Vydání 4/2007

Podle § 94 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách vykonává dohled nad dodržováním tohoto zákona Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Při výkonu dohledu přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele s cílem zajistit transparentnost zadávání veřejných zakázek a dodržování zásad stejného zacházení a nediskriminace zájemců a uchazečů o veřejné zakázky. Podle § 94 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách pak Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako orgán dohledu mimo jiné rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem o veřejných zakázkách.

Podle § 99 zákona o veřejných zakázkách je účastníkem řízení vždy zadavatel a v řízení zahájeném na návrh též navrhovatel. Je-li předmětem řízení přezkoumání rozhodnutí zadavatele o přidělení zakázky podle § 65, pak je účastníkem řízení též uchazeč, kterému byla zakázka přidělena. Definice účastníků řízení podle § 99 zákona o veřejných zakázkách je definicí speciální k definici podávané ze správního řádu; ten se tak v otázce definice účastenství v řízení podle § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách nepoužije ani zčásti. Odlišně od řízení o správních deliktech podle § 103 zákona o veřejných zakázkách a od řízení o pořádkových deliktech jiných osob než zadavatele v řízení o přezkoumání jeho úkonů, na které se v otázce účastenství správní řád použije, není v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele podle § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách účastníkem ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, ani ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, tj. subjekt splňující obecnou definici účastenství podle správního řádu. Při rozhodování o tom, zda je konkrétní subjekt účastníkem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele či nikoli, tedy není třeba zabývat se tím, jaká konkrétní subjektivní práva žalobců byla či mohla být rozhodováním žalovaného dotčena, nýbrž je třeba posoudit postavení žalobců výlučně z pohledu splnění podmínek podle § 99 zákona o veřejných zakázkách.

Pokud jde o pravomoc správního orgánu prvního stupně (a tím i ve druhé instanci žalovaného), ta je tedy na základě § 94 odst. 1 a § 94 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách vymezena ve smyslu přezkumu úkonů zadavatele v rámci obligatorního zadávacího řízení z toho pohledu, zda jde o úkony, které jsou v souladu se zákonem o veřejných zakázkách či nikoli. V právě projednávané věci se správní orgán prvního stupně ocitl ve specifické situaci, když musel přezkoumat postup osoby zúčastněné na řízení L., který zcela vybočil z režimu zákona o veřejných zakázkách. Posuzovány tedy musely být otázky, zda osoba zúčastněná na řízení L. je zadavatelem ve smyslu zákona o veřejných zakázkách či nikoli, zda plnění, které poptávala, je veřejnou zakázkou ve smyslu zákona o veřejných zakázkách či nikoli, přitom dospěl-li správní orgán prvního stupně (a následně i žalovaný v rozkladovém řízení) k závěru, že obě tyto podmínky splněny jsou, pak se musel zabývat otázkou, zda osoba zúčastněná na řízení L. postupovala podle zákona o veřejných zakázkách či nikoli, a pokud nikoli, pak musel deklarovat, jaké ustanovení zákona o veřejných zakázkách tím bylo porušeno a případně jaké další sekundární důsledky z toho budou vyvozeny.

Orgán dohledu tedy v obou stupních správního řízení dospěl k závěru, že osoba zúčastněná na řízení L. nepostupovala podle zákona o veřejných zakázkách, ačkoli měla (tu soud pro posouzení této právní věci vychází toliko z hmotněprávní podstaty závěru správního orgánu prvního stupně, zcela odhlíží od formulace výroku uvedeného rozhodnutí a od specifikace příslušného ustanovení zákona o veřejných zakázkách, jež mělo být ze strany osoby zúčastněné na řízení porušeno; nevyjadřuje se pro účely této právní věci k zákonnosti ani věcné správnosti uvedeného rozhodnutí, neboť tyto otázky budou předmětem samostatného přezkumu zdejším soudem). Aby však takový závěr mohl správní orgán prvního stupně a následně i žalovaný učinit, musel mít najisto postaveno, že osoba zúčastněná na řízení L. je zadavatelem. Závěr o tom, že osoba zúčastněná na řízení L. je zadavatelem, přitom mohl být s přímými důsledky vyplývajícími pro osobu zúčastněnou na řízení L. učiněn výlučně v řízení podle § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách. Pokud by totiž žádné řízení orgán dohledu nevedl, zřetelně by tím rezignoval na naplnění základního smyslu přezkumu vyjádřeného v § 94 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, jímž je přezkoumávání zákonnosti úkonů zadavatelů s cílem zajistit transparentnost zadávání veřejných zakázek a dodržování zásad stejného zacházení a nediskriminace zájemců a uchazečů o veřejné zakázky (...). Pokud by orgán dohledu naopak vedl jiné řízení, než které vedl (tj. řízení o přezkumu úkonů zadavatele podle § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách), překročil by tím rozsah své pravomoci, jak je podáván z § 94 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách. Zároveň platí, že pokud orgán dohledu vedl řízení podle § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách, žádnou svoji pravomoc k přezkumu nepřekročil, neboť rozhodování o tom, zda zadavatel při zadání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem o veřejných zakázkách či nikoli, není podle § 94 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách vázáno toliko na situaci, kdy zadavatel sice obecně postupuje podle zákona o veřejných zakázkách (tedy zadává veřejnou zakázku v režimu zákona o veřejných zakázkách), ale při svých jednotlivých úkonech zákon o veřejných zakázkách poruší. Takový výklad, podle něhož by orgán dohledu nemohl přezkum podle § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách realizovat v případě, kdy formálně nepřezkoumává postup zadavatele podle zákona o veřejných zakázkách, neboť zadavatel zakázku v režimu zákona o veřejných zakázkách vůbec nezadával, by tedy odporoval jak § 94 odst. 1 a § 94 odst. 2 písm. b) tohoto zákona, tak administrativní logice věci a smyslu samotné existence orgánu dohledu, neboť absolutní rezignace zadavatele na postup podle zákona o veřejných zakázkách se z pohledu zásad, na nichž má být zadávací řízení podle citovaného zákona vystavěno, jeví jako postup nebezpečnější než zadavatelovo pochybení při jednotlivém úkonu v rámci zadávacího řízení, jež jinak podle zákona o veřejných zakázkách proběhlo.

Je-li tedy přezkoumáván soulad postupu konkrétního subjektu, který je ve smyslu § 2 zákona o veřejných zakázkách, neboť jsou v jeho případě splněny podmínky pro takovou kvalifikaci, a uskutečňuje-li se tak v jediném řízení, jež přichází v úvahu (tj. v řízení o přezkumu úkonů zadavatele podle § 94 a násl. uvedeného zákona), pak musí být v jeho rámci ze strany orgánu dohledu dodržena všechna procesní pravidla, která jsou pro takový přezkum předepsána. Kromě obecných pravidel podávaných ze správního řádu jde o speciální pravidla podávaná právě z § 94 a násl. zákona o veřejných zakázkách. Z hlediska aplikace konkrétních procesních pravidel (včetně speciálních pravidel podle § 94 a násl.) nemůže být rozhodující, zda subjekt, jenž je zadavatelem, porušil zákon o veřejných zakázkách tím, že v rámci zadávacího řízení, jež jinak formálně proběhlo v režimu zákona o veřejných zakázkách, neprovedl jednotlivý úkon v souladu s konkrétním ustanovením tohoto zákona, anebo zda takový zadavatel vůbec veřejnou zakázku v režimu zákona o veřejných zakázkách nezadával (tedy neprovedl podle tohoto zákona žádný úkon). Správní orgán prvního stupně a následně i žalovaný byli tedy povinni postupovat v řízení podle § 94 a násl., a tedy i aplikovat bezezbytku § 99 zákona o veřejných zakázkách upravující otázku účastenství v řízení. Pokud přitom zadavatel vůbec nepostupoval podle zákona o veřejných zakázkách, pak sice formálně skutečně nemohlo být přezkoumáváno (podle § 65 jmenovaného zákona totiž zadavatel formálně nerozhodoval, a tedy zakázku formálně podle § 65 ), avšak závěr o absolutní rezignaci zadavatele na postup podle zákona o veřejných zakázkách v sobě materiálně musí nutně zahrnovat i závěr ohledně pochybení při samotném zadání veřejné zakázky, tj. závěr o tom, že zakázka nebyla postupem podle § 65 zákona o veřejných zakázkách. Správní řízení řešící primárně otázku, zda bylo či nebylo postupováno podle zákona o veřejných zakázkách, které je uzavřeno s výsledkem, podle něhož podle zákona o veřejných zakázkách postupováno nebylo, má navíc v situaci, kdy zadavatel již uzavřel smlouvy s jednotlivými dodavateli, jejichž uzavření mělo zadávací řízení podle tohoto zákona předcházet, tytéž důsledky jako závěr orgánu dohledu v řízení o přezkumu rozhodnutí zadavatele o přidělení veřejné zakázky, podle něhož veřejná zakázka nebyla přidělena postupem podle § 65 zákona o veřejných zakázkách. Důsledkem je tu totiž v obou případech zejména neplatnost smluv podle § 90 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, ať už z toho důvodu, že formálně šlo o úkon, který by odporoval tomuto zákonu, nebo o úkon, který by jej obcházel. Orgán dohledu tu v obou stupních správního řízení rozhodoval v situaci, kdy zakázka již byla a je logické, že formálně nebyla , neboť zákon o veřejných zakázkách ze strany zadavatele ani zčásti aplikován nebyl. Zahrnuje-li však závěr orgánu dohledu o tom, že zadavatel podle zákona o veřejných zakázkách nepostupoval, v sobě nutně i závěr o tom, že veřejná zakázka nebyla přidělena řádným postupem (tedy že o ní nebylo rozhodováno podle § 65 zákona o veřejných zakázkách), a je-li podle § 99 téhož zákona účastníkem správního řízení vítězný uchazeč v případě, kdy je přezkoumáván postup zadavatele při rozhodování o přidělení zakázky, pak jím nutně musí být i tehdy, pokud je přezkoumáváno zadání veřejné zakázky uskutečněné jinak než formálně . V obou případech je vítězný uchazeč ve vztahu k zadavateli ve zcela shodné situaci a je zcela namístě, aby byl i ve stejné procesní situaci v řízení před orgánem dohledu.

Přihlédne-li soud navíc k definici , jímž se podle § 17 písm. e) zákona o veřejných zakázkách rozumí , pak ze shora uvedeného vyplývá, že na plnění, které mělo být realizováno na základě uzavřených smluv mezi osobou zúčastněnou na řízení L. coby zadavatelem a jeho jednotlivými dodavateli (nyní žalobci), je materiálně nutné nahlížet jako na plnění, které je veřejnou zakázkou, která již byla zadána, byť nikoli formálně správným postupem podle § 65 zákona o veřejných zakázkách. Na takto zadanou veřejnou zakázku je tak třeba nahlížet jako na zakázku, která byla zadána jinak než řádným rozhodnutím zadavatele o jejím přidělení, tedy přidělena nezákonně. Na vítězné uchazeče je pak za tohoto stavu třeba pohlížet právě jako na uchazeče, kterým byla zakázka přidělena nezákonným postupem nerespektujícím § 65 zákona o veřejných zakázkách. V takovém případě museli správní orgán prvního stupně i žalovaný aplikovat § 99 ve spojení s § 65 uvedeného zákona a se žalobci jako s účastníky správního řízení jednat, aniž by žalobci museli o přiznání postavení účastníků řízení žádat, popř. aniž by museli činit jakékoli jiné úkony; podle § 99 zákona o veřejných zakázkách byli totiž účastníky správního řízení , a to již od jeho počátku.

Nutnost aplikace § 99 zákona o veřejných zakázkách je dále dokládána i tím, že subjekt, proti němuž správní řízení směřovalo, tedy osoba zúčastněná na řízení L., byl za jeho účastníka považován coby zadavatel právě s poukazem na § 99 zákona o veřejných zakázkách, nadto otázku účastenství v řízení správní orgán prvního stupně i sám žalovaný posuzoval podle § 99 tohoto zákona i ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení C. Z tohoto důvodu pokládá soud za lichý argument žalovaného, podle něhož neproběhlo-li zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách, nemohou se procesní pravidla podle tohoto zákona vůbec použít. Argumentací by totiž bylo možné dospět k nesprávným závěrům, a sice že osoba zúčastněná na řízení L. vůbec zadavatelem není, popř. že pokud zadávací řízení podle zákona o veřejných zakázkách vůbec neproběhlo, nemohl orgán dohledu vůbec ve věci rozhodnout.

Soud tedy uzavírá, že žalobcům svědčilo právo na účastenství ve správním řízení, a sice podle § 99 věty druhé zákona o veřejných zakázkách. Pokud tedy měli být žalobci účastníky správního řízení, pak skutečnost, že s nimi takto jednáno již od počátku správního řízení nebylo, se dotýká jejich základních procesních práv. Soud sice odmítá argumentaci žalobců, podle níž orgán dohledu v obou stupních správního řízení již z toho důvodu, že se žalobci nejednal jako s účastníky správního řízení, nedostál své povinnosti zjistit přesně a úplně skutečný stav věci, avšak dospívá k závěru, že pokud žalobci nemohli ve správním řízení již od jeho počátku vystupovat coby jeho účastníci, nemohli účinně uplatnit žádné právo z těch, jež jsou jinak účastníkům správního řízení garantována. Postup správního orgánu prvního stupně aprobovaný následně žalovaným, jenž se ve vztahu ke konkrétním právům žalobců projevil vydáním napadeného rozhodnutí, jim znemožnil být v průběhu správního řízení jakkoli procesně aktivními. Žalovaný pak žalobcům znemožnil fakticky brojit námitkami proti rozhodnutí vydanému v prvním stupni správního řízení. Pokud žalobci podali rozklady proti rozhodnutí vydanému v prvním stupni správního řízení (přestože jim toto rozhodnutí nebylo doručeno) a pokud tyto rozklady byly zamítnuty výlučně s poukazem na nedostatek legitimace žalobců k jejich podání, pak se žalovaný dopustil podstatného porušení ustanovení o řízení před ním, a sice § 99 zákona o veřejných zakázkách. Toto podstatné porušení ustanovení o účastnících správního řízení mělo za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, a to již z toho důvodu, že řádné opravné prostředky žalobců podané proti prvostupňovému rozhodnutí byly zamítnuty výlučně z toho důvodu, že žalovaný žalobce za účastníky správního řízení nepovažoval. Žalobci nadto právě uvedené pochybení žalovaného v žalobě namítali.