Vydání 2/2021

(…)

[19] Z čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy plyne ústavně zaručené právo obcí na samosprávu. Obec ve smyslu čl. 101 odst. 1 Ústavy samostatně spravuje zastupitelstvo. Působnost zastupitelstev může v souladu s čl. 104 odst. 1 Ústavy stanovovat jen zákon. Z čl. 104 odst. 2 Ústavy pak plyne, že zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud je zákon nesvěřuje zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy dodává, že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.

[20] Na zákonné úrovni, na které se promítá ústavně daná možnost zákonodárce vymezit působnost zastupitelstev zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy), § 84 odst. 2 a § 85 vymezují základní oblasti vyhrazené k rozhodování zastupitelstvu. Ustanovení § 84 odst. 4 obecního zřízení pak konkrétně říká: „.“ Mezi tyto pravomoci rady obce patří i pravomoc „“. Jedním z těchto úkolů zřizovatele podle zvláštního předpisu, který zákon svěřuje radě obce, je i vyhlašování konkursu na ředitele školských zařízení podle § 166 odst. 3 školského zákona.

[21] Žalobce namítá, že si zastupitelstvo města vyhradilo pravomoc, kterou si v režimu § 84 odst. 4 obecního zřízení vyhradit nemohlo. Žalovaný naopak tvrdí, že z ústavních důvodů nelze zastupitelstvu bránit, aby si atrahovalo jakoukoliv pravomoc, která spadá do samostatné působnosti, tj. ústavně zaručené samosprávy. Podle krajského soudu jsou však důvodné námitky žalobce. Ustanovení § 84 odst. 4 obecního zřízení totiž představuje přiměřené omezení práva žalovaného na samosprávu.

[22] Režim vyhrazení si dalších pravomocí v samostatné působnosti, než které zastupitelstvu přiznává § 84 odst. 2 a § 85 obecního zřízení, z nějž zákon vylučuje pravomoci svěřené v samostatné působnosti radě, nepochybně do práva na územní samosprávu obcí zasahuje. Omezuje autonomii obce v procesu rozhodování o těchto otázkách a ohraničuje rozsah pravomocí zastupitelstva coby základního zastupitelského orgánu obce. Ústavně zaručené právo na samosprávnou autonomii však není neomezitelné. Lze do něj zasáhnout, má-li tento zásah zákonný základ (srov. podmínky čl. 101 odst. 4 Ústavy), sleduje legitimní cíl a vztah mezi použitými prostředky a tímto legitimním cílem je přiměřený. Otázku přiměřenosti přitom lze zkoumat na základě běžného testu proporcionality. Je proto třeba se zaměřit na otázku vhodnosti omezení ústavně zaručeného práva na samosprávu (zda toto omezení vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl), jeho nezbytnosti (zda zákonodárce nemohl zvolit řešení, které by bylo vůči ústavně zaručenému právu šetrnější, ale současně dosahovalo sledovaných cílů ve srovnatelné míře) a přiměřenosti v užším smyslu (viz nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 49/2013 Sb. ÚS, body 36-37).

[23] Zákonným základem omezení práva na územní samosprávu je zde použitý § 84 odst. 4 obecního zřízení. Bez přípustných výjimek totiž stanoví, že si určité pravomoci zastupitelstvo obce nemůže vyhradit. Legitimním cílem omezení práva na územní samosprávu na základě § 84 odst. 4 obecního zřízení je pak promítnutí dělby moci na úrovni obce. Jako legitimní důvod omezení samosprávy dělbu moci zmiňuje i Ústavní soud v nálezu ze dne 2. 11. 2009, sp. zn. II. ÚS 2048/09, č. 232/2009 Sb. ÚS. Konstrukce vzájemných vztahů orgánů obcí při výkonu územní samosprávy v mnohém připomíná organizaci státní moci. Jde o obdobu vztahu Poslanecké sněmovny a vlády. I proto § 99 odst. 1 obecního řízení říká, že rada obce je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. Ve vztahu zastupitelstva a rady přitom musí existovat obdobná organizační a rozhodovací pravidla, jaká existují mezi Poslaneckou sněmovnou a vládou. Právě jejich předvídatelné vymezení ve světle kýžené dělby moci je smyslem a účelem § 84 odst. 4 obecního zřízení. Takový cíl je podle krajského soudu legitimní.

[24] Ustanovení § 84 odst. 4 obecního zřízení omezující právo obcí na samosprávu splňuje i kritérium vhodnosti. Nepochybně umožňuje dosáhnout popsaného legitimního cíle dosažení dělby moci na úrovni obce. Nastoluje přehledná pravidla rozdělení pravomocí mezi základní zastupitelský orgán obce (zastupitelstvo) a její výkonný orgán (rada). S ohledem na výše přiblížený legitimní cíl tedy § 84 odst. 4 obecního zřízení přináší řešení, které sice omezuje autonomii obce, ale jde o řešení vhodné.

[25] Ustanovení § 84 odst. 4 obecního zřízení splňuje podle krajského soudu i kritérium nezbytnosti. Je-li legitimním cílem na pozadí tohoto ustanovení promítnutí dělby moci na obecní úrovni, tedy nastavení konkrétních organizačních pravidel a rozdělení pravomocí mezi orgány obce, pak je logické, že zákonodárce musel vymezit, které konkrétní pravomoci budou „v moci“ rady obce. Současně musel určité pravomoci uzmout zastupitelstvu. Při tomto rozdělování pravomocí pak zákonodárce požívá jistý prostor pro své uvážení. Pokud je ovšem rozdělil po obsahové stránce způsobem, jakým to učinil v § 102 odst. 2 obecního zřízení, kde lze opravdu číst pravomocí svou povahou hlavně výkonné, nevyvolává to u krajského soudu domnění, že by toto vymezení hranic moci neslo znaky svévole či nerozumnosti. Z toho důvodu – a také s ohledem na zdrženlivost, kterou obyčejně soudní moc v tomto kroku testu proporcionality vykazuje – lze jen stěží dovozovat jiné řešení, které by na obdobné úrovni dosahovalo sledovaného cíle a bylo vůči ústavně zaručenému právu obcí na samosprávu příznivější. Podle krajského soudu proto řešení zvolené v § 84 odst. 4 obecního zřízení splňuje kritérium nezbytnosti.

[26] Při hodnocení přiměřenosti daného řešení v užším smyslu je pak třeba zkoumat, zda míře omezení práva na samosprávu odpovídá i míra uspokojení zájmu na dělbě moci na úrovni obcí, a zda je tedy omezení prvního zmíněného zájmu přiměřené. Na stupnici závažnosti omezení ústavně zaručeného práva „podstatný - mírný – nízký“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 2/17, č. 313/2017 Sb., bod 59) je omezení dotčeného práva obcí maximálně mírné. Nejde totiž o úplné vynětí určitých pravomocí ze samostatné působnosti obce. V té pravomoci podle § 102 odst. 2 obecního zřízení zůstávají. Nadále je proto kryjí (a chrání) čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy. Ustanovení § 84 odst. 4 obecního zřízení spíše jen omezuje autonomii obce v tom, že si nemůže sama a bez omezení stanovit, který její orgán vykonávající samostatnou působnost bude vykonávat určité pravomoci a bude v nich proto mít „poslední slovo“. Tuto autonomii obce konkrétně omezuje tak, že toto „poslední slovo“ dává v pravomocích vypočtených v § 102 odst. 2 obecního zřízení radě obce. Vše se však stále děje v rámci obecní samosprávy.

[27] K tomu je třeba připočíst i vztah odpovědnosti mezi zastupitelstvem a radou, se kterým obecní zřízení počítá. Rada podle § 99 odst. 1 obecního zřízení za svoji činnost v oblasti samostatné působnosti odpovídá zastupitelstvu obce. Radu obce podle § 99 odst. 3 obecního zřízení tvoří kromě starosty a místostarosty (místostarostů) další členové rady volení z řad členů zastupitelstva obce. V souladu s § 84 odst. 2 písm. m) obecního zřízení proto zastupitelstvo volí z řad členů zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další členy rady obce (radní), odvolává je z funkce a stanovuje počet členů rady obce. Podle § 102 odst. 1 obecního zřízení má rada obce také povinnost zabezpečovat plnění usnesení přijatých zastupitelstvem. Lze dodat, že v souladu s § 84 odst. 5 obecního zřízení zastupitelstvo obce rozhoduje o zrušení usnesení rady obce, jsou-li pro to podmínky předvídané § 105 odst. 1 obecního zřízení. Podobně lze v popisu vztahu zastupitelstva a rady pokračovat.

[28] Zastupitelstvo tedy coby ústavně předvídaný orgán spravující obec (čl. 101 odst. 1 Ústavy) má několik kreačních i kontrolních či dozorových pravomocí vůči radě obce. Na její činnost proto má velmi silný vliv. Z těchto důvodů má krajský soud za to, že § 84 odst. 4 obecního zřízení rozložením pravomocí mezi zastupitelstvo a radu omezuje právo žalovaného na samosprávu pouze mírně.

[29] Na výše vymezené stupnici intenzity zásahu však dané ustanovení naplňuje kolidující zájem na obecní dělbě moci v podstatné míře. I na úrovni obcí platí, že nejlepší překážkou zneužití moci je takové její rozdělení, kde jedna moc v určité míře omezuje druhou. Pokud by jeden orgán vykonával „absolutní samosprávnou moc“, pak by toto zneužití mohlo hrozit (srov. obdobně Šimíček, V. Čl. 2. In: Šimíček, V. a kol. . Praha : Linde, 2010, s. 47-48). Je proto ústavně na místě i samostatnou (samosprávnou) působnost dále dělit mezi více orgánů obce, mezi nimiž současně budou fungovat jisté brzdy a protiváhy. Mnohé z nich krajský soud popsal v předchozím odstavci. Patří mezi ně i limitovaný režim možností vyhradit si další pravomoci podle § 84 odst. 4 obecního zřízení, o nějž jde v této věci. Sledovaný legitimní zájem na dělbě moci na úrovni obcí proto dané ustanovení naplňuje podstatně.

[30] Z těchto důvodů tedy § 84 odst. 4 obecního zřízení podle krajského soudu představuje přiměřené omezení ústavně zaručeného práva žalovaného na územní samosprávu. Proto krajský soud nevyslyšel návrh žalovaného, aby v této věci postupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a předložil věc Ústavnímu soudu k přezkumu ústavnosti § 84 odst. 4 obecního zřízení. Nedospěl totiž k závěru, že zákon, jehož má při řešení věci použít, odporuje ústavnímu pořádku. To ostatně odpovídá i názoru Ústavního soudu z nálezu sp. zn. II. ÚS 2048/09 (bod 23). Byť je pravdou, že šlo o názor vyslovený jen bez odpovídajícího hlubšího zdůvodnění. Krajský soud k němu nicméně dospěl sám na základě důvodů zde vysvětlených.

[31] Krajský soud o opačném názoru nepřesvědčily ani doktrinální názory, z nichž na některé odkazuje žalovaný. V míře obecnosti, ve které se pohybují, by mohly teoreticky podporovat argumentaci žalovaného. Ten zdůrazňuje roli zastupitelstva coby hlavního nositele práva na územní samosprávu, který může v rámci samostatné působnosti rozhodovat „o všem“. To je důvod, proč konstrukci obecního zřízení plynoucí z jeho § 84 odst. 4 ve spojení s § 102 odst. 2 někteří autoři označují jako „ústavně problematickou“ (Filip, J. . 4. vyd. Brno : Masarykova univerzita a Doplněk, s. 500, a na něj navazující Podhrázký, M. Čl. 101. In: Šimíček, V. a kol., cit. výše, s. 1399).

[32] Jan Filip dokonce uvádí, že „ […] [obecní zřízení – pozn. krajského soudu] [zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) – pozn. krajského soudu] . .“ (Filip, J., cit. výše, s. 499). Jak ovšem plyne ze zdůvodnění podaného krajským soudem výše (bod 28), právě kontrolní a jiné nástroje, kterými disponuje zastupitelstvo vůči radě, tvoří důležitou součást závěru o přiměřenosti zásahu do práva na samosprávnou autonomii, který plyne z § 84 odst. 4 zákona o obcích. Na danou otázku tedy lze odpovědět, že popsanou situaci, která nepochybně má ústavní rozměr, tyto nástroje adekvátně napravují.

[33] Žalovaný také odkazuje na komentářový názor Josefa Vedrala a Stanislava Pšeničky. Podle nich výklad, že zastupitelstvo nemůže o otázkách uvedených v § 102 odst. 2 obecního zřízení vůbec rozhodovat, není jediný možný. Taktéž tvrdí, že z čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy „. […] […] […]. .“ [Vedral, J., Pšenička, S. § 84. In: Vedral, J. a kol. . Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2008, s. 479-480; obdobně v kontextu krajů srov. Cogan, R. . 2. vyd. Praha : Wolters Kluwer, 2018, s. 320-321].

[34] Jiná část doktríny však tento názor nezastává. Dospívá naopak k závěrům, které odpovídají tomu, k čemu výše dospěl i krajský soud (body 19-30). Martin Kopecký například považuje právní stav plynoucí z § 84 odst. 4 obecního zřízení za ústavně-konformní, pokud obecní zřízení současně garantuje odpovědnost rady za její činnost zastupitelstvu (Kopecký, M. (Systém ASPI). Nakladatelství Wolters Kluwer). Závěr o ústavní konformitě zaujímá i aktuální komentář k obecnímu zřízení, který s odkazem na nález sp. zn. II. ÚS 2048/09 konstatuje, že v něm Ústavní soud „.“ (Furek, A. § 102. In: Potěšil, L. a kol. . Praha : C. H. Beck, 2019, s. 618). Doktrinální názory uvedené v bodech 31-33 ve své nedávné judikatuře odmítl i Nejvyšší správní soud, který si přisvojil závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 2048/09 a přiklonil se na stranu přípustnosti institutu vyhrazené pravomoci rady obce v samostatné působnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2020, čj. 8 As 149/2017-45, body 43-46).

[35] Krajský soud proto ze všech těchto důvodů považuje za nedůvodné námitky žalovaného, které míří na ústavní konformitu § 84 odst. 4 obecního zřízení, o nějž se opírá žalobce. Krajský soud proto nepostupoval podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a nepředložil věc Ústavnímu soudu.

[36] Zbývá tedy posoudit, zda zastupitelstvo města porušilo § 84 odst. 4 obecního zřízení a vyhradilo si pravomoc, kterou si vyhradit nemohlo.

[37] Přesně to se stalo. Vyhlašování konkursu na ředitele školských zařízení podle § 166 odst. 3 školského zákona spadá do rámce § 102 odst. 2 obecního zřízení, tj. za mantinely hřiště, které obecní zřízení vymezuje zastupitelstvu. Ustanovení § 102 odst. 2 písm. b) obecního zřízení totiž svěřuje radě plnění úkolů zřizovatele podle zvláštních předpisů. A jedním z těchto úkolů zřizovatele podle zvláštního předpisu je i vyhlašování konkursu na ředitele školských zařízení podle § 166 odst. 3 školského zákona, o což jde v této věci. Smysl a účel institutu vyhrazené pravomoci rady obce v samostatné působnosti proto vede k závěru, že v otázce vyhlašování konkursu na ředitele školského zařízení má rada obce ze zákona „poslední slovo“

[38] Jestliže tedy napadené usnesení mělo pro zastupitelstvo vyhradit právo zřizovatele DDM Uherský Brod p. o. potvrdit, či zamítnout návrh rady města na vyhlášení konkursu na ředitele DDM, znamenalo by to nepřípustnou změnu rolí. Ono „poslední slovo“ v otázce vyhlášení konkurzu by totiž podle napadeného usnesení mělo zastupitelstvo. To však § 84 odst. 4 ve spojení § 102 odst. 2 písm. b) obecního zřízení zapovídá. Jde totiž o pravomoc vyhrazenou radě města.

[39] To však neznamená, že by se k otázkám spadajícím do vyhrazené pravomoci rady obce v samostatné působnosti zastupitelstvo vůbec nemohlo vyjadřovat a přijímat k nim svá usnesení. Obsahem takových usnesení však nemůže být vyhrazení si pravomoci přiznané radě obce, tedy ono jíž vícekrát zmíněné „poslední slovo“ o otázkách popsaných v § 102 odst. 2 obecního zřízení. V tomto režimu si krajský soud dokáže představit, že by zastupitelstvo „rozhodovalo“ v konkrétních věcech, jak to popisuje výše zmíněný doktrinální názor Josefa Vedrala a Stanislava Pšeničky. Obdobná usnesení zastupitelstva však na poli pravomocí podle § 102 odst. 2 obecního zřízení nemohou radě obce zabránit, aby samostatně a závazně rozhodla jinak. V tomto světle je třeba vykládat i obecnou povinnost rady obce zabezpečovat plnění usnesení zastupitelstva podle § 102 odst. 1 obecního zřízení. Tato povinnost končí tam, kde by se zastupitelstvo již pohybovalo na hřišti vyhrazených pravomocí rady podle § 102 odst. 2 obecního zřízení.

[40] Opačný názor by mohl vést k právní nejistotě. Jestliže by zastupitelstvo mohlo závazně rozhodovat i v oblastech vyhrazených radě obce v konkrétních případech – zde krajský soud uznává, že takovým usnesením je i napadené usnesení – pak by postupným přijímáním podobných konkrétních rozhodnutí mohlo zastupitelstvo vyhrazené pravomoci rady zcela vyprázdnit. Jestliže by tedy rada obce využila některé ze svých pravomocí podle § 102 odst. 2 obecního zřízení, nikdo by si nemohl být jistý, že tento její postup poté zastupitelstvo „nepřebije“. Proto je podle krajského soudu velmi důležitá jasná čára mezi pravomocemi zastupitelstva, ať již vymezenými zákonem či přípustně si vyhrazenými samotným zastupitelstvem, a pravomocemi rady obce podle § 102 odst. 2 obecního zřízení, které si zastupitelstvo nikdy vyhradit nemůže. Pokud by o nich přesto mohlo závazně a konečně rozhodovat v konkrétních případech, vedlo by to k rozmělnění této jasné čáry. Důsledkem by byla jen a pouze nejistota v praxi samosprávy obcí.

[41] Pro úplnost krajský soud dodává, že výše uvedené závěry se týkají běžných situací správy obce, která má funkční radu. Pokud se rada obce nevolí (§ 99 odst. 2 a 3 obecního zřízení) nebo pokud její počet poklesl pod pět a nebyl na nejbližším zasedání zastupitelstva obce doplněn (§ 100 odst. 1 obecního zřízení), pak samozřejmě zastupitelstvo může vykonávat i pravomoci spadající do pravomocí jinak vyhrazených radě. Obecní zřízení s tím ostatně samo počítá (viz § 100 odst. 1 obecního zřízení a § 102 odst. 4 obecního zřízení). Převzetí vyhrazených pravomocí rady obce v samostatné působnosti zastupitelstvem je však přípustné pouze ve dvou zde uvedených případech, tj. pokud se rada obce nevolí nebo pokud její počet poklesl pod pět a nebyl na nejbližším zasedání zastupitelstva obce doplněn. Jindy to v návaznosti na výše popsané důvody nejde [viz Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. (Systém ASPI). Nakladatelství Linde.].

[42] Krajský tedy dospěl k závěru, že konstrukce institutu vyhrazených pravomocí rady obce v samostatné působnosti plynoucí z § 84 odst. 4 obecního zřízení neodporuje ústavnímu pořádku, jak namítá žalovaný. Z toho důvodu nevyslyšel jeho návrh a nepředložil věc Ústavnímu soudu podle § 95 odst. 2 Ústavy.

[43] Pokud si poté zastupitelstvo města vyhradilo právo zřizovatele DDM Uherský Brod p. o. potvrdit, či zamítnout návrh rady města na vyhlášení konkursu na ředitele DDM v souladu s § 166 odst. 3 školského zákona, vyhradilo si tím pravomoc, která spadá do vyhrazených pravomocí rady města podle § 102 odst. 2 písm. b) obecního zřízení. Jde o plnění úkolů zřizovatele podle zvláštního předpisu. Zastupitelstvo města si proto podle § 84 odst. 4 obecního zřízení tuto pravomoc vyhradit nemohlo. Z tohoto důvodu krajský soud napadené usnesení zrušil.