Vydání 11/2009

Městský úřad Jičín, odbor správních agend, rozhodnutím ze dne 19. 2. 2008 uložil žalobci (po zrušení svého prvního rozhodnutí v odvolacím řízení) pokutu ve výši 9 000 Kč za správní delikt podle § 58 odst. 4 obecního zřízení, který měl jako podnikající osoba spáchat porušením povinnosti stanovené v čl. II. odst. 3 Obecně závazné vyhlášky města Jičína č. 4/2007, o veřejném pořádku, tím, že v době od 9. 8. 2007 do 14. 12. 2007 vystavoval zboží na Valdštejnově náměstí v Jičíně, tedy na veřejném prostranství v území vymezeném jako památková rezervace.

Žalobce brojil proti tomuto rozhodnutí odvoláním, na základě kterého žalovaný svým rozhodnutím ze dne 10. 4. 2008 změnil výši pokuty na 5 000 Kč.

Uvedené rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou. Krajský soud v Hradci Králové svým rozsudkem ze dne 28. 11. 2008 zrušil rozhodnutí žalovaného a současně i rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že sice není oprávněn posuzovat soulad obecně závazných vyhlášek se zákony a jinými právními předpisy, je ovšem oprávněn je zkoumat při jejich aplikaci na konkrétní případ ve správním řízení. Vyšel z toho, že podle § 10 obecního zřízení může obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti, a to jak k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, tak i k udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství. Vyhláška města Jičína č. 4/2007 v čl. II. odst. 3 zakazuje skladování materiálu a vystavování zboží na veřejných prostranstvích v území vymezeném jako památková rezervace v zájmu zajištění čistoty ulic a veřejných prostranství, tedy spojuje v jedné větě a dává do vzájemné podmíněnosti obě možnosti. Ke spáchání správního deliktu by tak mohlo dojít jen při naplnění skutkové podstaty jako celku. Za rozumný a ústavně konformní výklad rozhodného znění vyhlášky označil krajský soud pouze takový, který je běžnému subjektu, jehož postavení upravuje, dostatečně srozumitelný tak, aby mu bylo zjevné, jaké jednání je důvodem pro postih. Pokud by smyslem předmětného ustanovení vyhlášky byl jenom zákaz vystavování zboží na veřejných prostranstvích v území vymezeném jako památková rezervace, pak by stačilo, aby zakazovalo pouze tuto činnost. Protože je však předmětné ustanovení vázáno i na čistotu ulic a jiných veřejných prostranství, musí být vedle zakázané činnosti (skladování materiálu a vystavování zboží) také prokázáno, že tím došlo k jejich znečištění. To však ani z jednoho ze správních rozhodnutí není zřejmé a ani se to krajskému soudu nejeví být možným.

Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž zejména konstatoval, že žaloba brojila především proti obecně závazné vyhlášce. Stěžovatel však ve správním řízení nebyl oprávněn řešit zákonnost či ústavnost obecně závazné vyhlášky; byl povinen ji aplikovat stejně jako každý jiný právní předpis. Samotné ustanovení § 10 písm. a) a c) obecního zřízení předpokládá možnost zákazu určitých činností nebo možnost stanovení povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství. Za tímto účelem může obec i zakázat vystavování zboží. Pokud tedy obec zakázala chovat se určitým způsobem, mohla tak učinit jen za účelem shora uvedeným. Tento účel je dán automaticky již tím, že obec vyhlášku vydala a nedošlo k jejímu napadení či zrušení. Podle názoru stěžovatele, pokud obec vydala vyhlášku jak na základě § 10 písm. a), tak i písm. c) i d) obecního zřízení, pak porušení zákazu stanoveného vyhláškou logicky znamená i porušení zájmů chráněných § 10 obecního zřízení, tedy i čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, neboť za jiným účelem by obec vyhlášku vydat nemohla. Stěžovatel se nemůže ztotožnit se závěrem krajského soudu, že zákaz vystavování zboží by měl být vyjádřen ve vztahu k § 10 písm. a) obecního zřízení přímo a bez dovětku vztahujícího se k čistotě ulic a jiných veřejných prostranství. Úvodní ustanovení předmětné vyhlášky výslovně uvádí, že je vydána na základě § 10 písm. a), c) a d) zákona a věta uvedená v čl. II. odst. 3 je pouze opakováním obecného účelu, jak jej stanoví zákon. Dané ustanovení je tak pouze proklamací účelu, za který obce mohou vyhláškami uložit nějaké povinnosti. Nejedná se proto o podmínku spojenou se zákazem vystavování zboží, ale o informativní ustanovení o účelu povinnosti. Proto se nemůže jednat o znak skutkové podstaty, která je naplněna právě vystavováním zboží. Stěžovatel v tomto hledu poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, akceptující nižší legislativní kvalitu právních předpisů vydávaných obcemi. Z veškerých podkladů a ustanovení je naprosto zřejmý úmysl, účel a zájmy, které se obec snažila v rámci zákonných mezí docílit a jaké činnosti na svém území zakázala. O tom svědčí i skutečnost, že vyhláška obsahuje pravidla pro udělování výjimek, což by při výkladu krajského soudu postrádalo smysl. Názor krajského soudu, který si ani neumí představit, že by vystavováním textilu mohla být narušena čistota veřejného prostranství, by pak vyhlášku v této části učinil zcela neaplikovatelnou, což jistě úmyslem obce nebylo. Ochrana zájmu na čistotě veřejného prostranství také logicky směřovala jen k následku daného jednání a výši pokuty. Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí provedl poměrně široký rozbor, co je a Tyto pojmy v sobě zahrnují proměnlivé veličiny a jejich obsah se řídí sociálními a dalšími poměry a názory. Co je veřejným pořádkem na území dané obce tak spadá do úvahy této obce a lze akceptovat, že i vystavování určitého druhu zboží narušuje čistotu a veřejný pořádek, navíc pokud se jedná o území památkové rezervace. Obce jsou oprávněny prostřednictvím obecně závazné vyhlášky realizovat a prosazovat svou představu o podobě a kvalitě životního prostoru, který je obklopuje, pokud přitom respektují základní ústavní pravidla. Krajský soud sice v důvodech napadeného rozsudku popřel význam pouze jazykového výkladu, současně však výhradně jej užil při své úvaze, neboť přísně formalisticky lpěl na první části věty předmětného ustanovení. Dokonce uvedl, že pokud by zde první část věty nebyla, nic by zákazu nebránilo a nebylo by třeba zkoumat dopady vystavování zboží na veřejný pořádek a čistotu v obci. Stěžovatel považuje právní úvahu krajského soudu za projev přílišného formalismu odporující rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu. Takový přístup omezuje právo obce na samosprávu opomenutím záměru obce při vydání této vyhlášky.

Žalobce ve svém vyjádření k podané kasační stížnosti vyslovil přesvědčení, že obec musí při vydávání obecně závazné vyhlášky vážit, zda může narušit veřejný pořádek a čistotu ulic a v jaké intenzitě. Pokud tomu tak není, nelze takovou činnost vůbec regulovat. Žalobce nechápe, jak by vystavený textil, obuv, zelenina a obdobné zboží, mohly vůbec narušit zájem na čistotě ulic a jiných veřejných prostranství, zejména za situace, že město Jičín na straně druhé přímo tuto činnost podporuje pořádáním pravidelných trhů každý pátek a sobotu přímo na Valdštejnově náměstí. Navíc poukazuje na skutečnost, že na témže náměstí je několik domů ve vlastnictví města, jejichž nájemcům výjimka z vyhlášky byla povolena. Vyhláška sice udělování výjimek upravuje, ovšem nestanoví pro ně žádná kritéria. Zájem na ochraně vzhledu historické části je udělováním výjimek prakticky popřen. Aplikace čl. II. odst. 3 předmětné obecně závazné vyhlášky je podle názoru žalobce nezákonná.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.