2460/2012
Veřejné zakázky: přezkum úkonů zadavatele; platnost smlouvy na veřejnou zakázku
Veřejné zakázky: přezkum úkonů zadavatele; platnost smlouvy na veřejnou zakázku
k § 118 a § 120 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách*)
k § 39 občanského zákoníku ve znění zákona č. 509/2001 Sb.
I. Smyslem řízení o přezkumu úkonů zadavatele podle zákona o veřejných zakázkách je nastolení podmínek, jež mohou případné zadavatelovo pochybení napravit, a to ve fázi před uzavřením smlouvy (postup podle § 118 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách), a sekundárně pak uložení sankce zadavateli, který při zadávání veřejné zakázky pochybil, a to ve fázi, kdy smlouva již byla uzavřena (postup podle § 120 citovaného zákona).
II. Otázka platnosti či neplatnosti smlouvy na veřejnou zakázku (tedy zda jde či nejde o právní úkon neplatný podle § 39 občanského zákoníku) může navazovat na posouzení otázky souladu či rozporu se zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách; zatímco zodpovězení otázky souladu či rozporu postupu zadavatele se zákonem o veřejných zakázkách se promítá do rozhodnutí orgánu dohledu ve věci samé, otázka platnosti či neplatnosti smlouvy na veřejnou zakázku se do rozhodnutí orgánu dohledu nepromítá.
III. Následek, který může být vyvolán závěrem správního orgánu učiněným ve správním řízení, tedy v rozhodnutí správního orgánu ve věci (zde závěr o nezákonnosti právního úkonu, který může vyvolat ze soukromoprávního pohledu jeho neplatnost), nemůže být zároveň podmínkou vedení takového správního řízení.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 9. 2010, čj. 62 Ca 17/2009-114)
Věc:
Akciová společnost CE WOOD proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti státního podniku Lesy České republiky, o přezkum úkonů zadavatele.Zadavatel (státní podnik Lesy České republiky) podle zákona o veřejných zakázkách zahájil dne 2. 5. 2008 jednací řízení bez uveřejnění na veřejnou zakázku na zpracování kalamitního dříví na smluvní územní jednotce č. 10601 - Opava.
Žalobce podal dne 16. 6. 2008 u žalovaného návrh na přezkum úkonů zadavatele. Žalovaný dne 17. 9. 2008 vydal rozhodnutí, jímž toto řízení zastavil, neboť předcházející námitky nebyly zadavateli doručeny do doby uzavření smlouvy s vítězným uchazečem.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo potvrzeno rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 15. 1. 2009.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. V ní namítal, že zadavatel adresně vyzval tři dodavatele k jednání v rámci jednacího řízení bez uveřejnění, na jehož základě vybral jako nejvhodnější nabídku akciové společnosti Opavská lesní, s nímž dne 7. 5. 2008 uzavřel smlouvu. Vzhledem k tomu, že jednací řízení bylo neveřejné, žalobce se o jím tvrzeném porušení zákona o veřejných zakázkách dozvěděl zpětně až dne 20. 5. 2008. Následně, dne 3. 6. 2008, tedy v zákonné patnáctidenní lhůtě, podal žalobce k zadavateli námitky, ten dne 4. 6. 2008 rozhodl, že o námitkách rozhodovat nebude, neboť žalobce nedodržel lhůtu pro podání námitek podle § 110 odst. 3 citovaného zákona. Podle žalobce však smlouva mezi zadavatelem a uchazečem - společností Opavská lesní nebyla platně uzavřena, neboť jednací řízení proběhlo v rozporu s uvedeným zákonem. Taková smlouva podle žalobce nemůže vyvolat žádné právní následky, a tedy ani uplynutí lhůty podle § 110 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Neplatnost (podle § 39 občanského zákoníku) vyplývá ze zákona a žalovaný k ní měl přihlížet z úřední povinnosti. Neplatnost smlouvy žalobce dovozuje z toho, že nebyly splněny podmínky vyplývající z § 23 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Práce vedoucí k odstranění kalamity (předmět veřejné zakázky) bylo možné zadat v rámci smluv uzavřených v zadávacím řízení na veřejnou zakázku na provádění lesnických činností s prodejem dříví "
při pni
" na období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2010, neboť tyto smlouvy obsahují ustanovení o možnosti změnit v důsledku živelních událostí těžební a pěstební projekty, které specifikují rozsah a konkretizují jednotlivé lesnické činnosti, mimo jiné i pro případ živelních událostí. Celkový rozsah těžby v rámci už uzavřených smluv týkajících se smluvní územní jednotky č. 10601 byl 102 045 m3, objem těžby v důsledku vichřice Emma byl 13 500 m3. Zadavatel tedy podle žalobce mohl a měl tyto činnosti poptávat v rámci už uzavřených smluv. Jestliže tedy nebyly splněny podmínky pro zadání veřejné zakázky v rámci jednacího řízení bez uveřejnění, nebyla v době, kdy žalobce podával námitky k zadavateli, platně uzavřena smlouva, a proto žalobce nemohl lhůtu podle § 110 odst. 3 citovaného zákona zmeškat. Námitky žalobce doručil zadavateli ve lhůtě 15 dnů ode dne, kdy se o porušení zákona dozvěděl, a podle žalobce před uzavřením (platné) smlouvy na realizaci veřejné zakázky.Pokud by měl být výklad zastávaný žalovaným považován podle žalobce za správný, tedy pokud by žalovaný měl zastavit řízení o přezkumu úkonů zadavatele důvodně, pak by takový postup vedl k vyloučení jakékoli možnosti efektivní obrany práv dodavatelů, a to právě v případě nejzávažnějšího nezákonného postupu zadavatele, tj. kdy zadavatel podle zákona o veřejných zakázkách vůbec nepostupuje, ač tuto povinnost má. Takový výklad by podporoval postup zadavatele, který, než by riskoval možné námitky, by raději uzavřel smlouvu tajně, bez jakéhokoli zveřejnění. Pak by příslušný dodavatel nemohl podat návrh na zahájení řízení před žalovaným, pouze by žalovaný mohl na základě podnětu takového dodavatele zahájit řízení .
ex offo
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Zákon o veřejných zakázkách konstruuje pravidlo, že jednou z podmínek řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele je předchozí podání řádných námitek. Podmínkou řádnosti námitek je i jejich včasné uplatnění. Námitky jsou uplatněny včas, jsou-li dodrženy lhůty. Jednak musí být dodržena lhůta subjektivní, která končí patnáctý den poté, kdy se ten, kdo námitky podává, o domnělém porušení uvedeného zákona úkonem zadavatele dozvěděl. Kromě toho musí být dodržena lhůta objektivní, která končí uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Není-li některá z těchto lhůt dodržena, řízení o podaném návrhu (které bylo už jeho podáním před žalovaným zahájeno) dál nelze vést, nelze v něm zjišťovat možné porušení zákona zadavatelem a žalovaný je povinen toto řízení zastavit. Zdůraznit je třeba, že jde o zákonem stanovenou povinnost žalovaného, nikoli možnost. Žalovaný tedy nemá prostor k jakémukoli uvážení ohledně procesních následků toho, že námitky nebyly podány v obou uvedených lhůtách; jediným možným procesním následkem je zastavení řízení podle § 114 odst. 3 citovaného zákona. To však neznamená, že by přezkum úkonů zadavatele ve vztahu k pochybením, která byla v takovém návrhu na zahájení řízení namítána, měl být navždy vyloučen. Podle § 114 odst. 3 in fine zákona o veřejných zakázkách, má-li žalovaný důvodné podezření, že došlo k porušení tohoto zákona, zahájí správní řízení z moci úřední.
Jestliže zadavatel uzavřel smlouvu na realizaci veřejné zakázky dne 7. 5. 2008, pak lhůta pro podání námitek uplynula tento den. Jestliže námitky byly podány až dne 4. 6. 2008, byly podány po této lhůtě. Jestliže tedy žalovaný posoudil splnění podmínek řízení tak, že podmínka předchozích včas podaných námitek splněna nebyla, jde o závěr zákonný.
Jestliže žalobce namítá, že smlouva nebyla uzavřena platně, a tedy námitky nebyly podány opožděně, pak takovou konstrukci zdejší soud za správnou nepovažuje. Především zákon o veřejných zakázkách nestanoví coby kritérium platnost či neplatnost uzavřené smlouvy, ale okamžik jejího uzavření (vznik smlouvy). Posouzení toho, zda smlouva již byla uzavřena, nelze podle zdejšího soudu směšovat s posouzením toho, zda byl před jejím uzavřením dodržen zákon o veřejných zakázkách, tj. zda smlouva není uzavřena v rozporu s tímto zákonem (popř. s jiným zákonem) anebo zda není neplatná z jiného důvodu. Není to žalovaný, kdo by měl v okamžiku posuzování splnění podmínek řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele podle § 113 odst. 1 citovaného zákona posuzovat platnost smlouvy na veřejnou zakázku (byť by se jednalo o neplatnost absolutní).
Pokud by měl zdejší soud přisvědčit žalobci, že pouze platně uzavřená smlouva vyvolává nemožnost podat u zadavatele námitky, pak by její platnost musela být posuzována nejen ve vztahu k možnému porušení zákona o veřejných zakázkách, ale i porušení jakéhokoli jiného zákona (dovozovat neplatnost by bylo možno pro případ jakéhokoli "
rozporu se zákonem
"). Pak by bylo zřejmě zapotřebí dovozovat závěr, že žalovaný by musel v úvodní fázi řízení o návrhu na přezkum úkonů zadavatele namísto toho, zda smlouva byla uzavřena, zkoumat její platnost ze všech pohledů, tedy i z pohledů přesahujících zkoumání postupu podle uvedeného zákona. S takovým pojetím se zdejší soud neztotožňuje.I kdyby zdejší soud nevycházel z právě uvedeného možného závěru o potřebě komplexního posouzení platnosti smlouvy, jenž by žalobcova argumentace mohla znamenat, neztotožňuje se ani s pojetím, že by měl žalovaný už v úvodní fázi svého řízení, tedy předtím, než vyhodnotí procesní podmínky vedení řízení, popř. v rámci hodnocení procesních podmínek řízení, hodnotit i možné porušení zákona o veřejných zakázkách. Smlouva, která by byla uzavřena v rozporu s uvedeným zákonem (ve znění účinném do 31. 12. 2009, neboť s účinností od 1. 1. 2010 obsahuje tento zákon novou úpravu neplatnosti smluv na veřejnou zakázku, obsaženou nyní v § 118 odst. 5), by sice mohla být neplatným právním úkonem pro rozpor se zákonem (§ 39 občanského zákoníku), tedy se zákonem o veřejných zakázkách, ovšem rozpor s tímto zákonem by bylo možno dovodit až podle výsledku správního řízení, na jehož počátku se podmínky řízení zkoumají, tedy až poté, kdy by bylo ve správním řízení dovozeno porušení zákona o veřejných zakázkách, jež by neplatnost smlouvy mohlo vyvolávat. Zdejší soud je v této úvaze veden prostou procesní logikou: nelze se nejprve v rámci správního řízení zabývat možným porušením zákona o veřejných zakázkách, aby tento závěr byl určující pro to, zda lze takové řízení vůbec vést, tj. zda jsou splněny podmínky pro jeho vedení, a teprve poté, co žalovaný dovodí, že tento zákon porušen byl, a tedy že smlouva nebyla uzavřena v souladu s citovaným zákonem (a tedy platně), toto možné porušení ve správním řízení "
zjišťovat
". Jinými slovy, následek, který může závěr správního orgánu učiněný ve správním řízení (v rozhodnutí ve věci) případně vyvolat, nemůže být zároveň podmínkou vedení takového správního řízení.Rozhodující je tedy skutečnost, zda smlouva na realizaci veřejné zakázky již byla uzavřena. Její uzavření je mezi účastníky nesporné. Význam této skutečnosti (aniž by měl žalovaný posuzovat otázky platnosti smlouvy) je ostatně klíčový z pohledu samotného smyslu řízení o přezkumu úkonů zadavatele podle § 112 a násl. zákona o veřejných zakázkách (ve znění účinném do 31. 12. 2009) i z možných závěrů, k nimž toto řízení může za určitých procedurálních podmínek a skutkových okolností směřovat, tedy z konkrétních variant rozhodnutí, která mohou být v tomto řízení žalovaným vydána.
Žalovaný je oprávněn uložit nápravné opatření (§ 118 zákona o veřejných zakázkách) a deklarovat spáchání správního deliktu (§ 120 téhož zákona). Jestliže podle § 118 zákona o veřejných zakázkách platí, že nedodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, žalovaný uloží nápravné opatření tím, že zruší zadání veřejné zakázky nebo jen jednotlivý úkon zadavatele, jinak řízení zastaví, pak zdejší soud dovozuje, že řízení o přezkumu zadavatelových úkonů směřuje podle jeho základního účelu primárně (ve vztahu k nápravě důsledků zadavatelova pochybení) k některému z rozhodnutí právě podle § 118 citovaného zákona, sekundárně pak (ve vztahu k zadavateli, který se pochybení dopustil) směřuje k rozhodnutí o správním deliktu podle § 120 téhož zákona. Jednou z podmínek pro uložení nápravného opatření podle § 118 uvedeného zákona je podmínka, že zadavatel dosud neukončil zadávací řízení uzavřením smlouvy. V případě nesplnění této podmínky nelze nápravné opatření uložit, avšak může přicházet v úvahu rozhodnutí podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách o tom, že se zadavatel dopustil správního deliktu.
Z pohledu naplnění smyslu zákona o veřejných zakázkách i způsobů možného ukončení správního řízení (vydáním některého z rozhodnutí předvídaných v § 118 a v § 120 citovaného zákona) navíc není podstatné, zda řízení je vedeno na návrh nebo z moci úřední (§ 113 odst. 1). Jeho smyslem je nastolení podmínek, jež mohou případné zadavatelovo pochybení napravit, a to ve fázi před uzavřením smlouvy (§ 118), a sekundárně pak uložení sankce zadavateli, který při zadávání veřejné zakázky pochybil, a to ve fázi, kdy smlouva již byla uzavřena [§ 120 odst. 1 písm. a)]. Otázka platnosti či neplatnosti smlouvy (tedy zda jde či nejde o právní úkon neplatný podle § 39 občanského zákoníku) může navazovat na posouzení otázky souladu či rozporu se zákonem o veřejných zakázkách. Zatímco zodpovězení otázky souladu či rozporu postupu zadavatele s uvedeným zákonem se promítá do rozhodnutí žalovaného ve věci, otázka platnosti či neplatnosti smlouvy na veřejnou zakázku se do rozhodnutí žalovaného ve věci podle právního stavu účinného do 31. 12. 2009 nepromítá.
Zdejší soud posuzuje věc podle právního stavu účinného do 31. 12. 2009 - a k tomuto právnímu stavu činí svůj závěr. Třeba ovšem dodat, že otázka platnosti či neplatnosti smlouvy se přímo do rozhodnutí žalovaného nepromítá ani podle právního stavu účinného od 1. 1. 2010 (po účinnosti novely zákona o veřejných zakázkách provedené zákonem č. 417/2009 Sb.); podle § 118 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách ve znění účinném od 1. 1. 2010 smlouva na plnění veřejné zakázky je neplatná z důvodu nedodržení postupu podle tohoto zákona pouze v případech, kdy žalovaný uloží zákaz jejího plnění podle § 118 odst. 2 téhož zákona; i zde je tedy neplatnost pouze důsledkem rozhodnutí žalovaného, kterým uložil zákaz plnění smlouvy. (...)
*)
S účinností od 1. 1. 2010 byla ustanovení změněna zákonem č. 417/2009 Sb.; s účinností od 15. 9. 2010 pak byl § 118 dále změněn zákonem č. 179/2010 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.