Vydání 8/2025

[59] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s.

[60] Podle § 272b odst. 3 ZZVZ platí, že

[61] Obecná východiska posuzování návrhu na vydání předběžného opatření podle § 272b ZZVZ popsal Nejvyšší správní soud velmi podrobně v rozsudku čj. 8 As 33/2024-76. Závěry tam uvedené Nejvyšší správní soud rekapituluje a vychází z nich také v této věci. Dále lze v podrobnostech odkázat na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2021, čj. 5 As 184/2021-28, č. 4276/2022 Sb. NSS, ze dne 7. 8. 2024, čj. 2 As 116/2024-68, a ze dne 12. 12. 2024, čj. 1 As 248/2024-28.

[62] Zadávací řízení není správním řízením, nýbrž kontraktačním postupem směřujícím k uzavření smlouvy s vítězným dodavatelem. Totéž platí o zadávání zakázky mimo zadávací řízení, je-li uplatněna výjimka podle § 29 písm. a) ZZVZ. (…)

(…)

[87] Stěžovatelky namítly, že krajský soud pochybil svým předběžným úsudkem o důvodnosti žaloby. Nesprávně uzavřel, že ačkoliv ZZVZ neumožňuje podat námitky vůči jednotlivým krokům zadavatele při postupu mimo zadávací řízení na základě výjimek podle § 29 ZZVZ, má úřad pravomoc meritorně rozhodnout o návrhu žalobkyně vůči jednotlivým krokům zadavatele. Podle stěžovatelky (EDU) je navíc napadené usnesení nepřezkoumatelné, protože se krajský soud opírá o ustálenou judikaturu, která neexistuje.

[88] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že námitku nepřezkoumatelnosti neshledal důvodnou. Z napadeného usnesení (zejm. bodů 27, 30 a 31) je zřejmé, jakou judikaturu měl krajský soud na mysli. Krajský soud zjevně zastává názor, že (ustálená) týkající se zakázek malého rozsahu je aplikovatelná i na tuto věc, a proto se mají také v nynějším řízení uplatnit zásady podle § 6 ZZVZ a další soudy vymezené principy. K věcné (ne)správnosti názoru krajského soudu se Nejvyšší správní soud vyjadřuje níže.

[89] V dané věci není sporu o tom, že stěžovatelka (EDU) zahájila postup směřující k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení s využitím výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ. Sporné není ani to, že se jedná o tzv. sektorovou zakázku, neboť je zadávána při výkonu činnosti [§ 151, § 153 odst. 1 písm. c) ZZVZ]. Sporným zůstává výklad ustanovení ZZVZ. Pro předběžné posouzení důvodnosti žaloby je třeba vyjasnit, zda žalobkyně mohla podat návrh na přezkum úkonů zadavatele (EDU), jestliže zákon nepřipouští podání námitek. S tím souvisí posouzení pravomoci a působnosti úřadu, tedy zda mohl meritorně rozhodnout o návrhu žalobkyně na přezkum úkonů EDU.

[90] Ze ZZVZ jsou tato ustanovení:

- Podle ZZVZ .

- Podle odst. 1 ZZVZ […]. Podle lze námitky podat proti

[…]

.

- Podle § 249 ZZVZ se řízení o přezkoumání úkonů zadavatele[…] .

- Podle ZZVZ .

- Podle § 251 odst. 1 věty poslední ZZVZ je součástí návrhu.

- Podle ZZVZ […]

[…],

.

- Podle ZZVZ .

[91] Podle čl. 24 odst. 2 sektorové zadávací směrnice se tato směrnice

[92] Podle čl. 1 odst. 1 písm. a) sektorové přezkumné směrnice […] [nyní sektorové zadávací směrnice].

[93] V důvodové zprávě k § 29 písm. a) ZZVZ zákonodárce uvádí, že tato výjimka pokrývá situace, v nichž „“. Co se rozumí základním bezpečnostním zájmem České republiky, lze dovodit z ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Tento ústavní zákon reagoval na existenci hrozeb pro samotné základy státu, jeho kvalitu a fungování. Podle čl. 1 citovaného zákona je základní povinností státu . Podle čl. 3 odst. 2 téhož zákona jsou .

[94] Podle Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že zakázky zadávané v režimu výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ mají zvláštní povahu, která ze své podstaty může bránit realizaci standardního postupu zadávacího řízení. Ostatně i unijní právní úprava jednoznačně stanoví, že zakázky týkající se základních bezpečnostních zájmů členského státu jsou vyňaty z její působnosti (nemůže-li být ochrana těchto zájmů zaručena pomocí méně omezujících opatření). Argument žalobkyně o tom, že stěžovatelky ignorují evropský rozměr problematiky, nijak nevyvrací jednoznačné znění výše uvedených unijních směrnic (a podrobně jej lze posoudit k žalobní námitce, byla-li uplatněna, při přezkumu, nikoliv v tomto řízení).

[95] Specifika postupu podle výjimky mimo zadávací řízení plynou z jednotlivých ustanovení ZZVZ. Z § 29 písm. a) ve spojení s § 241 odst. 1, 2 písm. c) ZZVZ plyne, že .

[96] Námitky se musí věcně týkat pouze toho, že nejsou splněny veškeré podmínky k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení, tedy že veřejná zakázka nespadá pod uplatněnou výjimku [což plyne z jazykového i teleologického výkladu § 241 odst. 2 písm. c) ZZVZ]. Obsahově jiné námitky podat nelze, neboť to ZZVZ nepředpokládá. Výčet možností podání námitek podle § 241 odst. 2 ZZVZ je totiž . Popsané omezení je ospravedlněno (legitimizováno) právě onou zvláštní povahou výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ. Zákonodárce zde jednoznačně upřednostnil ochranu základních bezpečnostních zájmů státu (tedy veřejný zájem) před standardním průběhem zadávacího řízení (a zájmy uchazečů o veřejnou zakázku i dalšími méně důležitými zájmy). Jinými slovy, běžný postup včetně možnosti podat námitky proti postupu a jednotlivým úkonům zadavatele je upozaděn ve prospěch elementární bezpečnosti České republiky, jak je vymezena na ústavněprávní úrovni. Pro úplnost Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalobkyně neuplatnila námitku, která by svým obsahem odpovídala § 241 odst. 2 písm. c) ZZVZ, a tedy by byla přípustná (a podléhala věcnému přezkumu úřadu). Obsahově její námitky směřovaly jinam.

[97] Z § 250 odst. 1 písm. f), § 257 písm. h) a § 263 odst. 7 ZZVZ lze dovodit, že uplatněné v souladu se ZZVZ. Nejvyšší správní soud opakuje, že v posuzované věci mohli uchazeči namítat pouze nesplnění podmínek k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení v režimu výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ (tj. – slovy zákona – že bylo možné učinit takové opatření, které by provedení zadávacího řízení umožňovalo). Z toho plyne, že úřad má pravomoc rozhodnout výhradně o návrhu, jemuž předcházela popsaná námitka. O žádném jiném návrhu rozhodovat nemůže, neboť to zákon nepředpokládá. Jestliže návrhu nepředcházela řádně a včas podaná – a především zákonem předpokládaná – námitka, úřadu nezbývá než řízení o návrhu usnesením zastavit [§ 257 písm. h), podpůrně též § 251 odst. 1 poslední věta a § 257 písm. d) a e) ZZVZ].

[98] Pravomoc úřadu rozhodovat i o jiném návrhu (např. o návrhu, jemuž nemohly předcházet námitky, neboť je ZZVZ nepřipouští) nelze dovozovat z judikatury týkající se veřejných zakázek malého rozsahu (a to ani z žalobkyní citovaného rozsudku NSS čj. 2 Afs 132/2009-275). Jejich předmět je značně odlišný od veřejných zakázek, které mají strategický, resp. elementární bezpečnostní význam pro Českou republiku. Proto nelze judikaturní závěry týkající se tohoto typu veřejných zakázek vztahovat na nyní posuzovanou věc. Veřejné zakázky malého rozsahu nemusí být zadány v zadávacím řízení (zadavatel je ovšem v každém případě povinen dodržet zásady podle § 6 odst. 1 až 3 ZZVZ, viz § 31 ZZVZ). Důvodem vynětí ze zadávacího řízení je neefektivita v praxi. Zákonodárce tedy sledoval odbřemenění související administrativy, podporu menších dodavatelů atp. Odpověď na to, proč nelze podat námitky při postupu mimo zadávací řízení v režimu výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ, tkví v úplně jiných skutečnostech. Je tomu tak proto, že zákonodárce upřednostňuje bezpečnostní požadavky státu a veřejný zájem na snadnější realizaci zakázek souvisejících se základními bezpečnostními zájmy České republiky. Popsané aspekty se vážou na samotnou podstatu a smysl výjimky. Nejvyšší správní soud pro ilustraci uvádí krajní příklad. Podle Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že nelze srovnávat např. nákup kancelářského vybavení pro obecní úřad (zakázka malého rozsahu) s výstavbou nových jaderných zdrojů v jedné z největších elektráren v České republice [předmět zakázky zadávaný v režimu výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ]. Odůvodnění napadeného usnesení je v daném ohledu chybné, neboť krajský soud je opřel o nepřiléhavou judikaturu a vyvodil z ní nesprávné právní závěry.

[99] Nejvyšší správní soud zastává názor, že ze ZZVZ ve spojení s ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky plyne zřetelný veřejný zájem na ochraně základních bezpečnostních zájmů České republiky u zakázek zadávaných v režimu výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ. . Krajský soud v napadeném usnesení správně uvedl, že soudní řízení správní je v České republice založeno na kasačním principu, což mj. znamená, že soud přezkoumává rozhodnutí úřadu a z těchto mezí nemůže vybočit (a tedy jako první nalézat o právech a povinnostech osob).

[100] Jinými slovy, zastaví-li úřad řízení o návrhu, neboť o něm nemohl věcně rozhodnout, soud může na základě žaloby přezkoumat pouze to, zda byly splněny podmínky pro zastavení řízení před úřadem. Vedle takového řízení má neúspěšný uchazeč možnost domáhat se náhrady újmy (škody) v civilním řízení. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem, že soudní ochrana zde není zaručena v dostatečné míře. Nelze se domáhat většího (věcného) rozsahu soudní ochrany, než která odpovídá rozsahu námitek, které mohl přezkoumat úřad. Nejvyšší správní soud rozumí tomu, proč se žalobkyni může zdát, že je omezena „“. Jak již ale bylo řečeno výše, práva a zájmy uchazeče o veřejnou zakázku ustupují důležitému veřejnému zájmu, který je založen na ústavních a zákonných ustanoveních. Tomu odpovídá také rozsah a podoba soudního přezkumu. Důsledkem je také to, že se nad rámec výše popsaných mantinelů nelze domáhat pravomoci úřadu a přezkumu (správního či následného soudního), zda byly dodrženy zásady zadávání veřejných zakázek podle § 6 ZZVZ.

[101] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou (EDU), podle níž je smyslem výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ umožnit zadavateli v případě existence rizik hrozících základním bezpečnostním zájmům České republiky, aby (nelze-li realizovat zadávací řízení) postupoval v neformálním režimu mimo zadávací řízení, v jehož rámci (na rozdíl od zadávacího řízení) nelze jednotlivé kroky zadavatele napadat námitkami a tím ani následným návrhem k úřadu (či přímo žalobou ve správním soudnictví). Závěry krajského soudu je třeba odmítnout také proto, že by prakticky jakýkoliv dodavatel mohl dosáhnout blokace výběrového řízení přímo podáním návrhu k úřadu bez předchozích námitek (tedy ještě snazší cestou než v případě zadávacího řízení či zakázek malého rozsahu). Bylo by , aby základní bezpečnostní zájmy byly ve výjimkovém režimu podle § 29 písm. a) ZZVZ snadněji „blokovatelné“, než pokud by probíhalo standardní zadávací řízení či výběr zakázky malého rozsahu. I v tomto ohledu je právní názor krajského soudu chybný. Žádný jiný závěr nelze dovodit ani z žalobkyní citovaného rozsudku Soudního dvora ze dne 7. 12. 2000,, C-324/98. Ten řeší obecnou povinnost zadavatelů dodržovat základní zásady veřejných zakázek, nikoliv to, zda a jak se zásady uplatňují ve výběrovém řízení v režimu výjimky podle § 29 písm. a) ZZVZ.

[102] Vzhledem k předmětu tohoto řízení považuje Nejvyšší správní soud za nadbytečné blíže rozvádět úvahy o tom, jaké pravomoci má úřad v rámci řízení zahajovaného z moci úřední a zda v něm může přezkoumávat zásady zadávání veřejných zakázek podle § 6 ZZVZ. Ze stejného důvodu se Nejvyšší správní soud blíže nevěnoval ani obšírnějšímu výkladu § 248 ZZVZ. Pro posouzení zákonnosti napadeného usnesení jsou totiž takové otázky bezpředmětné.

[103] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud provedl chybný výklad relevantních ustanovení ZZVZ. V této souvislosti nelze za současného stavu věci souhlasit se závěrem krajského soudu, že se podaná žaloba jeví jako důvodná (resp. že má úřad pravomoc věcně rozhodnout o návrhu žalobkyně).

[104] Kasační námitky nesprávného předběžného posouzení důvodnosti žaloby, včetně dílčích námitek (rozporu s rozhodovací praxí soudů a odbornou literaturou, popření smyslu výjimky, porušení povinnosti vykládat ZZVZ ústavněkonformně a eurokonformně a nepřiléhavosti judikatury k veřejným zakázkám malého rozsahu) jsou důvodné. O důsledcích s tím spojených Nejvyšší správní soud pojednává v dalších částech rozsudku. (…)