4583/2024
Veřejné zakázky: nepodstatná změna závazku ze smlouvy při dodržení limitů de minimis
Veřejné zakázky: nepodstatná změna závazku ze smlouvy při dodržení limitů
de minimis
k § 222 odst. 3 a 4 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (v textu jen „ZZVZ“)
čl. 72 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (v textu jen „směrnice 2014/24/EU“)
k § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)
Nemění-li provedená změna závazku ze smlouvy celkovou povahu veřejné zakázky a je-li současně hodnota této změny nižší než stanovené limity
de minimis
(§ 222 odst. 4 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek), nejedná se o podstatnou změnu smlouvy podle § 222 odst. 3 téhož zákona, což odpovídá čl. 72 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a smyslu a účelu zavedení limitů de minimis
evropským zákonodárcem, jejichž dodržení nevyvolává nutnost provádět nové zadávací řízení. Taková změna tedy nepředstavuje porušení povinností stanovených zákonem odůvodňující nevyplacení části dotace
postupem dle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2024, čj. 6 Afs 9/2023-31)
Věc:
Město Sedlčany proti Ministerstvu pro místní rozvoj o nevyplacení části dotace
, o kasační stížnosti žalovaného.Žalovaný poskytl žalobci dotaci k financování projektu „Modernizace přestupního terminálu Sedlčany“ ve výši 45 000 000 Kč. Na základě výsledku administrativního ověření žádosti o platbu nebyla žalobci opatřením poskytovatele
dotace
vyplacena část dotace
ve výši 11 249 841 Kč (postupem dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel) s odůvodněním, že žalobce porušil povinnosti stanovené v ZZVZ. Proti opatření o nevyplacení části dotace
podal žalobce námitky, o kterých rozhodla ministryně pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 31. 8. 2020 tak, že opatření poskytovatele dotace
shledala oprávněným.Žalobce jako příjemce
dotace
a zadavatel veřejné zakázky na stavební práce vybral v zadávacím řízení vítězného dodavatele a uzavřel s ním smlouvu na plnění předmětu veřejné zakázky. Následně s ním na základě vypracovaného znaleckého posudku uzavřel dodatek ke smlouvě, kterým byla zvýšena cena díla ze 43 928 760 Kč (bez DPH) na 50 386 149 Kč (bez DPH), tedy přibližně o 14,7 %. Důvodem pro uzavření dodatku navyšujícího cenu plnění byl rok trvající přezkum zadávacího řízení Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže. Následkem toho došlo k odložení termínu plnění díla, což zapříčinilo, že v mezidobí došlo ke změně cenových hladin ve stavebnictví. Ministryně pro místní rozvoj poukázala na čl. 7 zadávací dokumentace umožňující překročit výši ceny za podmínek stanovených návrhem smlouvy o dílo, který byl přílohou zadávací dokumentace a dle kterého byla sjednaná cena nejvýše přípustnou a mohla být změněna pouze pokud v průběhu plnění došlo ke změnám právních předpisů majících vliv na nárůst ceny a dále ve vazbě na změnu sazby DPH (čl. 5.5.1 návrhu smlouvy).
Uzavření dodatku navyšujícího cenu plnění ministryně kvalifikovala jako podstatnou změnu závazku, kterou právní předpisy zakazují (§ 222 odst. 1 a 3 ZZVZ), neboť tato změna smluvních podmínek by umožnila účast jiných dodavatelů nebo mohla ovlivnit výběr dodavatele v zadávacím řízení, kdyby původní zadávací podmínky odpovídaly této změně, a změnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele. Ministryně shledala, že žalobce článkem 5.5.1 vzorové smlouvy, která byla součástí zadávací dokumentace, vyloučil možnost aplikace tzv. blokových výjimek umožňujících změnu závazku ve smyslu § 222 ZZVZ.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 12. 2022, čj. 8 A 118/2020-61, rozhodnutí ministryně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Přisvědčil argumentaci žalobce, který se (shodně jako ve správním řízení) dovolával aplikace § 222 odst. 4 ZZVZ, tedy výjimky ze zákazu podstatných změn závazku z důvodu méně významné hodnoty změny (tzv. změna
de minimis
). Dle městského soudu § 222 odst. 3 ZZVZ vymezuje, jaké změny závazku ze smlouvy jsou změnami podstatnými (a tedy zakázanými dle § 222 odst. 1 ZZVZ). V ustanovení § 222 odst. 4 ZZVZ jsou však vymezeny změny, které nejsou považovány za podstatné a které představují výjimku z § 222 odst. 3 ZZVZ. Proto i v případě, kdy změna závazku ze smlouvy naplní parametry odstavce 3, je třeba dále zkoumat, zda nespadá do režimu výjimky podle odstavce 4. Městský soud dospěl k závěru, že žalovaný pochybil tím, že se dopady citovaného ustanovení vůbec nezabýval a aplikaci tohoto ustanovení bez dalšího vyloučil. Rovněž odmítl závěr žalovaného, že sám žalobce formulací čl. 5.5.1 vzorové smlouvy, která byla součástí zadávací dokumentace, vyloučil možnost aplikace tzv. blokových výjimek umožňujících změnu závazku, a tedy i výjimky dle § 222 odst. 4 ZZVZ.Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal nesprávné právní posouzení a nemožnost na daný případ aplikovat § 222 odst. 4 ZZVZ.
Stěžovatel podrobně argumentoval, proč mohla mít změna závazku ze smlouvy (sporným dodatkem navyšujícím cenu plnění) vliv na výběr dodavatele, byla-li by již obsahem původních zadávacích podmínek. Uvedl, že pokud by si žalobce namísto restriktivního znění čl. 5.5.1 vzorové smlouvy naopak v zadávacích podmínkách vyhradil (§ 100 ZZVZ) možnost změny ceny i bez změny právních předpisů na základě pouhé změny cenové hladiny, mohlo se zadávacího řízení účastnit větší množství potenciálních dodavatelů, kteří tuto skutečnost (snímající z nich do velké míry břemeno podnikatelského rizika) mohli zohlednit v nabídkových cenách.
Skutečnost, že žalobce vymezil cenu ve vzorové smlouvě jako nejvýše přípustnou (a její změny navázal výhradně na změnu právních předpisů včetně změny DPH), znemožnila dle stěžovatele aplikaci § 222 odst. 4 ZZVZ. Opačný přístup by popíral hospodářskou soutěž a její základní principy. Ostatní uchazeči o veřejnou zakázku díky znění smlouvy nemohli předvídat, zda a jak bude po uzavření smlouvy cena navýšena a že takový postup může zadavatel realizovat vůči všem dodavatelům. Stěžovatel dále akcentoval předvídatelnost změny cen ve stavebnictví již v okamžiku podpisu smlouvy uzavřené až po prodlení způsobeném prošetřením zakázky. Dle jeho názoru vybraný dodavatel těžil z přílišné benevolence žalobce, který mu uzavřením dodatku zaručil jistý zisk. Rovněž samotné prodlení způsobené šetřením Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže mohl a měl vybraný dodavatel předvídat.
Stěžovatel dále odkázal na odůvodnění jím vydaných rozhodnutí, z nichž vyplývá, že navzdory neurčitosti čl. 5.5.1 vzorové smlouvy by bylo možno tento článek aplikovat. Žalobce však umožnil cenu navýšit, aniž by podmínky tohoto článku byly naplněny.
Stěžovatel rovněž poukázal na nepřezkoumatelnost závěru městského soudu, že smluvním jednáním stran nelze sistovat § 222 odst. 4 ZZVZ.
Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu. Uvedl, že obsah uzavřené smlouvy byl nerozhodný pro povinnost stěžovatele aplikovat ve správním řízení § 222 odst. 4 ZZVZ. Stěžovatel se dle žalobce v průběhu celého správního i soudního řízení stále vracel k argumentaci, proč byl porušen § 222 odst. 1 a 3 ZZVZ, avšak opomíjel rovněž aplikaci § 222 odst. 4 ZZVZ. Žalobce poukázal na směrnici 2014/24/EU a její odůvodnění, ze kterého vyplývá, že nevýznamné změny ceny plnění jsou přípustné a zadavatel není povinen zadávací řízení zrušit. Výklad městského soudu respektuje účel a smysl institutu změn
de minimis
, zavedeného směrnicí a implementovaného českým zákonodárcem do vnitrostátní právní úpravy. Žalobce byl přesvědčen, že uzavření sporného dodatku bylo v souladu se ZZVZ a bylo rovněž věcně odůvodněno vypracovaným znaleckým posudkem.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
[15] V nyní souzené věci je mezi účastníky řízení veden spor o otázku vztahu ustanovení § 222 odst. 3 a § 222 odst. 4 ZZVZ.
[16] Směrnice 2014/24/EU dle odůvodnění obsaženého v preambuli vyjasnila v reakci na dřívější rozsudky Soudního dvora podmínky, za nichž změny smluv na veřejné zakázky během jejího plnění budou vyžadovat nové zadávací řízení. Nové zadávací řízení má být vyžadováno toliko v případě podstatných změn původní veřejné zakázky (bod 107). Zároveň však dle odůvodnění směrnice mají být nově připuštěny některé (pozn. NSS: nepodstatné) změny smlouvy na veřejnou zakázku (body 108 až 111), a to včetně
změny smlouvy vedoucí k méně významné změně hodnoty veřejné zakázky
, která by až do určité výše měla být vždy možná, aniž by bylo třeba zahájit nové zadávací řízení. Za tímto účelem směrnice stanovila finanční limity de minimis
, pod jejichž úrovní není nutné zahajovat nové zadávací řízení (bod 107 preambule). Rovněž změna smlouvy na veřejnou zakázku překračující tyto finanční limity má být možná, aniž by bylo třeba provést nové zadávací řízení, pokud ovšem změna splní příslušné podmínky stanovené směrnicí (tamtéž). V preambuli popsaný záměr je ve směrnici konkrétně upraven následujícím způsobem.[17] Článek 72 odst. 1 směrnice podrobně vymezuje přípustnost změn smluv na veřejné zakázky (resp. změn veřejných zakázek) v době trvání těchto smluv a činí (bez nutnosti nového zadávacího řízení) přípustné změny v případech:
– změn vyhrazených v zadávací dokumentaci [písm. a)];
– dodatečných nezbytných plnění [písm. b)];
– dodatečných nepředvídatelných změn [písm. c)];
– povolených změn dodavatele [písm. d)];
– nepodstatných změn [písm. e)] definovaných blíže v odstavci 4.
[18] Podle čl. 72 odst. 2 směrnice
smlouvy na veřejnou zakázku je rovněž
možné měnit
bez zahájení nového zadávacího řízení podle této směrnice, a
aniž je nutné ověřovat, zda jsou splněny podmínky stanovené v odst. 4
písm. a) až d),
pokud je hodnota změny nižší než obě následující hodnoty:
(i)
finanční limity stanovené v článku 4
(pozn. NSS: limity pro tzv. nadlimitní veřejné zakázky) a
(ii)
10 % hodnoty původní veřejné zakázky na služby a dodávky a 15 % hodnoty původní veřejné zakázky na stavební práce.
Změna však nesmí změnit celkovou povahu veřejné zakázky či rámcové dohody. V případě, že je provedeno několik po sobě následujících změn, bude hodnota stanovena na základě kumulativní hodnoty těchto po sobě jdoucích změn.
[20] Směrnice tedy, jak je patrné již ze znění její preambule, zavedla kategorii změn
de minimis
(čl. 72 odst. 2), u nichž nepředpokládá ověřování jejich podstatnosti či nepodstatnosti (ve smyslu čl. 72 odst. 4). Jedná se o záchytný důvod umožňující zadavateli provést změny, které není možno provést dle jiného, směrnicí a národní úpravou předvídaného, důvodu (shodně viz Dvořák, D.; Machurek, T.; Novotný, P.; Šebesta, M. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek.
Komentář.
1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 1084).[21] Vnitrostátní právní úprava změn závazků/smluv na veřejnou zakázku implementující směrnici je obsažena v § 222 ZZVZ. Jeho první odstavec zakazuje zadavateli umožnit
podstatnou změnu
bez provedení nového zadávacího řízení. Podstatná změna je pak způsobem odpovídajícím čl. 72 odst. 4 směrnice definována v § 222 odst. 3 ZZVZ. [22] V souladu s čl. 72 odst. 2 směrnice pak § 222 odst. 4 ZZVZ připouští změnu závazku, pokud hodnota změny nepřekračuje následující limity
de minimis
: Za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku se nepovažuje změna, která nemění celkovou povahu veřejné zakázky a jejíž hodnota je
a)
nižší než finanční limit pro nadlimitní veřejnou zakázku a
b)
nižší než
1.
10 % původní hodnoty závazku, nebo
2.
15 % původní hodnoty závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku na stavební práce
, která není koncesí.
Pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnot všech těchto změn.
[23] Ve vnitrostátní právní úpravě je tak záměr směrnice připustit bez dalšího změny smluv/závazků v případě změn
de minimis
naplněn prostřednictvím konstrukce, dle které se za podstatnou nepovažuje změna, jejíž hodnota je nižší než stanovené limity, pokud tato změna zároveň nemění celkovou povahu veřejné zakázky. Obdobnou konstrukci pak zákonodárce zvolil i v případě ostatních povolených změn [čl. 72 odst. 1 písm. a) až d) směrnice a § 222 odst. 5, 6, 7 a 10 ZZVZ].[24] Ze shora citované právní úpravy je tak zřejmý vzájemný vztah ustanovení § 222 odst. 3 a § 222 odst. 4 ZZVZ, který městský soud v napadeném rozsudku správně posoudil a vyhodnotil. Nemění-li provedená změna závazku ze smlouvy celkovou povahu veřejné zakázky a je-li hodnota této změny nižší než stanovené limity
de minimis
(§ 222 odst. 4 ZZVZ), nejedná se o podstatnou změnu smlouvy (§ 222 odst. 3 ZZVZ), což odpovídá čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24/EU a smyslu a účelu zavedení limitů de minimis
evropským zákonodárcem, jejichž dodržení nevyvolává nutnost provádět nové zadávací řízení. Umožnění změn závazků ze smlouvy méně významné hodnoty bez nutnosti naplnění jakýchkoli dalších podmínek (s výjimkou zachování celkové povahy veřejné zakázky) tak vytváří prostor pro svobodné rozhodování zadavatelů ve vymezených mantinelech, které není ze strany veřejné moci podrobeno dohledu.[25] Stěžovatel proto pochybil tím, že v souzené věci neaplikoval § 222 odst. 4 ZZVZ. V případě naplnění hypotézy právní normy obsažené v tomto ustanovení by se totiž stalo nadbytečným zabývat se naplněním podmínek § 222 odst. 3 ZZVZ, a stěžovatel by věc musel uzavřít s tím, že se o podstatnou změnu smlouvy nejednalo.
[26] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani se stěžovatelovým právním názorem, dle kterého žalobce jako zadavatel čl. 5.5.1. vzorové smlouvy, kterou učinil součástí zadávací dokumentace, vyloučil možnost budoucího postupu dle § 222 odst. 4 ZZVZ. Dotčeným ustanovením vzorové smlouvy zadavatel založil
jednostranný
nárok dodavatele požadovat zvýšení sjednané ceny pro případ změny právních předpisů takové zvýšení odůvodňující (včetně změn sazby DPH). Z formulace tohoto ustanovení však nelze dovodit, jak správně a nikoli nepřezkoumatelně dovodil městský soud, sistaci § 222 odst. 4 ZZVZ, případně dalších odstavců tohoto ustanovení, tedy vzdání se možnosti měnit uzavřenou smlouvu pozdějším dvoustranným
ujednáním smluvních stran, která při splnění stanovených podmínek vyplývá z kogentních ustanovení veřejnoprávní úpravy.[27] Stěžovatelův názor, že žalobce jako zadavatel mohl již v zadávacích podmínkách vyhradit možnost změny ceny v souvislosti se změnou cenové hladiny (§ 100 odst. 1 ZZVZ), která by posléze umožnila přípustnou změnu smlouvy (§ 222 odst. 2 ZZVZ), nezohledňuje skutečnost, že zadavatel při tvorbě zadávacích podmínek nemohl předpokládat turbulentní inflační vývoj, k němuž došlo ve stavebnictví po vypsání veřejné zakázky. Zejména však je tato argumentace irelevantní, neboť ani případná (zadávací dokumentací ošetřená) možnost užití § 222 odst. 2 ZZVZ by nevylučovala zákonnost postupu zadavatele, pokud by se přesto rozhodl postupovat dle § 222 odst. 4 ZZVZ.
[28] Závěrem Nejvyšší správní soud nad rámec rozhodovacích důvodů podotýká, že možnost využití změny smlouvy právě dle § 222 odst. 4 ZZVZ z důvodů nenadálého nárůstu cen dodávek některých stavebních materiálů (o desítky až stovky procent) předpokládá rovněž společné stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vydané právě k problematice nárůstu cen stavebních materiálů (veřejně dostupné na https://uohs.gov.cz/verejne-zakazky/spolecne-stanovisko-uohs-a-mmr-k-problematice-narustu-cen-stavebnich-materialu-ve-verejnych-zakazkach.html).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.