1735/2008
Územní řízení: výjimka ze stavební uzávěry vyhlášené nařízením obce
Územní řízení: výjimka ze stavební uzávěry vyhlášené nařízením obce
k § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 320/2002 Sb.*)
Usnesení zastupitelstva obce v části týkající se udělení (odnětí) výjimky ze stavební uzávěry vyhlášené nařízením obce přesahuje zákonem svěřenou pravomoc obce (§ 33 odst. 3 stavebního zákona z roku 1976), a jedná se tak o rozhodnutí nicotné.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, čj. 9 As 92/2007-63)
Prejudikatura:
srov. č. 923/2006 Sb. NSS, č. 1046/2007 Sb. NSS a č. 906/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 165/2001 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 446/2000), č. 301/2005 Sb. a č. 475/2006 Sb.Věc:
a) Jiří H. a b) Věra H. proti Zastupitelstvu obce Zdiby o výjimku z nařízení o stavební uzávěře, o kasační stížnosti žalovaného.Nařízením obce ze dne 22. 4. 2003 vyhlásila obec Zdiby podle § 84 odst. 3 a § 11 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) a § 33 stavebního zákona na své území stavební uzávěru s výjimkou udržovacích prací (dále jen „Nařízení o stavební uzávěře“). Současně však v § 3 daného Nařízení o stavební uzávěře stanovila, že v odůvodněných případech může zastupitelstvo obce Zdiby povolit výjimku ze zákazu provádění veškerých staveb.
Žalobci nabyli na základě kupní smlouvy ze dne 16. 6. 2004 do svého vlastnictví dva pozemky v kat. úz. Zdiby. Ke dni předcházejícímu koupi pozemků bylo vydáno usnesení zastupitelstva obce Zdiby ze zasedání konaného dne 6. 5. 2004. Zastupitelstvo v něm schválilo udělení výjimky z Nařízení o stavební uzávěře, a to pro účely výstavby rodinných domů včetně přípojek, též na obou dotčených pozemcích. Následně však bylo usnesením zastupitelstva obce Zdiby ze dne 20. 3. 2006 původní udělení výjimky ze stavební uzávěry pro jeden z výše uvedených pozemků odňato, resp. bylo odsouhlaseno nepovolení již jednou povolené výjimky.
Žalobci se žalobou ke Krajskému soudu v Praze domáhali zrušení usnesení zastupitelstva obce Zdiby ze dne 20. 3. 2006. Krajský soud v Praze dospěl k závěru, že stěžovatel nebyl věcně příslušný k udělování či odnímání výjimek ze stavební uzávěry vyhlášené formou nařízení obce a usnesení zastupitelstva obce Zdiby ze dne 20. 3. 2006 v části týkající se rozhodování o výjimkách z Nařízení o stavební uzávěře prohlásil v souladu s § 76 odst. 2 s. ř. s. za nicotné. Krajský soud vyšel z toho, že stavební uzávěra byla podle stavebního zákona vyhlašována dvěma formami: 1) podle § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona vydával stavební úřad k ochraně území územní rozhodnutí o stavební uzávěře, přičemž v odůvodněných případech a po dohodě s dotčenými orgány státní správy mohla být stavebním úřadem dle § 41 odst. 3 stavebního zákona povolena výjimka ze stavebního zákazu nebo z omezení některých činností v území; 2) podle § 33 odst. 3 stavebního zákona mohla obec nebo kraj vyhlásit stavební uzávěru nařízením obce nebo kraje. Dle názoru krajského soudu stavební zákon možnost vydávání výjimek pro režim stavební uzávěry vyhlašované nařízením obce explicitně neupravil. Postup stěžovatele tedy podle krajského soudu nemá oporu v zákoně a je protiústavní. Krajský soud při svém posouzení vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, publ. pod č. 475/2006 Sb., dle kterého lze státní moc uplatňovat toliko na základě zákona a v jeho mezích podle čl. 2 odst. 3 Ústavy a výkon státní správy lze svěřit podle čl. 105 Ústavy orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon. Obec se tak v rámci výkonu přenesené působnosti musí pohybovat v mezích příslušných právních předpisů.
Proti rozhodnutí Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2007 podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že krajský soud svůj rozsudek opřel v podstatě pouze o shora citovaný nález Ústavního soudu. Tento se však týká naprosto odlišného případu a na souzenou věc jej nelze aplikovat, neboť
„obecní vyhlášku o stavební uzávěře vydalo zastupitelstvo obce Zdiby, které také rozhodovalo o udělení příp. výjimek“.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Předmětem sporu v souzené věci je tedy otázka, zda usnesení zastupitelstva obce Zdiby vydané při zasedání obecního zastupitelstva dne 20. 3. 2006 v části týkající se rozhodování o výjimkách z Nařízení o stavební uzávěře je, či není nicotné. Jinými slovy, zda byl stěžovatel věcně příslušný k rozhodování o výjimkách ze stavební uzávěry vyhlášené formou nařízení obce.
Pro rozhodnutí ve věci bylo primárně nutno zkoumat, jaká je povaha žalobou napadeného usnesení zastupitelstva obce z hlediska § 65 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), se může žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Zdejší soud se již opakovaně přiklonil k závěru, že rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat v materiálním slova smyslu. V tomto smyslu je rozhodnutím jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, publikovaného pod č. 923/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz, plyne: „
námitky, že rozhodnutí nemělo příslušnou formu a nebylo vydáno v žádném řízení, je nutno odmítnout již proto, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu
“. K obdobným závěrům dospěl zdejší soud i v rozsudku ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, publikovaném pod č. 1046/2007 Sb. NSS, www.nssoud.cz. Shodný náhled na vymezení pojmu rozhodnutí má i Ústavní soud, viz např. nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2001, sp. zn. III. ÚS 446/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz.V daném případě je zřejmé, že žalobou napadené usnesení stěžovatele navazuje na stavební uzávěru vydanou formou nařízení zastupitelstva obce. Nařízení zastupitelstva obce představuje z pohledu teorie odvozený normativní akt, jakožto jeden z pramenů správního práva, který je charakteristický tím, že slouží k podrobnější úpravě otázek v základu upravených zmocňujícími (prvotními) normativními akty; jedná se o tzv. úpravu , tj. podzákonnou právní úpravu, jejímiž dalšími charakteristickými znaky jsou abstraktnost, obecnost a jednostrannost.
secundum et intra legem
Ústavní základy pro vydávání těchto právních předpisů nalezneme v Ústavě, a to zejména v čl. 105 a čl. 79 odst. 3. Podle čl. 105 Ústavy lze orgánům samosprávy svěřit výkon státní správy (tzn. v případě obcí
„přenesenou působnost“
) jen tehdy, stanoví-li tak zákon. Z čl. 79 odst. 3 Ústavy vyplývá, že nařízení mohou obce vydávat vždy jen na základě a v mezích konkrétního zákona upravujícího výkon přenesené působnosti, který musí navíc ještě obsahovat zákonné zmocnění, jež vydání nařízení obce výslovně předpokládá. Zákon o obcích vyhrazuje vydávání nařízení obce radě obce, resp. zastupitelstvu obce tam, kde se rada obce nevolí.Nařízení obce je tedy (podzákonným) právním předpisem vydávaným orgánem územní samosprávy k plnění úkolů ve věcech patřících do přenesené působnosti (čl. 79 odst. 3 Ústavy a § 11 odst. 1 zákona o obcích). Pravomoc přezkoumat nařízení obce náleží Ústavnímu soudu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, podá-li takový návrh ředitel krajského úřadu [§ 64 odst. 2 písm. i) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů], a to po proceduře předvídané v § 125 zákona o obcích. To znamená, že na rozdíl od případů, kdy má stavební uzávěra formu územního rozhodnutí a je přezkoumatelná ve správním soudnictví, má-li stavební uzávěra formu právního předpisu, pak osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak se proti takovému zásahu bránit. Dozorová činnost krajského úřadu totiž primárně směřuje k ochraně objektivního veřejného práva, nikoli subjektivního veřejného práva, které se jeví jako obsah objektivního veřejného práva, nemůže bez něj existovat a je jeho konkrétním výrazem.
Z výše uvedeného tedy vcelku jednoznačně vyplývá nutnost přezkoumání věci samé, neboť v opačném případě by došlo k odmítnutí práva na soudní ochranu a v konečném důsledku k odepření spravedlnosti (), což v podmínkách demokratického právního státu nelze aprobovat. Právo na přístup k soudu je jednou ze základních součástí práva na spravedlivý proces a soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou základních práv a svobod. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky, proto při jejich používání je nutno klást si vždy otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat její smysl. Nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu, či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS, www.nssoud.cz).
denegatio iustitiae
K udělování či neudělování výjimky z Nařízení o stavební uzávěře v souzené věci docházelo následnými usneseními zastupitelstva obce, která vždy parcelními čísly specifikovala pozemky, o jejichž vynětí či nevynětí ze stavební uzávěry zastupitelstvo rozhodovalo. Skutečnost, že tato usnesení mají základ v Nařízení o stavební uzávěře, jehož přezkum spadá do pravomoci Ústavního soudu, neznamená, že zákonnost, případně nicotnost těchto aktů nemůže posoudit správní soud. V daném případě se jedná o vrchnostenské rozhodování obce v rámci státem jí svěřené působnosti, kdy výstupy tohoto rozhodování jsou dostatečně adresné, a to prostřednictvím parcelních čísel jednotlivých pozemků, jejichž výčet je uzavřený, určitý a vymezený kat. úz. Zdiby – a s ohledem na jejich důsledky, tj. zda určitý pozemek je, či naopak není dotčen stavební uzávěrou, se nepochybně dotýkají subjektivních veřejných práv žalobců, resp. jejich právní sféry. Ostatně to také žalobci ve správní žalobě podané dle § 65 s. ř. s. tvrdili.
Podle ustálené judikatury Ústavního soudu obecně platí, že ustanovení nařízení obce o stavební uzávěře, jež umožňuje povolit výjimku ze zákazu provádění veškerých staveb, vyjma udržovacích prací, v území obce, je v rozporu se stavebním zákonem, jakož i s Ústavou (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 31. 5. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 35/04, ze dne 1. 8. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 16/06, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Zakotvením § 3 umožňujícího obci rozhodovat o výjimkách z Nařízení o stavební uzávěře tak stěžovatel nepřípustně rozšířil své oprávnění, neboť na základě zákonného zmocnění (§ 33 odst. 3 stavebního zákona) byl oprávněn vyhlásit nařízením toliko stavební uzávěru, nikoli udělovat (odnímat) z ní výjimky. Nařízení obce o stavební uzávěře totiž stanoví obecná omezení či zákazy týkající se určitého typu případné budoucí stavební činnosti v území. Předmětné nařízení nestanoví podmínky pro umísťování jakékoli konkrétní stavby, ale jako obecně závazný právní předpis obce, vydaný na základě zákonného zmocnění dle § 33 odst. 3 stavebního zákona, vymezuje obecně závazná pravidla pro případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území. Jak již bylo shora řečeno, dle čl. 79 odst. 3 Ústavy obce mohou vydávat nařízení, jen jsou-li k tomu výslovně zmocněny zákonem a v mezích takového zákona. Bez konkrétního zmocnění v zákoně nemůže obec vydat nařízení v přenesené působnosti. Bylo-li tedy žalobou napadené usnesení stěžovatele vydáno na základě § 3 Nařízení o stavební uzávěře, které je mimo jemu svěřenou pravomoc, jedná se o rozhodnutí nicotné. (...)
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.