištění učiněných při namátkových šetřeních, jejichž výsledky jsou obsaženy ve správním spise, a z nichž vyplývá, že ve třech náhodně vybraných dávkách po 100 kusech receptů přijatých v sankcionovaném období, které byly fakturovány pojišťovně, bylo od 91 do 97 receptů označeno razítkem „Přijal dar od Středočeského kraje na úhradu regulačních poplatků“. Pro závěr o úmyslu akceptovat platby poplatků od soby odlišné od pojištěnců soustavně přitom zřetelně svědčí již i jen ta skutečnost, že si žalovaná za tím účelem nechala vyrobit razítko, resp. Upravit programové vybavení pokladny. Délka páchání deliktu je také prokazována veřejnou deklaraci žalobkyně, resp. Osoby ji ovládající (Středočeského kraje), u vstupu do lékárny, kde výslovně uváděla, že regulační poplatky hradí Středočeský kraj již od 1. 1. 2009 (viz fotografie ve spisu). Konec sankcionovaného období je pak dán datem přijetí poslední dávky namátkově zkoumaných receptů. Námitka žalobkyně, že nebyla prokázána soustavnost, natožpak opakovanost jednání je tedy zjevně lichá. Pokud pak žalobkyně namítá, že nebyla prokázána protiprávnost jednání, je třeba ji upozornit, že protiprávnost jednání není a nemůže být předmětem dokazování, neboť tím je jednání samotné; závěr o protiprávnosti jednání je pak již závěrem právním (---)