Vydání 9/2009

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nesprávného posouzení právní otázky ve vztahu k aplikaci § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek; tohoto pochybení se soud může dopustit, pokud aplikuje na věc nedopadající právní normu, anebo normu sice přiléhavou, leč její výklad není možno akceptovat.

Mezi základní rysy fungování vyspělého právního státu patří principy hospodárnosti a maximální efektivnosti při vynakládání veřejných prostředků. Podle odborné literatury je cílem zákona o zadávání veřejných zakázek aplikovat tržní mechanismus z hlediska hospodaření s veřejnými prostředky povinným uplatněním systému veřejné obchodní soutěže při udělování veřejných zakázek; tím se vytváří podmínky pro zabezpečení průhlednosti postupu zadávání s minimalizací možnosti korupčního jednání (srov. Jurčík, R., . Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004). S tím koresponduje § 3 odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek, který stanoví, že uzavření smlouvy na veřejnou zakázku jiným způsobem než na základě obchodní veřejné soutěže je přípustné pouze při splnění podmínek stanovených v části třetí tohoto zákona.

(...) Stěžovatel namítal, že se nejedná o zakázku jedinou. Ze spisu vyplynulo, že stěžovatel zadal jako dvě samostatné zakázky v jenom rozpočtovém roce výstavbu sídliště rodinných domků Březová nad Svitavou - Špitálská pole, s ohledem na to, že se podle něj jednalo o dvě samostatné etapy výstavby, neboť nepředpokládal, že v nejbližší době se objeví další vážní zájemci, a především podle svého názoru postupoval tak, aby nedošlo k neúměrnému zadlužení obce. Nejvyšší správní soud k tomu musí ve shodě se žalovaným konstatovat, že uvedené okolnosti, které provázely přípravu a realizaci výstavby uvedených staveb, nemohou mít a nemají vliv na posouzení srovnatelnosti či stejnosti předmětu plnění, neboť žádným způsobem nemění charakter tohoto plnění. Úřad posoudil výše uvedené veřejné zakázky jako zakázky spočívající v plnění stejného druhu. V odůvodnění svého rozhodnutí k tomu uvedl, že zadávací dokumentace u obou šetřených veřejných zakázek byly zpracovány v rozsahu projektové dokumentace na výstavbu bytů nutné ke stavebnímu řízení, přičemž tato dokumentace u obou veřejných zakázek byla vypracována stejnou společností Beta-projekt, spol. s r. o., Svitavy. Na jednotlivých složkách projektové dokumentace je uvedeno stejné datum a stejné číslo. Shodnost obou výběrových řízení prokazují i data realizací obou výstaveb, která jsou naprosto shodná, a to jak předpokládané termíny plnění požadované zadavatelem ve výzvách (v obou případech od 05/2001 do 05/2002, resp. 11/2002), tak termíny skutečných realizací (v obou případech byl konečný termín dokončení stanoven na 30. 7. 2002, resp. 31. 7. 2002 a 30. 11. 2002), přičemž obě akce byly realizovány na základě jednoho stavebního povolení a užívání stavby bylo povoleno jedním kolaudačním rozhodnutím. Z projektových dokumentací je zřejmé, že jednotlivé bytové domy jsou situovány v jedné ulici, přičemž spolu bezprostředně sousedí. Z těchto důvodů Úřad označil výše uvedené veřejné zakázky jako jedinou veřejnou zakázku, jejíž zadání spočívalo v uzavření více samostatných smluv. S tímto hodnocením nelze než souhlasit, neboť z výše uvedeného vyplývá, že se jednalo o jeden urbanistický celek, jehož výstavba byla realizovaná v jednom místě a čase. I z argumentace stěžovatele je ostatně patrné, že rozdíl mezi jednotlivými veřejnými zakázkami nespočíval v charakteristice předmětu plnění, ale tyto byly odděleny pouze z důvodů jejich financování. Zadáním jedné veřejné zakázky spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu je totiž nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických.

Zákon o zadávání veřejných zakázek v § 67 stanoví algoritmus určení celkové výše peněžitého závazku. Rozhodující přitom je stejnost (či srovnatelnost) druhu plnění, a pokud je uzavíráno více samostatných smluv, je v zákoně určeno i časové hledisko, kterým je rozpočtový rok. V posuzovaném případě to znamená, že výši celkového peněžitého plnění je třeba určit součtem všech peněžitých závazků stejného či srovnatelného předmětu plnění, které zadavateli vzniknou ze zadání veřejné zakázky v jednom rozpočtovém roce. Zákon tedy předpokládá, že zadavatelé budou schopni usuzovat na celkovou výši peněžitého závazku, který vznikne ze zadání zakázky týkající se plnění stejného či srovnatelného druhu v časovém horizontu rozpočtového roku. Pokud zadavatel nemůže uvedenou predikci z nejrůznějších důvodů učinit, nezbývá mu než v pochybnostech, zda celková výše peněžitého závazku přesáhne v časovém horizontu rozpočtového roku zákonem stanovený limit (kdy již nemůže postupovat jednodušším způsobem zadání - výzvou více zájemcům), postupovat obezřetně a vyhlásit veřejnou obchodní soutěž.

Zákon o zadávání veřejných zakázek v § 49 stanovuje, kdy je zadavatel oprávněn použít zjednodušené formy zadání. Volba konkrétního způsobu zadání je v takovém případě na zadavateli, který je oprávněn zadat výzvu alespoň pěti zájemcům, může však vyhlásit i veřejnou obchodní soutěž. Zákon naopak neumožňuje zadavateli zvolit způsob zadání veřejné zakázky, který se vztahuje na veřejné zakázky pro nižší rozhodný finanční limit, stejně tak nepředpokládá členění předmětu plnění s cílem snížení peněžitého závazku a tím zjednodušení zadávacího postupu.

Nejvyšší správní soud ve shodě se žalovaným i krajským soudem odkazuje na skutečnost, že v daném případě bylo možné z finančních důvodů (nejistota budou-li přiděleny , neznalost přesného počtu vážných zájemců) zadat zakázky předem formou obchodní veřejné soutěže, přičemž zadavatel mohl využít možnosti dílčího plnění veřejné zakázky s tím, že by si problematiku spojenou se získáváním finančních prostředků "ošetřil" stanovením vhodných podmínek ve smlouvě s vítězným uchazečem. Lze tak konstatovat, že v posuzovaném případě byl stěžovatel oprávněn uzavřít více smluv o dílo, ovšem jednotlivé smlouvy (při plnění stejného nebo srovnatelného druhu) měly být uzavřeny na základě postupu odpovídajícího celkovému peněžitému závazku zadavatele. Tím, že zadavatel jednotlivé smlouvy uzavíral způsobem adekvátním pouze ceně samostatné smlouvy a nikoliv jejich součtu v příslušném rozpočtovém roce, ačkoliv součet všech peněžitých závazků, které zadavateli vznikly ze zadání veřejné zakázky v rozpočtovém roce, přesáhl limit, při kterém je zadavatel povinen uzavřít smlouvu na podkladě písemné výzvy učiněné nejméně pěti zájemcům, zadavatel závažně porušil § 3 odst. 2 zákona v návaznosti na § 49 odst. 1 a § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Zadavatel uvedeným postupem omezil soutěž o veřejnou zakázku více, než mu zákon při dané výši peněžitého závazku dovoluje. Tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Vyhlášením veřejné obchodní soutěže by zadavatel získal širší výběr uchazečů ve více konkurenčním prostředí s možností získání nabídek s výhodnějšími podmínkami plnění veřejné zakázky.

Nejvyšší správní soud k výkladu § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek nad rámec výše uvedeného upozorňuje, že věta první a věta druhá tohoto ustanovení spolu souvisí a logicky se nikterak nevylučují. Stěžovatel v kasační stížnosti nesouhlasí s tím, že soud dovodil, že rozhodnutí vydané správním orgánem je v souladu se zákonem a že nelze aplikovat větu druhou § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, ale naopak větu první. Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku sice uvedl, že v tomto případě jde tedy o to, zda se předmětný případ váže na shora citované ustanovení věty první nebo věty druhé. Dále však aplikoval celý § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, neboť například vyslovil, že obě tyto výzvy byly učiněny v jednom kalendářním roce, tudíž i v jednom rozpočtovém roce. Dále je třeba uvést, že v šetřeném případě je zřejmé, že uzavřením obou smluv o dílo zadavatel realizoval jednu celistvou stavební akci, a to v jednom čase a na jednom místě, navíc realizovanou jedním dodavatelem. Proto má tato veřejná zakázka znak veřejné zakázky spočívající v plnění stejného druhu, neboť se jedná o investiční akci zadavatelem připravovanou a lokalizovanou ve shodném místě a čase (rozpočtovém roce). Lze proto konstatovat, že krajský soud se vyjádřil poněkud nepřesně, pokud uvedl, že jde o to, zda se předmětný případ váže na shora citované ustanovení věty první nebo věty druhé. Z celkového znění odůvodnění však jednoznačně vyplývá, že krajský soud správně aplikoval celé ustanovení § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek a také je zcela správně vyložil. Nejvyšší správní soud proto nemůže přisvědčit ani námitce stěžovatele, že nesouhlasí s tím, že nelze aplikovat větu druhou § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, ale naopak větu první, neboť z výše uvedeného plyne, že je třeba použít celé ustanovení § 67 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek a že tak učinil i krajský soud, byť svůj postup odůvodnil poněkud nejasným způsobem.

Lze tedy uzavřít, že celkovou výší peněžitého závazku bez daně z přidané hodnoty, který vznikne zadavateli ze zadání veřejné zakázky, spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu, za situace, že zadání veřejné zakázky spočívá v uzavření několika samostatných smluv, nutno rozumět celkovou výši budoucích peněžitých závazků, které podle všech dílčích zadání veřejné zakázky učiněných v jednom rozpočtovém roce mají vzniknout, nikoli celkovou výši závazků na základě všech zadání veřejné zakázky v jednom rozpočtovém roce skutečně podle jednotlivých samostatných smluv vzniklých.

Stěžovatel vznesl dále námitku, že se soud nevypořádal s právní argumentací ohledně vzniku peněžitého závazku ve smyslu ustanovení občanského zákoníku. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že je zde nerozhodné, kdy došlo k uzavření smluv o dílo, ale kdy byla učiněna výzva postupem dle § 49 citovaného zákona. S tímto právním názorem lze souhlasit, protože podle výše citovaného § 67 odst. 1 věty druhé zákona o zadávání veřejných zakázek je rozhodující součet všech peněžitých závazků, které zadavateli vzniknou ze zadání veřejné zakázky v jednom rozpočtovém roce. Časové hledisko v jednom rozpočtovém roce se neváže k okamžiku vzniku peněžitých závazků, ale k okamžiku zadání veřejné zakázky. K tomuto výkladu lze dospět v souvislosti s výkladem těch ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek, která stanoví výši finančního limitu pro jednotlivé způsoby zadávání veřejných zakázek. Ustanovení § 49 odst. 1 části třetí téhož zákona uvádí, že u veřejných zakázek, u kterých výše budoucího peněžitého závazku ze smlouvy bez daně z přidané hodnoty přesáhne stanovený limit, může zadavatel uzavřít smlouvu na podkladě písemné výzvy učiněné nejméně pěti zájemcům. Zákon tak výslovně počítá s budoucím peněžitým závazkem, není zde podmínka, aby peněžitý závazek již vznikl. Tato podmínka by však byla i z logiky věci vyloučená, neboť při určování způsobu zadávání veřejné zakázky podle finančního objemu dané veřejné zakázky nemůže nikdy nastat situace, při níž by již byla uzavřena smlouva s vítězným uchazečem, tedy by již existoval peněžitý závazek. Z hlediska časové následnosti tak lze dospět k závěru, že i v § 67 zákona o zadávání veřejných zakázek se jedná o budoucí peněžité závazky. Slovo se pojí jednak k peněžitým závazkům a vyjadřuje jejich neexistenci v daném okamžiku, jednak ke skutečnosti, že budoucí peněžité závazky vzniknou ze zadání veřejné zakázky. Naopak se toto slovo významově neváže k časovému hledisku rozpočtového roku. Z hlediska posloupnosti jednotlivých kroků při zadávání veřejné zakázky by totiž bylo , aby při stanovení výše peněžitého závazku (což je vlastním obsahem § 67), která je rozhodující pro určení způsobu zadání, zadavatel již měl uzavřenou smlouvu s vítězným uchazečem, tedy aby již právně existovaly peněžité závazky, jak argumentuje stěžovatel. (Stěžovatel v žalobě argumentoval, že peněžitý závazek zadavatele vzniká až v okamžiku uzavření smlouvy o dílo.) Pokud by zákonodárce mínil tomuto ustanovení dát význam, jaký mu připisuje stěžovatel, pravděpodobně by stanovil, že je rozhodující součet všech peněžitých závazků, které zadavateli vznikly v jednom rozpočtovém roce ze zadání veřejné zakázky. I z gramatického výkladu daného ustanovení tak lze dospět k interpretaci, kterou zvolil krajský soud, který tedy zcela správně usoudil, že není rozhodné, kdy došlo k uzavření smluv o dílo, ale kdy byla učiněna výzva postupem dle § 49 citovaného zákona. V dané situaci se již nemusel zabývat argumentací ohledně vzniku peněžitého závazku ve smyslu ustanovení občanského zákoníku, neboť tato vůbec nemůže ovlivnit aplikaci § 67 zákona o zadávání veřejných zakázek. Pokud stěžovatel založil svou kasační námitku na výtce nedostatečného vypořádání se soudu s argumentací ohledně vzniku peněžitého závazku, Nejvyšší správní soud k tomuto konstatuje, že vyjádření krajského soudu, že je nerozhodné, kdy došlo k uzavření smluv o dílo, je v daném případě zcela postačující. Z rozhodnutí krajského soudu je zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele a proč jeho žalobní námitky považuje za liché, mylné nebo vyvrácené. Tato námitka je tedy rovněž nedůvodná.